LES RÉQUISITIONS PARTIELLES, ABUSIVES, NON CONSOMMÉES

I nous faut avancer vers des régions moins sûres, mais pleines de vie, passionnantes pour le juriste, parce qu'il y a beaucoup à faire, ici, pour le règne de l’ordre et de la justice ; ik s’agit du domaine des réquisitions partielles, des réquisitions inopportunes ou abusives, ou des réquisitions- non consommées mais qui ont entraîné l’immobilisation des objets frappés. Pour bien comprendre cette matière, il nous faut remonter une fois de plus au fondement de la réparation due pour les réquisitions.

Basée d’abord (1), sur l'enrichissement sans cause que réaliserait sans elle ladministration et surtout sur légalité

(Dicesre, livre I, titre 15, fr. 3). Il est donc fondé de charger ces derniers des suites du sinistre. Le code civil (articles 1733 et 1734), l'a fait pour les locataires; cela serait encore bien plus justifié pour l'occupation collective sur réquisitions ; l'indifférence aux précautions les plus élémentaires, les imprudences des soldats résistent, dans Iles cantonnements, aux instructions formelles et même aux ordres les plus striets ; deux surtout l’on peut renouveler la vieille observation du Digeste. ;

Pourquoi dès lors n'imposerait-on pas la réparation à celui qui crée le risque. Pour échapper à la responsabilité, l'Etat devrait prouver que la chose a péri sans la faute de ses agents.

La responsabilité serait ici intégrale, comme celle basée sur la faute,

Seulement la notion de risque est encore trop neuve pour s'être incorporée à la conscience générale comme une règle obligatoire et à sanctionner. Elle entre davantage chaque jour dans notre droit, mais elle n’y est pas encore intégrée, Ce qne nous venons de dire peut être une indication pour le législateur, mais non en l’état actuel un argument pour le juge.

(1) Voir suprà, page 71.

de tous devant les charges publiques, l'indemnisation des réquisitions a en outre aujourd’hui pour fondement les idées de solidarité sociale, base des règles organiques de nos sociétés modernes. Le prestataire doit donc être rendu indemne de Ja perte que lui cause la dépossession de sa chose. Il doit recevoir, c'est aujourd'hui hors de controverse, surtout depuis la législation sur les dommages de guerre, une indemnité égale à la valeur de ce que la réquisition fait sortir de son patrimoine, c'est-à-dire tout son appauvrissement, qu'il soit dû à un transfert de propriété ou de jouissance, ou même seulement à des dommages imputables à la réquisition.

Or, il est un principe général de notre droit : les réparations sont toujours limitées au préjudice direct et immédiat. L'article 1131 du Code civil en fait l'application aux contrats lorsqu'il décide que, en cas de faute et même en cas de dol, les dommages et intérêts ne doivent comprendre « que ce qui est une suite immédiate et directe de l’inexécution de la

convention ».

a) Les dommages directs et les dommages indirects.

Il y a donc des dommages qui ont une certaine relation avec le fait ou la faute donnant lieu à réparation, et qui, pourtant, ne sont pas indemnisés ; ce sont tous ceux qui ne résultent pas forcément du fait générateur de Ia réparation et ne sont avec lui que dans un rapport de causalité secondaire ou même de concomitance, ou encore dans une certaine relation de nature indéterminée. Dans la vie physique et économique, tout se tient ; tout engendre action et réaction. Les énergies, véritables protées, se transforment, s'écoulent, s’éclipsent pour reparaître plus loin sous de nouvelles formes. Qui dira

Mr PT. fus

où s'arrêtent les conséquences lointaines et les répercussions d’un acte ou d’une omission ? Mais aussi, qui les identifiera et les rapportera avec certitude à leur cause ? Il en est d'elles comme de ces ondes concentriques que provoque la chute d’un corps dans une eau tranquille : elles vont se répandant, s’élargissant toujours, transmettant jusqu'à l'infini les vibrations qu'elles ont reçues et qui se répercutent encore dans les eaux profondes alors qu’elles ont cessé d’être perceptibles à nos sens.

Le droit, qui a besoin de certitude pour établir la hiérarchie des intérêts et demander aux moins élevés les sacrifices nécessaires, ne peut s'engager dans la recherche de conséquences hypothétiques. Il distingue donc les situations générales qui doivent être protégées, les faits qui ouvrent droit à l’aide qu'il accorde avec, pour mesure de cette aide, les conséquences de ces faits, mais seulement celles qui sont dans un rapport certain et direct de causalité avec eux. Il ne peut tenir compte des conséquences possibles, mais invérifiées et invérifiables, des suites problématiques. Dans l’enchevêtrement inextricable des effets, il a donc fallu poser une borne et s'arrêter au point certain où la complexité de la vie n’a pas encore fait son œuvre, où, dans les faits, on reconnaît l'énergie directe et certaine, encore pure d’alliages et inchangée quant à sa direction, de la cause efficiente et déterminante. La vérité philosophique et la vérité juridique qui ne peuvent vivre que de certitudes, exigent toutes deux cette discrimination des dommages directs et des dommages indirects.

Mais qu'est-ce au juste qu'un dommage direct ?

Les dommages directs d’un fait ou d’une faute sont, selon nous, ceux que l’on ne peut attribuer qu’à ce fait ou à cette faute et qui sont déjà inévitables (qu’ils soient apparents ou

non), abstraction faite de toute cause occasionnelle concomitante ou ultérieure qui peut ou pourra aggraver le préjudice. Ï faut arrêter la vie au jour où le dommage est causé, stabiliser la situation et démêler parmi les dommages même non consommés mais inévitables, suivant leurs causes. La notion des dommages indirects a été particulièrement fouillée à l’occasion de la loi du 17 avril 1919 sur les dommages de guerre (1). Elle domine les questions que nous avons posées

au début de ce paragraphe.

b) Les réquisitions partielles.

D'abord les réquisitions partielles ; voici les cas les plus pratiques :

A un cultivateur, à un marchand de vins bvrant à domicile, on réquisitionne, le 2 août 1914, trois chevaux sur quatre qu'ils possèdent. On leur doit uniquement la valeur de Ia fourniture qu'ils ont faite et il n’v a pas lieu de leur tenir

(1) M. Aucoc avait donné les exemples suivants de dommages indirects en droit administratif : « L'établissement des chemins de fer a fait disparaître, sur beaucoup de points de la France, l'industrie des maîtres de poste; les aubergistes établis sur les routes parallèles aux chemins de fer ont vu diminuer leur clientèle. Dans une ville, louverture d’une grande voie publique peut, en détournant le courant de la situation, diminuer la valeur de la propriété dans les rues voisines et amener la diminution de bénéfices de nombreux commerçants ».

Pour M. Terr@en et M. MariN (Commentaire pralique de La loi sur les dommages de guerre), «les dommages directs sont ceux directement causés par l'État ou le fait de guerre, sans qu'aucune autre cause secondaire ait besoin d’être invoquée pour exposer l’origine du dommage ».

D'après M. LeBrun, « C’est le dommage résultant d’une manière inévitable et nécessaire de l'événement de guerre qui l’a causé ».

M. Mrenoup définit les dommages indirects de la guerre « ceux qui ne découlent pas d’une manière immédiate des faits de la guerre, mais n’en dérivent qu’au travers d’autres faits intermédiaires ne permettant pas d'affirmer que le dommage tout entier remonte aux opérations militaires ». <

compte des difficultés qu'ils vont éprouver, le premier pour l’engrangement de ses moissons, le deuxième pour la continuation de son négoce. Même si, faute d’attelages, le cultivateur est obligé de laisser perdre aux champs ses blés et ses avoines ou de les rentrer tardivement et avariés, il n’aura droit à rien, car ce dommage est le fait non de la réquisition elle-même mais des conséquences économiques de la guerre, qui ne lui ont pas permis de trouver à acheter ou à louer des attelages de remplacement.

L'armée installe un dépôt de matériel dans le hall à usage de salle de danse d’un aubergiste restaurateur. Ce dernier va-t-il prétendre qu’on lui doit, outre la valeur d'occupation de son local, une indemnité pour les affaires qu'amenait sa salle de danse à son fonds de commerce d’aubergiste-restaurateur ? Il y a là une perte trop problématique pour qu'on écoute une telle réclamation si elle était formulée : sait-on si, sans la réquisition, la clientèle, émue et gênée par la guerre, aurait continué à fréquenter l'établissement ? Enfin et surtout, les bénéfices allégués étaient le fruit de l’activité personnelle, continue et renouvelée du restaurateur, s’exercant dans la salle occupée ; la réquisition a pu changer le cadre de cette activité, rendre plus difficile sa manifestation, dans quelle mesure ? il est impossible de le dire ; le local réquisitionné n'était pas la cause nécessaire et efficiente, la seule cause des bénéfices accusés, qui peuvent persister même après la réquisition. Il s’agit donc là, si l'affaire a fléchi, d’une perte indirecte dans laquelle il n’est pas possible de démêler la part des circonstances, des conditions économiques et celle de la réquisition. La collectivité ne peut la prendre à sa charge.

Une formation sanitaire occupe le salon, le hall, le cabinet de lecture, la salle à manger et l'office d’un hôtel d’une station

thermale, ainsi que toutes ses dépendances, cours et communs. Il est évident que l'administration doit la valeur locative totale de l'immeuble, au titre des dommages, sinon au titre de l'occupation, car l’indisponibilité totale est la conséquence directe et inévitable de la réquisition partielle.

Il n’en serait pas de même s’il s'agissait de la réquisition du pavillon ou de l'annexe d’un hôtel, susceptible d’une habitation séparée ; la valeur de la partie occupée serait seule due, la gêne résultant de cette emprise partielle étant un dommage indirect ne serait pas susceptible d’être prise en considération. |

Si l'hôtel occupé partiellement est rendu indisponible en totalité (avant-dernier cas envisagé), une indemnité pourra être due pour le mobilier le garnissant et qui n’aura pu, lui non plus, être utilisé par une conséquence directe de la réquisition. Cette indemnité correspondra à l'intérêt du capital engagé dans ce mobilier et à un faible amortissement tenant compte de ce que ce matériel non utilisé ne subit qu’une usure moindre. Telle est bien, d’ailleurs, la jurisprudence de l’administration.

Voici un cas où le service de santé avait, en août 1914, réquisitionné tout le matériel de literie d’un hôtel dans une station thermale ; l'hôtelier disait : « mon matériel de literie (45 chambres), représentait, au jour de la réquisition, environ 40.000 francs, le reste de mon mobilier 60.000 francs, soit ensemble 100.000 francs. Mon immeuble valait 200.000 fr. (c’est ce qu’il m'a coûté à construire en 1913). Je demande le prix du mobilier réquisitionné et, en outre, pour la première année, une indemnité de six pour cent sur la valeur de l'immeuble et du restant de mon mobilier, représentant l'intérêt et un léger amortissement pour les capitaux investis

dans mon hôtel » L'administration répondit non, offrit la valeur des lits réquisitionnés et l’hôtelier finit par accepter. Il fit bien, à notre avis. Voici le raisonnement de l Intendance :

En fait, vous n’auriez pas ouvert sans la réquisition ; en effet, quatre hôtels seulement ouvrirent dans la station et végétèrent ; je ne vous ai donc causé aucun préjudice.

En droit, la réquisition de votre literie ne pouvait vous paralvser. Dans une affaire comme la vôtre, qui a un capital engagé de 300.000 fr., à laquelle il faut, en outre, 100.000 fr. de roulement, il était possible de se procurer les 40.000 fr. qui vous étaient nécessaires pour remplacer vos lits et ouvrir. L’immobilisation de tout votre capital ne vient donc pas immédiatement et directement de la réquisition : je ne puis vous en indemniser.

Des entrepreneurs de travaux publics à qui leur matériel de chemin de fer à voie étroite fut réquisitionné au début de la guerre, prétendaient souvent que, en leur prenant leur instrument de travail, on les avait paralysés et qu'il v avait lieu de les indemniser de cette perte. L'administration leur répondit et fit juger qu'il y avait là un dommage indirect non susceptible d'indemnisation.

H v a pourtant un cas dans lequel l’administration répare les dommages indirects nés de la réquisition partielle : c’est lorsqu'une portion relativement considérable d'une exploitation agricole est réquisitionnée. Il est en effet alloué au prestataire, outre ses pertes de toutes sortes (destruction de récoltes, remboursement de façons culturales et de toutes avances, indemnité locative), ce que la circulaire ministérielle du 15 novembre 1917 appelle « quote-part des frais généraux ». C’est là une indemnité pour la gêne et les frais supplémentaires que va entraîner pour le cultivateur une

exploitation réduite. C’est évidemment un dommage indirect ; il semble qu'il faille voir là une nouvelle manifestation des tendances bienveillantes des pouvoirs publics à l'égard des. producteurs en général et surtout à l’égard des cultivateurs. C'est l'apparition de l'aspect économique et social qu'avait déjà revêtu parfois le droit des réquisitions, avant que le droit des dommages de guerre généralisät ce point de vue. On peut se demander si cette exception restreinte aux eultivateurs est fondée. Malgré tout l'encouragement que mérite la culture, il est permis de constater que le trouble amené chez un agriculteur par la réquisition d’une portion de ses terres est plutôt moindre que celui que cause à un industriel la réquisition de son usine, où à un commerçant l'occupation des locaux où s’exploite son fonds de commerce. Dans nos campagnes de France, la terre n’est pas rare, ni chère, surtout pendant la guerre, et le cultivateur dont la réquisition aura amoindri l'exploitation n’aura pas de peine à trouver des champs à cultiver. Et puis, là aussi, il est bien difficile d’apprécier ; la guerre a pris partout de la main-d'œuvre ; beaucoup ont restreint leurs exploitations ; le propriétaire réquisitionné va donc se trouver indemnisé de cela grâce à la réquisition. Dans quelle mesure, enfin, faire la part des choses et évaluer l'indemnité due ? Va-t-on donner quelque chose À l'exploitant de cent hectares privé par réquisition de deux hectares ? Nous ne le croyons pas. Où commencer ? Le propriétaire à qui l’on réquisitionne ses attelages et son cheptel est bien plus gêné que celui à qui l’on prend quelques champs ; et pourtant on s’en tire et personne n’est heurté, en Jui payant uniquement la valeur de ses bêtes. Il semble préférable de rester dans la règle en n’indemnisant pas les dommages

indirects.

c) Les réquisitions abusives et inopportunes.

La réquisition abusive, comme la réquisition partielle, pose souvent la question des dommages indirects. Le prestataire obligé de la subir a droit à indemnisation intégrale des dommages directs qu’elle entraîne. Ainsi, si on lui prend des bois de construction pour les utiliser comme bois de chauflage, il sera payé, cela va sans dire, au prix des bois de constiuction, mais il ne pourra rien demander pour le retard que devront subir ses travaux. Si des dégâts de cantonnement résultent d’une jouissance abusive, il en obtiendra la réparalion, mais sans pouvoir faire état des ennuis ou de l’incommodité que lui causent ces abus.

Une réquisition peut être inopportune de deux façons lorsque le prétendu besoin qui l'inspire est contestable ; lorsqu'elle est faite maladroïitement et sans discernement, imposant au prestataire une charge inutile que n’exigeaient pas les circonstances. L’hôtelier de tout à l'heure prétendra qu'en réquisitionnant tous les lits de son établissement thermal on lui a causé sans nécessité de graves ennuis et un gros préjudice que la réquisition dans un magasin eût facilement évités. C’est un industriel qui récriminera parce qu’on lui a réquisitionné une machine à vapeur ou une dynamo qui lui donnait la force, ce qui va le réduire au chômage. C'est un cultivateur qui se plaint que l’on ait installé un cantonnement permanent dans ses granges, alors que ses écuries sont vides, ce qui va l’obliger sans nécessité au travail et aux frais d'une meule pour ses récoltes qui seront, en outre, exposées aux risques des intempéries, des incendies et des rongeurs. Tous les chefs que ces plaintes visent sont

des dommages indirects, comme tels, nous l'avons dit, non indemnisables (1). à

d) Les réquisitions prématurées.

La question des réquisitions prématurées semble plus complexe. On a pris des peupliers qui ne sont pas encore, comme disent les forestiers, à leur terme d’exploitabilité. Des bovins achetés en Mars pour être mis à l’engrais sont réquisitionnés en avril. Va-t-on payer ce que les peupliers auraient rendu à maturité ou seulement le cube qu’ils vont produire au jour de la réquisition ? Pour les bovins, que doit l'État ? Là encore, tout s’aplanit et le droit se réalise dans l'équité, si nous donnons la valeur vraie, « réelle » et objective, au jour de la réquisition. Cette valeur, pour être une cote de désirabilité et renfermer un élément psychologique considérable, ne se dégage tout de même pas arbitrairement. Pour les bovins, elle tiendra compte de leur rendement actuel en viande fraiche, mais aussi du rendement que l'on escomptait de leur engrais (2), étant donné les conditions du cheptel et de l’agriculture dans l'année présente. Quant aux peupliers,

(4) Quant à la question de lopportunilé de la réquisition, elle relèverait de la juridiction administrative.

(2) Voir l'arrêt de la Cour de Bourges du 27 janvier 1920 / Gaz. Pal., 1920- 669). « On doit aussi tenir compte au prestataire de la perte qui lui a été occasionnée, si la réquisition, portant sur des animaux de boucherie, est intervenue à une époque où les animaux mis par lui à l’engrais dans des prés d’embouche, n’avaient pas encore atteint le développement et le poids qui devaient assurer la compensation des frais’ généraux engagés pour leur engraissement ». Mais, justement, la valeur réelle objective tient compte de cela, et ce serait en sortir pour revenir à la théorie du prix de revient que d'admettre, comme l'arrêt semble disposé à le faire, « le remboursement des dépenses faites pour l’acquisition et la conservation de la chose réquisitionnée ». Cela conduit à donner une indemnité parfois excessive, souvent insuffisante, mais rarement une «indemnité représentative de la valeur objective et réelle ».

elle envisagera certes leur valeur de consommation, c'est-à” dire le cube que donnerait une exploitation immédiate, mais aussi leur valeur d'avenir, c’est-à-dire ce qu'ils produiront à maturité, affecté d’un escompte en dedans pour tenir compte du temps restant à courir et des risques. Cette sorte de dosage de la valeur, qui s'établit comme naturellement, en tenant compte de tous les éléments déjà réalisés et de toutes les espérances en les escomptant toutefois, a toutes les chances de fournir une base équitable. C’est par une application de la même idée que, pour les récoltes non à maturité, nous avons admis comme base du règlement la valeur au jour de la réquisition ; des blés, en la mi-juin, sont encore en herbe et ont une utilité de consommation actuelle nulle : leur valeur leur vient de l'espoir de la récolte escomptée à un taux variable avec les circonstances. C’est le cas de toutes les réquisitions de produits qui ne sont pas encore arrivés à maturité ou à leur terme normal d'exploitation ou de consommation. Est-ce à dire que le propriétaire obtiendra tout ce qui, sans la réquisition, aurait été un jour dans son patrimoine, ou même la somme nécessaire pour constituer, à intérêts composés, ce capital attendu ? Pas forcément, car il y a dans l’élaboration de la valeur deux inconnues, l'élément risque et l'élément psychologique. L'important, c’est qu'il obtienne la valeur de sa chose qui renferme justement toutes les espérances qu'il en attend. Quant à la réalisation de ces espérances dont il prétend que la réquisition le frustre, c’est moins encore que des dommages indirects, c'est des dommages hypothétiques et incertains.

e) Les réquisitions d’immobilisation.

Il nous reste à examiner l'indemnisation des réquisitions non suivies d'exécution et qui ont seulement entraîné l’immobisation de la chose réquisitionnée. Cette question nous amène à celle de savoir à quel moment est parfaite la réquisition, qu'elle soit de propriété ou de jouissance. Qu'est-ce qui consomme la réquisition ? Est-ce l’ordre, le reçu ou même

la tradition ?

Qu'est-ce qui consomme la réquisition ? L’ordre ou le reçu.

Un arrêt de la Cour de Toulouse du 26 juillet 1916 déclare qu'il serait contraire à tous les principes de notre droit qu’un ordre de réquisition eût le pouvoir de dépouiller le propriétaire avant Ia livraison de la chose officiellement constatée. Il invoque, au surplus, l’article 3 de la loi du 3 juillet 1877, qui impose de délivrer un reçu ; l’ordre de réquisition ne serait pour lui qu’une sorte de saisie frappant la chose d'indisponibilité, le transfert de propriété s’opérerait au moment de la délivrance accompagnée de la remise du reçu au prestataire. Enfin, ajoute l'arrêt, l’article 19 de la loi de 1877 oblige à adresser toute réquisition au maire qui répartit les prestations ; c’est donc seulement la livraison constatée par le recu qui peut opérer le transfert.

Certes, lorsque la réquisition porte sur des choses de genre que seule la tradition individualise, c'est seulement lors de la livraison que peut s'effectuer le transfert de propriété au profit de l'État.

Mais, ce cas mis à part, il y a lieu de chercher la solution à l’aide des principes généraux et de la nature spécifique de la

réquisition. Les réquisitions militaires consistent dans l’'appropriation ou l’utilisation au profit de l'État, par voie d'autorité et indépendamment du consentement des intéressés, des choses et services nécessaires à la défense nationale, en cas de guerre ou de rassemblement de troupes. Elles dépendent seulement de la manifestation de volonté unilatérale de l’autorité requérante. En ce qui touche plus proprement le droit de propriété, il n’y a à cela aucune difficulté ; la règle que le seul consentement transfère la propriété s'applique non seulement dans les contrats, mais aussi dans les actes qui ne sont l’œuvre que d’une seule volonté. M. H. Capitant donne pour exemple les legs, les renonciations à successions et le cas de l'article 661 du Code civil où, par sa seule volonté, le propriétaire joignant un mur a la faculté d'en acquérir la moitié, de le rendre mitoyen en payant la valeur de ce qu'il acquiert. Pourquoi refuser à la volonté de l'État le même pouvoir. Quant aux arguments tirés de la loi de 1877, ils ne portent pas ; cette loi, nous l'avons vu, surtout de procédure, ne s’est guère arrêtée aux principes ; elle a vu dans ie reçu surtout un titre et une facilité de paiement pour le prestataire ; elle ne s’est pas posée la question que nous envisageons ; il est donc excessif de chercher dans ses textes la solution. D'ailleurs. ces formalités de procédure sont elles-mêmes périmées et comme abrogées par le consentement général ; à côté de cette réglementation suivie de plus où moins loin, s’est créée une coutume très nette et très ferme. Les réquisitions pour lesquelles il n’a pas été délivré de reçus sont innombrables, celles qui ont été adressées aux maires selon les prescriptions de l’article 19 de la loi sont une minorité infime. Dans beaucoup de cas, des autorités militaires ont occupé ou appréhendé des choses, exigé des services sans délivrer ni ordre ni

reçu ; dans tous ces cas, il y a réquisition unanimement reconnue et par l'administration et par la conscience générale, et cette réquisition est considérée s'être accomplie au jour où elle a été exécutée matériellement.

Il ne faudrait pas en conclure que la réquisition a été consommée ici par une sorte de tradition, d'occupation, d'exécution du service ; ce serait illusion, car tous ces phénomènes pourraient s'être accomplis sans qu'il y ait place pour la réquisition ; ce qui la crée, ce qui la spécifie, c’est, pour nous, et ici nous différons de M. H. Capitant (1), c’est uniquement la manifestation de volonté unilatérale de l'autorité requérante, pourvu qu'elle soit indéniable et clairement manifestée. Cette manifestation est suffisante et elle peut être soit l’ordre, soit

le recu de réquisition, soit un acte matériel d'occupation ou

d’appréhension. En fait, elle sera le plus souvent l’ordre de réquisition, mais ce n’est là qu'un fait et la réquisition existe lorsque l'autorité requérante le veut ainsi, et sa nature et son étendue (réquisition de propriété ou de jouissance, réquisition de simple indisponibilité, etc), ne sont subordonnées qu’à cette volonté.

Mais, une réquisition consommée peut-elle être anéantie par l’autorité requérante ? Cette dernière peut-elle, se ravisant, transformer en réquisition d'usage ou d’indisponibilité

une réquisition de propriété ?

(1) Voir sa note sous l'arrêt du 26 juillet de la Cour de Toulouse, DarLoz, 1917-2-65. — La théorie que M. CaprrANT a opposée à la doctrine de la Cour diffère de celle que nous défendons en ce que le savant professeur attribue à l’ordre de réquisition une valeur qu’il n’a pas pour nous et que nous ne reconnaissons qu’à l'acte (reçu, ordre, tradition ou appréhension), qui manifeste la volonté de l'État. — Pour M. le professeur E.-H. PERREAU, voir note page suivante, « Fordre de réquisition est une injonction astreignant les citoyens à l’obéissance, non pas une opération juridique transférant la propriété ».

Certains auteurs paraissent pencher vers l'aflirmative : « Sur une question voisine, une Jurisprudence constante, approuvée par la doctrine, décide que l’autorité publique a toujours le droit, sauf indemnité au profit du co-contractant, de résilier les marchés administratifs avant perdu leur utihier >{0;:

Pour nous, cette opinion résulte d'une confusion et d’une assimilation toute théorique. On peut distinguer deux grandes familles de réquisitions : les réquisitions en propriété d’une part, les réquisitions d'usage et de services (2), de l’autre. Pour la dernière catégorie, la réquisition s'effectue au jour le jour ; elle est formulée pour le temps que l'autorité jugera nécessaire, il ne peut être question de résihation ; lorsqu'elle prend fin, le prestataire recouvre la liberté de son activité ou de ses biens et tout est terminé, sauf, bien entendu, son droit à indemnisation ; aucun rapprochement n'est possible avec la situation du fournisseur envers lequel administration s'était engagée par marché à consommer une certaine quantité de marchandises ou à l’'emplover durant un temps donné. Les réquisitions de services et celles d’indisponibilité peuvent donc toujours cesser ou être transformées en réquisitions de propriété.

En cas de transfert de propriété par réquisition, rien de comparable, non plus, avec le marché de fournitures. Tout a été consommé ; le prestataire et l'autorité requérante sont,

(1) Note du professeur E.-H. PERREAU, sous Toulouse, 24 juillet 1916 (SrREY, 1918-2-17), sur le caractère et les effets de l’ordre de réquisition.

(2) On peut faire rentrer dans les réquisitions de services les réquisitions d'indisponibilité par lesquelles l'autorité militaire peut frapper d’immobilisation certaines choses pour s’assurer un approvisionnement ou seulement pour pouvoir en disposer sans entrave et sans délai au moment du besoin.

pour l'avenir et sauf le payement, étrangers l’un à l’autre ; pas de résiliation possible, même si le besoin auquel était destinée la chose requise vient à cesser. Il faudrait forcer l’ancien prestataire à réacquérir sa chose. Une telle théorie ne fut jamais soutenue ni même avancée; elle ouvrirait la porte à tous les arbitraires. |

Seulement, quand y a-t-il eu transfert de propriété ? C’est là que gît la difficulté. Et c’est un problème décisif pour la question du droit à indemnité, de son quantum, puisque l'indemnité s’apprécie d’après la valeur au jour de la réquisition, et encore pour l’importante question des risques.

C’est en somme une question de fait : le cas des choses de genre mis à part, il y aura transfert dès que la volonté de l’autorité requérante se sera manifestée nettement, soit expressément et formellement, soit implicitement par des actes matériels.

Les cas douteux seront nombreux. Pourtant, em fait et après coup, il sera facile de les juger à la lumière des circonstances et en fonction de cette idée que la réquisition, acte d'autorité publique, est multiple et variée comme les besoins auxquels elle doit satisfaire et ne saurait se ramener à un type uniforme. Procédé d'exception ou de circonstances imposé par les nécessités et les besoins pratiques, il faut voir l'opération en elle-même pour apprécier s’il y a eu réquisition de propriété, d'usage ou de service et remettre dans le patrimoine du prestataire toute la valeur dont il a été directement appauvri ; dans la catégorie des réquisitions de services nous rangeons, nous l'avons dit, les réquisitions qui, sans enlever au prestataire la propriété, la jouissance, ni même la détention de sa chose, la frappent pourtant d’indisponibilité.

Un détachement de cavalerie de vingt chevaux, de passage

dans un village, donne au cultivateur chez lequel il cantonne un ordre de réquisition pour « les deux quintaux d'avoine qui se trouvent dans l'écurie » où sont logés les chevaux. Bien qu'il n‘y ait eu aucune prise de possession, 1] y a eu, d’après nous, transfert de propriété, et si l'avoine est volée, la perte sera pour l'État. Il y a eu transfert de propriété parce que l'intention de l'autorité requérante résulte clairement des circonstances.

Toutefois, il y a lieu de remarquer ceci, qui va à l'encontre du système de M. Capitant : la délivrance d’un ordre de réquisition, n'impliquant pas forcément la volonté de requérir, ne peut, à moins d’un libellé ou de circonstances contraires, entraîner translation de propriété, même lorsqu'il s’agit de choses mobilières et parfaitement individualisées (1). En voici

quelques exemples :

Étude de-ptusieurs cas concrets.

En janvier 1918, le service forestier de l’armée réquisitionna, dans le parc d’une propriété nettement désignée, et au moyen d’un ordre de réquisition, « tous les arbres exploitables » ; puis il commença l'exploitation, qui fut interrompue en janvier 1919; la réquisition fut levée pour les parties intactes en mai suivant. L'autorité militaire offrit uniquement la valeur des produits tirés par élle de la prepriété. Le prestataire refusa, disant : « Sur l'évaluation de ces produits, nous serions d'accord, mais vous aviez réquisitionné toute ma pro-

(1) Cette conclusion arrivera, en pratique, sensiblement au même résultat que le système de la Cour de Toulouse ; il en demeure cependant éloigné pour tous les cas anormaux et que leur grand nombre empêche de dire exceptionnels, où il n’a pas été délivré de reçu et où l'émission de l’ordre a lieu dans des cironstances révélant lPintention ferme d'acquérir de suite.

PS net

priété. Que vous me la rendiez partiellement inexploitée aujourd’hui, je n'y contredis pas, mais vous me devez réparation pour le dommage que vous m'avez causé par la réquisition totale sur laquelle vous revenez aujourd’hui ».

Voici, à notre avis, ce que doit lui répondre l’Intendance :

Il y a deux choses dans votre affaire : une réquisition d'indisponibilité pour les arbres isolés ou en massif de votre parc : cela, c’est l'effet de l’ordre. I y a ensuite une réquisition de propriétè frappant les arbres que j'exploite au fur et à mesure que je manifeste ma volonté formelle de les acquérir, soit par la délivrance du reçu que je vous remets, soit par l'exploitation elle-même.

Sur le dernier point, nous sommes d'accord. Sur le premier, vous ne pouvez prétendre qu'il y a eu, pour la totalité, réquisition de propriété, car je n'ai jamais manifesté une telle intention ; cela fût-l, la translation ne s’effectuerait qu’au fur et à mesure de l’individualisation des produits, par leur exploitation ou leur reconnaissance. Reste que j'ai frappé les bois de votre parc d’immobilisation, d’indisponibilité. Ici, je dois, comme pour toute réquisition, réparer les pertes directes que je vous ai causées. Vous m'apportez un projet de marché que vous aviez, dites-vous, en cours de régularisation lors de la réquisition et par lequel on vous offrait des

- produits de votre parc un prix que vous ne retrouveriez plus aujourd'hui. Je ne puis faire état d’une telle considération ; il s’agit là d’un bénéfice indirect et hypothétique dont la réquisition vous aurait privé ; qui sait si, en fin de compte, vous gagnerez ou perdrez quelque chose par la manière dont vous réaliserez vos bois ? Qui sait si, sans la réquisition, ces offres vous auraient réellement été faites et si vous les auriez acceptées ? Tout cela est problématique. Si l'immobilisation

avait duré quatre ou cinq ans et que vous me montriez des arbres qui, arrivés lors de la réquisition à leur terme extrème d’exploitabilité, ont péri depuis en raison de l'interdiction d'exploiter que je vous ai infligée, je vous indemniserais. Montrez-moi une perte directe, je vous en couvrirai. Vous me dites que, en tout cas, je vous ai fait perdre les intérêts de votre capital, pendant que votre forêt dormait immobilisée. Je vous réponds que vous en trouverez le revenu, puisque, durant la réquisition d’indisponibilité, elle a continué à croître -pour vous. En fait, la réquisition d’indisponibilité ne vous a imposé aucune perte ; l'État n’en a tiré aucun profit ; de ce chef, vous ne pouvez donc rien demander.

Durant la guerre, le même service forestier réquisitionna des peupliers bordant la Seine. L'ordre portait le libellé suivant que nous avons déjà lu : « tous les peupliers exploitables sur la commune de X... ». Dans certaines propriétés, il arriva que les bücherons militaires, pressés, prenaient tous les arbres en bordure des chemins ou commodément exploitables et laissaient ceux qui, mal placés, étaient d’un abord ou d’un transport difficiles, ceux surplombant la rivière par exemple. Les prestataires se plaignaient amèrement, prétendant qu’on leur avait réquisitionné tous leurs arbres, qu’on devait tout leur prendre, au lieu de se contenter d’écrémer leurs lots. Là-dessus, ils avaient tort, pour les raisons que nous avons dites ; il n’y avait eu , pour la totalité de leur propriété, qu’une réquisition d'indisponibilité, et l’armée est maîtresse d'acquérir, de leurs arbres, seulement ceux qu’elle juge lui être nécessaires, sauf aux prestataires à être indemnisés des dommages directs que leur cause un mode d'exploitation anormal ou inopportun à leur point de vue, et, s’il y a lieu, des dommages directs de la réquisition d'indisponibilité.

Voici une troisième espèce. Au milieu de Janvier 1916, l'autorité militaire délivra un ordre de réquisition visant « toutes les billes de peupliers se trouvant sur un chantier » désigné par sa situation et le nom du propriétaire. Un mois plus tard, elle reconnut le lot et procéda à l'inventaire et au cubage des billes (1). Elle en trouva 4.000 et prit possession d'environ 2.000, ayant reconnu le surplus défectueux et avarié. Pour procéder au comptage et au récolement des billes, l’armée les avait toutes marquées d’un numéro d'ordre, aussi bien celle refusées que celles admises. Un mois après la fin de ces opérations, vers le milieu de mai, le prestataire fut avisé que, sur les billes de son chantier, 2.000 lui étaient réquisitionnées définitivement.

Il repoussa cette manière de voir, prétendant qu'il v avait réquisition du tout en propriété ; il se désintéressa des billes laissées par l’armée et qui, déjà passées en 1916, étaient, en 1918, lors de la tentative de règlement, impropres à tout usage. Les offres de ladministration ayant été refusées. l'affaire fut évoquée devant le Tribunal d’Arcis-sur-Aube, qui donna gain de cause à l’administration par un Jugement du 25 janvier 1921, dont voici les principaux considérants :

« Attendu que X... prétend que tout le lot de billes ayant été visé par l’ordre de réquisition du 10 janvier 1916, l'État, par ce seul fait, est devenu propriétaire du lot entier et que c’est la valeur de tout le lot qui doit lui être payée ;

« Attendu que le droit de réquisition a été concédé à l'État par la loi du 3 juillet 1877, en vue de lui permettre de se procurer d'urgence et d'autorité les objets ou prestations qui lui

sont nécessaires ;

(1) Une bille est un trone d'arbre coupé en morceaux de dimensions variables {im., 1 m. 50, 2 m.).

« Que c'est pour parer à un besoin nécessaire et souvent immédiat qu'il peut exercer ce droit ; qu’il en résulte qu'il ne peut être tenu d'étendre l'exercice de ce droit au-delà de ses besoins ; |

« Qu'au surplus, il n’existe aucune analogie entre les effets de la réquisition et ceux des obligations du droit commun ; que, notamment, la réquisition n'est pas nécessairement un mode de translation de la propriété des objets réquisitionnés, comme le soutient X..., qui prétend faire produire à la réqui sition du 10 janvier 1916 l'effet d’avoir transféré par ellemême, purement et simplement, à l'État le droit de propriété de toutes les billes qui en étaient l’objet ;

« Que l'État, en outre du droit souverain qui lui permet d'exercer le droit de réquisition, a le droit d'étendre ou de restreindre Fobjet de la réquisition, pourvu que, si cette extension ou cette restriction occasionnent une perte au prestataire, celui-ci en soit indemnisé par l'attribution de la juste indemnité que la loi de 1877 lui alloue pour cette perte ;

« Qu'en l'espèce, l'autorité militaire, pour pouvoir faire dans le lot de billes le choix des bois qui lui étaient nécessaires, devait forcément se livrer à des travaux de manipulation, d'examen, de cubage, et ne pouvait exécuter les travaux qu’à la condition d’avoir à sa disposition tous les bois que contenait le chantier et parmi lesquels devait s'exercer son Choix ;

« Que le premier effet de la réquisition du 10 janvier 1916 était de frapper d’indisponibilité tous les bois du chantier de X... pour permettre à l’autorité militaire d’y rechercher, reconnaître et prélever les billes qui pouvaient répondre à ses besoins.

«€ Attendu, il est vrai, que toutes les billes du chantier

avaient été marquées d'un numéro devant servir au comptage et au récolement ; que cela devait faire supposer à X... que toutes les billes ainsi marquées avaient été l’objet d’une prise de possession et que la levée de l’indisponibilité qui les frappait en vertu de la réquisition du 10 janvier 1916 devait être notifiée à X... pour lui permettre d’en reprendre possession ;

« Attendu que, faute par l'administration militaire d’avoir ainsi notifié à celui-ci la main-levée de la réquisition qui frappait tout le chantier, X... aurait été fondé à soutenir avec raison que l'État lui devait la valeur de tout le lot au jour de la réquisition ;

« Mais, attendu qu'il n’en est pas ainsi et que l’administration militaire a avisé X... de l'étendue de la réquisition

xercée ;

« Qu'il résulte, en effet, d’une lettre adressée par X... le 30 juin 1916 que, antérieurement à cette date, ce dernier avait reçu notification qu’une partie seulement des billes contenues dans le chantier avait été l’objet d’une prise de possession définitive de la part de ladministration miltaire, et qu'il pouvait dès lors reprendre la libre disposition des billes qui n’avaient pas été prélevées par celle-ci et étaient restées sur le chantier ;

« Qu'en effet, dans cette lettre, X... fait connaître notamment qu'il estime que, dans ces conditions, l'administration lui doit la totalité de sa réquisition et non pas la partie seulement qu’elle a cru bon d’enlever à son loisir ;

« Qu'il est done mal fondé à soutenir qu’il n’a pas été averti de la main-levée de la réquisition en ce qui concerne les billes non enlevées par l’administration militaire, puisque, dès le 30 juin 1916, il refusa de reprendre les bois non prélevés par elle sur le chantier.

« Que, dans ces conditions, l'État ne peut donc être tenu, en ce qui concerne les bois dont il n’a pas pris possession, que d’une indemnité pour la perte qu'a fait subir à X... l'indisponibilité dont ils ont été frappés par le fait de la réquisition du 10 janvier 1916, indemnité qui doit être calculée d’après les règles qui régissent le calcul des indemnités prévues par la loi du 3 juillet 1877 ;

« Attendu que, dans la somme offerte par l'État à X..., il est tenu compte de cette perte ;

« Par ces motifs :

« Déclare suffisantes les offres du Ministre de la Guerre et les valide ».

Ce jugement fait, selon nous, une exacte application des principes que nous avons discernés ; pour distinguer entre les réquisitions de propriété et les réquisitions d'indisponibilité, il s'attache judicieusement aux crconstances et à la nature des choses, et il décide que, dans un cas comme dans l'autre, il est dû une indemnité qui se mesure à la perte du prestataire.

Après cet essai de réalisation, il nous est permis de conclure à la solidité de la notion que nous avons dégagée : l'indemnisation des réquisitions sur le pied de la valeur objective, vraie, réelle (res), intégrale et indivisible.

La règle d'indemnisation que nous avons formulée est, chez nous, de droit positif et conforme au droit idéal.

Cette règle est, en gros, pratiquée, assurée, sanctionnée par notre organisation administrative. Elle est énoncée et

appliquée, nous l'avons vu, par les circulaires et instructions générales qui organisent l'indemnisation. C’est elle qui inspire les propositions des commissions spéciales ; c’est en son nom que l'Intendance formule ses offres. Depuis longtemps, la jurisprudence l’a traduite universellement dans les faits, elle est venue à l’exprimer souvent aussi en droit dans ses

. décisions les plus récentes. Cela suffit pour que nous puissions

la considérer dès maintenant comme de droit positif, s’il est vrai que ce droit comprend les règles pratiquées, re;onnues et sanctionnées par l’organisation collective, par les gouvernants (1).

Ce n’est pas à dire qu’il ne reste plus, formulées même par l'administration ou la jurisprudence, de solutions discordantes. Nous en avons signalé, chemin faisant, tantôt de restrictives, tantôt d’extraordinairement larges ; ces excès dans les deux cas montrent qu'il s’agit de défauts d’exécuton, d'erreurs dans la mise au point, plutôt que de dérogations à la notion fondamentale. Et puis, nous sommes en présence d’une règle qu'une évolution coutumière chaque jour plus marquée n’a fixé que tout récemment d’une façon incontestable, au milieu de quelles controverses, nous l’avons vu ! Des échos attardés des anciennes théories doivent, c’est normal, se faire entendre encore. Une évolution de’sept années n’a pu les étouffer.

Ces hésitations, ces tâtonnements dans l'application, ces faiblesses techniques ne sauraient entamer le caractère de règle positive d’une notion si fermement posée, pratiquée, sanctionnée par les organisations qui ont pour mission de procurer l'indemnisation. C’est bien là, selon l'expression de

(1) Voir page 40, note 1.

MT

M. le professeur Jèze, « la règle en vigueur ». Bien plus, un retour offensif des théories adverses n'est pas à craindre les principes que nous avons constaté comme fondamentaux de notre notion sont ceux sur lesquels reposent les constructions juridiques économiques et sociales de nos sociétés modernes ; qu'ils soient seulement sous-entendu par les lois constructives qui tendent à les appliquer ou qu'ils soient nettement formulés, ils sont des lois normatives incorporées eux aussi à notre droit positif.

Notre notion est enfin d'accord avec le droit idéal, si l'on entend par là « le droit qui répond parfaitement aux aspiraons de l’immense majorité d’un pays donné, à un moment donné, ce que ces individus croient être le droit » (1). Le juriste qui constate cette concordance dans une institution coutumière se doit de veiller sur elle, de la faire confirmer par le législateur. si toutefois elle est évoluée, d'en écarter les influences délétères et de travailler à son plein épanouisse-

ment, quel que soit son sentiment personnel.

(1) M. le professeur JÈzE, Cours de Droil public, 1920-1921, 2e semestre, page 34). — Voir encore page 35 : « Après avoir constaté la règle en vigueur, le juriste doit rechercher si cette règle est en harmonie avec le milieu social, économique et politique ; j'entends par là d’abord le milieu objectif, mais aussi les idées sociales, économiques et politiques qui prévalent dans le pays donné, à un moment donné, les sentiments de justice tels qu’ils sont éprouvés par la grande majorité de la population du pays considéré, quel que soit le sentiment personnel du juriste. En d’autres termes, le juriste doit comparer la règle de droit positif, telle qu'il la trouve dans les textes ou les arrêts des tribunaux, avec le droit idéal, tel que le conçoit la mentalité ou la conscience des individus composant tel pays au moment présent ».i