NOS INSTITUTIONS PENDANT LA GUERRE

La grande guerre a rendu à nos institutions et à l'école dirigeante un témoignage, le plus décisif de tous, le moins facile à récuser. C'est la confrontation suprême des théories et des événements. C'est l'expérience souveraine dont les résultats se présentent avec le maximum d'évidence. En se prolongeant pendant cinq années, en revêtant des proportions sans cesse grandissantes, le conflit a contraint, comme sous l'efïort d'un immense dynamomètre, nos deux constitutions et nos gouvernants, à accuser tous les jours davantage, les unes leurs facultés de résistance ou leurs lacunes, les autres la valeur ou la faiblesse de leurs conceptions politiques.

La France possède, peut-être sans qu elle s'en rende compte, deux constitutions écrites. Une constitution politique, à peine quinquagénaire, qui a organisé un régime parlementaire et républicain. Une constitution administrative et consulaire, qui date de l'An VIII et qui, à y bien regarder, date de plus loin encore puisque Richelieu en a posé les fondements. Certes 1 œuvre de l'An VIII a subi plus d'une modification et plus d'une altération, mais elle subsiste dans ses parties essentielles. Elle a organisé la centralisation administrative. Elle fait à la France une sorte d'armature intérieure. Si 1 on était tenté- de l'omettre, soit par inadvertance, soit par système, on se condamnerait à tirer de la guerre des leçons singulièrement courtes ou erronées.

Il est bien remarquable que les constituants de 1875 n'ont pas ressenti le besom d introduire dans leur texte des dispositions exceptionnelles, applicables au temps de guerre. Cette négligence ne s'explique point par 1 outrageux optimisme de pacifistes que l illusion eut aveuglés. Les constituants vivaient sous la crainte d'une possible reprise d'hostilités avec l'Allemagne bismarckienne. Il ne semble pas qu'ils aient eu le sentiment d'une lacune. Sans nul doute, ayant proclamé chef des armées de terre et de mer le Président de la Repu-

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blique, ont-ils cru avoir assez fait pour assurer, le cas échéant, le fonctionnement simultané de la chose militaire et de la chose politique. Les alertes de politique extérieure n ont pas manqué à la troisième république, dans l'espace d'un demi-siècle. Mais nulle d'entre elles n'a fait naître, tant dans les milieux parlementaires que dans 1 opinion, ie souci angoissant d'mstitutions inégales aux rudes réalités de la guerre. C'a été, entre Français, une sorte d'accord tacite en vertu duquel on se réservait de s'inspirer des circonstances. Au fond le problème se limitait à 1 unique point de savoir si le gouvernement de cabinet continuerait à subsister durant une guerre éventuelle et si, dans la forte concentration de pouvoirs et de ressources qu exige la conduite des opérations diplomatiques et militaires, la responsabilité ministérielle serait, comme en temps normal, mise en jeu quotidiennement devant les Deux Chambres. Accessoirement il y avait peut-être heu de prévoir des dispositions spéciales relatives à 1 époque et à la durée des sessions parlementaires et un statut personnel des membres du Parlement à l'égard des lois militaires. Quelle autorité serait celle d'une assemblée que 1 ordre de mobilisation amputerait, selon les caprices du hasard et de 1 âge, d'une notable partie de son effectif ?

A difïérentes époques des praticiens isolés s'étaient efforcés de répondre à ces inconnues par le projet de lois écrites. M. Eugène Pierre, l'un de nos maîtres ès-arts constitutionnels et parlementaires, était 1 auteur d un texte très étudié et très savant. Quelques mois avant la guerre, un sénateur, Maxime Lecomte, avait de son côté, essayé de faire prendre en considération, valable pour le temps de guerre, une sorte d avenant et d appendice aux lois constitutionnelles de 1875. Ni celui-ci, ni celui-là ne réussirent à faire inscrire leur projet à l'ordre du jour. Ces projets se caractérisaient par la tranformation du conseil des Ministres, réduit en quantité, en une sorte de conseil de la Défense Nationale groupé autour du Président de la République et assisté d'une commission intermédiaire et permanente à la formation de laquelle la Chambre et le Sénat eussent contribué chacun pour moitié. Si de telles combinaisons eussent reçu la consécration législative, la conduite de la guerre aurait été déférée à une dictature collégiale dont il serait bien difficile après coup de dire si elle se fût mieux acquittée de sa tâche que nos organes gouvernementaux en service ordinaire. Mais il était écrit que la France recevrait le plus terrible choc qu'elle eut essuyé de toute son histoire avec ses institutions quotidiennes. Ce n est pas

un regret que nous formulons. Qui sait si les prévisions, plus ou moins opportunes, d'une troisième constitution écrite, constitution éventuelle, ensevelie dans les cartons pour être mise subitement en vigueur le jour de la mobilisation, n'eut pas donné, à l'usage, les plus graves mécomptes.

Nous subissions la guene, nous n'en prenions pas la responsabilité. Cette circonstance simplifiait la conduite du pouvoir politique dont toute l'initiative se bornait à lancer l'ordre de mobilisation et à appeler les Français aux armes. Dès lors la parole était à notre constitution administrative à qui il incombait de réunir et de concentrer toutes les ressources de la nation levée pour la défense de son indépendance. C'est dans ces lours-là que l'administration est apparue dans la plénitude de sa souveraineté et qu'elle a justifié le couplet admiratif dont la saluait autrefois Cormenin.

" La France, écrivait celui-ci, dans sa célèbre apologie de la Constitution de 1 An VIII, est, de tous les Etats de l'Europe, celui qui peut, avec le plus de vitesse, d'adhérence et de certitude, transporter sur un point donné, le plus d'hommes, d'argent et de moyens de combat. Au même instant, le Gouvernement veut, le ministre ordonne, le préfet transmet, le maire exécute, les régiments s'ébranlent.

les flottes s'avancent, le tocsin sonne, le canon gronde et la France est debout !. »

Cela devait se vérifier à la lettre le ] *^^ août 1914.

A l'instant même dans les trente-six mille communes de France, le mécanisme de la mobilisation fonctionnant avec rapidité et précision, la France se dressa dans sa continuité et dans sa volonté. Les témoins de ce spectacle en ont conservé une impression inoubliable. La centralisation administrative apparût, dans ces heures tragiques, comme l'unité française elle-même en marche et en action. Non seulement elle subit sans faiblir et sans broncher le heurt de la déclaration de guerre, mais elle ne chancela pas sous celui, plus cruel et plus terrible, d'une invasion massive. Elle demeura imperturbable, puisant même dans l'automatisme qu'on lui impute couramment à reproche, un regain de puissance et de résistance.

Comme exécutrice de la volonté gouvernementale et nationale, l'administration centralisée, tant civile que militaire, n a eu dans le premier moment de la guerre, aucune défaillance. Elle a pleinement correspondu à l'élan patriotique de la nation.

Qu'advenait-il, pendant la même période, de l'autorité politique et animatrice à qui, de par la constitution de 1875, incombait

ce que les Allemands appelaient la • seigneurerie » de la guerre ?

Dans le tumulte et l'angoisse d'août 1914, la nation, sur la foi d apparences qu'elle n avalt ni le loisir ni le goût de creuser, eut l'impression que dans les sphères gouvernementales, tout s'ordonnait suivant les commandements d'une nécessité supérieure aux scrupules constitutionnels.

Le Parlement, après avoir voté les crédits de guerre et manifesté à l'unisson du pays sa foi dans l'avenir, s'était dispersé, laissant chacun de ses membres libre d opter individuellement entre le devoir militaire et un devoir parlementaire qu'il eut été d ailleurs difficile de définir.

Le Président de la République évoquait la responsabilité des ministres devant lui, puisqu il formait sans le concours du Parlement un cabinet de guerre transformé en Comité de Défense Nationale et fonctionnant auprès du chef de l'Etat qui s'évadait des fictions juridiques pour rentrer dans la réalité de ses prérogatives.

C'est ce Comité de défense, qui, le 3 septembre 1914, annonçait dans une proclamation signée de tous ses membres, sa décision de transférer son siège à Bordeaux.

Ainsi, une constitution de guerre spontanée, surgie des entrailles mêmes de la situation.

procédant par resserrement, concentration et simplification, venait-elle de se créer. Ainsi les exigences du salut public recevaient-elles satisfaction et 1 œuvre des constituants de 1875 prouvait-elle ses qualités d adaptation.

La vaisseau qui portait la France et sa fortune était en grand péril. La délibération cédait le pas à l'action une et résolue. Du fond du pays monta un sentiment de confiance et d approbation vers le pouvoir exécutif qui se mettait résolument à la peine et à la responsabilité. Et l'on ne douta pas un instant que ce nouvel état de choses ne dût subsister jusqu'à ce que la fortune des armes eut définitivement prononcé.

De la bataille de la Marne au début de l'année 1915 se place une époque, oscillante et perplexe, où l'école dirigeante balance entre le maintien de la constitution de guerre engendrée par les circonstances et le retour à la constitution de paix.

A cet endroit, il devient impossible de mettre en cause les institutions. Elles ont montré leur aptitude à « faire la guerre ". C'est aux hommes qu'il appartenait de répondre à l'appel du destin. Que s'est-il passé dans leur esprit ? Nous le conjecturons aisément d'après leur formation intellectuelle. Ils ont eu le vertige de la responsabilité assumée sans partage, l'effroi de ce grand silence qui

s'était fait subitement autour d'eux, les rostres étant muets et désertés. Ils ont senti planer et voltiger au-dessus de leurs têtes, avec des sinistres battements d'ailes, les grands mots coutumiers : dictature, volonté du peuple, droits imprescriptibles de ses représentants. Habitués à parler < leurs actes '\ à les justifier avec l'éloquence, à les couvrir sans cesse de votes de confiance et de bills d approbation, ils n'ont plus eu qu'une pensée : démembrer ce pouvoir immense et redoutable qui venait de leur échoir.

C'est ainsi qu'ils inclinèrent, dès que la situation militaire se fût stabilisée et que les périls les plus urgents furent conjurés, à rappeler ou plutôt à laisser revenir les chambres et à se décharger de plus en plus de leurs attributions sur le grand état major général.

La constitution de guerre avait, dès lors, \écu. Sa durée n'avait pas excédé celle d un trimestre. Nos deux constitutions qui s étaient si harm.onieusement conjuguées et combinées, sous l'irrésistible pression des événements, se dissociaient. Il fût ainsi établi que, pour manier une constitution de guerre, notre école dirigeante n'avait pas trouvé, à l'heure dite, des gouvernants désireux de rompre avec les Traditions parlementaires pour assumer la responsabilité du pouvoir

ramassé et concentré que requiert la conduite politique de la guerre.

A ce moment tragique de notre histoire, nos deux présidences, celle de la République et celle du Conseil, avaient pour titulaires deux hommes d Etat, dont 1 honorabilité et le patriotisme forçaient 1 éloge. L'expérience et la maîtrise des affaires ne leur manquaient pas. Ils y joignaient tous deux un talent oratoire qui, dans les annales de la tribune française, a pu être égalé, mais non surpassé. De par leur formation intellectuelle, philosophique et politique ils se rattachaient à 1 école républicaine et parlementaire, dans une communion si étroite avec les doctrines traditionnelles de celle-ci, qu'on ne pouvait s'attendre à ce qu'ils prissent subitement le contre-pied de principes consubstantiels, pour ainsi dire, à leur prestige et à leur popularité dans les milieux politiques.

A aucun moment, pas plus en 1914 quand la force des choses le contraignait à une brève dictature de fait, qu'en 1917 où d'inéluctables circonstances appelaient une dictature de salut, M. Poincaré ne s'est écarté des principes fondamentaux de l'école dirigeante. Il ne s'en est pas éloigné durant les négociations de paix et nous en avons pour preuve les explications que lui-même a fournies sur son rôle politique et sg façon de le concevoir.

Sans nul cloute, leur conscience républicaine avait inspiré à M. Poincaré et M. Viviani le confiant espoir, non dénué de grandeur et de noblesse, que la terrible épreuve tournerait à l'honneur des dogmes professés par 1 école dirigeante.

Durant les années Quinze et Seize la constitution administrative opère seule, dans la carence et l'éclipse presque totale de la constitution politique, réduite à son minimum de fonctionnement. Les Chambres parlent et s'agitent, mais cette activité factice ne peut faire illusion. La direction générale des affaires n'est plus exercée avec suite et énergie. Elle flotte dans 1 expectative.

Il se produit alors un phénomène étrange.

Etrange parce qu'il contredit une tendance invétérée de notre école dirigeante à taxer d usurpation et d empiétement les moindres actes de l'autorité militaire. N'était-ce pas un dogme, pour ainsi dire, que le risque de coup de force impliqué dans une guerre victorieuse ? L étroite subordination du grand état-major général au pouvoir civil ne devaitelle pas être exigée avec la dernière rigueur ? Mais 1 horreur des responsabilités a été plus forte que le préjugé.

Dès 1914, le ministre de la guerre ne se considère plus par rapport au Grand Etat Major Général que comme le président de

l'administration militaire, comme le pourvoyeur d'hommes et l'adducteur de ressources. Si, avec beaucoup de bon sens, le ministre se défend d'entrer dans le détail des opérations stratégiques pour lesquelles il ne se reconnaît aucune compétence, en revanche il semble qu'il dépasse de beaucoup cette règle de conduite en ce qu'elle a de sage et de légitime, en permettant au grand état major, en l'y contraignant même pour ainsi dire, à constituer un organisme, doué de plus en plus d'autonomie et embarrassé de plus en plus d'affaires. On a assigné une autre cause à ce transfert progressif d'attributions et de prérogatives passant du ministère de la guerre au grand quartier général. Le ministre harcelé par les membres du Parlement était heureux de se couvrir du généralissime pour opposer un refus aux interventions de la politique de clientèle, à l'incessante sollicitation des faveurs et des passe-droits électoraux.

C'est ainsi que, petit à petit, à Chantilly, s est constitué une sorte de gouvernement latéral et adventice, s'accroissant tous les jours en importance et en attributions et où venaient chercher leur organe les fonctions que l'école dirigeante avait laissé tomber en déshérence. Ce qu'on a appelé la zone des armées formait ainsi une sorte d'Etat supplémentaire qui ne communiquait plus avec l'Etat

légal et régulier que par un canal de plus en plus rétréci.

Les bureaux s ajoutaient aux bureaux au fur et à mesure que les prérogatives s ajoutaient aux prérogatives.

Chantilly s'occupe d'affaires diplomatiques et économiques qui ne rentraient pas dans son appartenance et cherche même à nouer avec nos alliés des relations directes que le gouvernement de Pans seul aurait dû contrôler. Par sa timidité dans l'action, notre école dirigeante en était venue à se dessaisir volontairement de sa mission essentielle et s'acheminait tout doucement vers l'insignifiance et la nullité.

Il ne pouvait résulter de ce qui précède que la stagnation et ce qu'on a appelé, d'un mot qui a fait fortune, l'installation dans la guerre, comme si elle fût un état normal et habituel dont les gouvernants n'eussent pas le devoir de sortir par un violent effort vers le dénouement.

On s'aperçoit que si la constitution administrative est l'armature même du pays, un élément statique de la plus haute valeur, elle ne possède, en somme, aucune vertu dynamique. Faite pour l'exécution, elle est dépourvue de toute force interne d'impulsion. Elle manque d'initiative et d'imagination. Elle s'attarde à voir venir les événements. Ce

n'est pas d'elle que viendra le coup de partie décisif qui doit mettre fin à la guerre. Il lui faut un animateur, qui ne peut être que le pouvoir politique, seul en possession des grâces d'Etat pour la conduite générale de la guerre qu il a eu le tort d'abandonner.

Alourdi, surchargé, détourné de sa fonction naturelle, le Grand Etat major général se sent d autant moins disposé à prendre ses responsabilités propres qu'on les lui complique et aggrave au-delà de toute mesure.

A la fin de 1916, les périls de cette situation achèvent de se manifester clairement. Le pouvoir exécutif souffre cruellement de 1 impuissance ou il s'est laissé tomber et le parlement, tout plein du sentiment traditionnel de son omnipotence, et sentant redoubler ses inquiétudes cherche dans toutes les directions le moyen de briser les fatalités d inertie et de passivité qui commencent à accabler la France.

Tous deux, l'exécutif et le législatif, font un effort divergent et contradictoire pour se dégager.

Le 11 décembre 1916, après avoir remplacé le généralissime par un autre, M. Bnand essaie de rétablir la constitution de guerre de 1914. Mais pour cet essai, il a besoin du Parlement. Que lui demande-t-il ? L'autorisation de procéder par décret dans toutes les matières

urgentes où la procédure moratoire et dilatoire du Parlement entasse à plaisir les retardements entre l'instant de la conception et celui de l'exécution. Le conseil des ministres ne sera plus, désormais, qu'un directoire restreint où les grands services de guerre se concentreront dans un petit nombre de titulaires.

La tentative de M. Briand est très mal accueillie. La Parlement à cette époque, hanté don ne sait quels rêves conventionnalistes, n'a plus de confiance qu'en lui-même. C'est 1 époque des comités secrets et des missions de contrôle aux armées. Les Chambres évoquent à leur barre tous les faits diplomatiques et militaires. Le Parlement veut faire de lui-même. Pendant cette malheureuse année de 1917, la première abdication du pouvoir législatif, celle de 1914, achève de produire tous ses fruits d'incohérence et d'instabilité.

Il n y a plus de dictature ni à Pans, ni aux armées,

La réaction parlementaire dépasse le but. Le conimandement aux armées ne paraît plus exercé avec la même indépendance.

Le pouvoir civil s'ingère dans la chose stratégique au point d'encourir le reproche mérité ou non d avoir causé l'échec de l'offensive de 1917. Les mutations dans le personnel ministériel et le haut commandement mili-

taire se succèdent avec une fréquence désespérante. La discipline fléchit dans l'armée et le moral de la nation s'abaisse.

Et néanmoins, nous avons à noter, à l'honneur du Parlement, le rôle décisif et salutaire joué par les commissions de l'armée, tant au Luxembourg qu'au Palais-Bourbon. Il était réservé à celles-ci de montrer que dans une vraie constitution de guerre, le Parlement n'aurait dû intervenir dans la marche des affaires que par l'intermédiaire d'une délégation peu nombreuse et soigneusement choisie.

Pendant que les ministres dégringolaient et qu'on était à la recherche du commandant en chef rêvé, les commissions parlementaires de l'armée qui, dans les deux Chambres, réunissaient une véritable élite de compétences éprouvées, de vétérans de la politique ayant appris à connaître, soit comme ministres, soit comme rapporteurs, les arcanes du ministère de la guerre, s ingéraient de prendre à leur compte le métier d'animateurs de la guerre.

Etrangères aux agitations de surface et aux intrigues de couloir, délibérant, loin des galeries, dans la calme intimité de cénacles peu nombreux, ayant recueilli, tant par de fréquentes inspections au front de bataille que par l'étude des documents relatifs à la guerre, une foule d'observations précieuses, les com-

missions de l'armée sont fondées à revendiquer le mérite d'avoir posé les données du problème et d'avoir contribué fortement à sa solution. C'est à elles qu'il fût imparti de comprendre que la France allait au complet épuisement de son matériel humain et à la défaite finale, si elle n'utilisait pas la liberté des mers et la coopération de ses alliés pour improviser dans un gigantesque effort, un matériel de rupture supérieur à celui de l'ennemi. C'est de ces commissions modestes et laborieuses qu'est partie, tardive peut-être, mais efficace quand même, l'impulsion qui a changé le cours des destins et acheminé la guerre vers l'ultime épisode de la victoire. L organe est né d'une fonction nécessaire et dans sa plasticité, la constitution politique s est adaptée à une situation infiniment douloureuse et tragique.

Notre école dirigeante a peur des mots. Le mot dictature surtout est celui qui sonne le plus désagréablement à ses oreilles. Nous doutons fort pourtant que l'histoire hésite à attribuer un caractère dictatorial au gouvernement de M. Clemenceau surgi, en manière de carte suprême, en 1917, quand l'immense bataille semblait ployer dans les mains de l'Entente.

<' Je fais la guerre ! Telle fût l'unique déclaration du dictateur en prenant le pouvoir. Notre école dirigeante trouva enfin dans son sein un homme à qui son tempérament

autoritaire tint lieu de génie. Vétéran des luttes parlementaires, il eut assez d'habileté pour sauvegarder les apparences, ménager l'amour-propre et les préjugés des assemblées. Nous dérivions vers la paix honteuse faute d'un personnage consulaire assez audacieux pour se faire le seigneur de la guerre. Il n'a fallu que celui-ci pour précipiter la guerre vers sa conclusion favorable.

C'est pendant cette troisième phase que le gouvernement français a pu imposer l'unité de commandement inter-allié et obtenir une décision victorieuse.

Cette réduction schématique du processus constitutionnel pendant la guerre n'a rien à démêler pour le moment avec l'appréciation des erreurs et des fautes qui ont été commises et qui, selon nous, dérivent moins des institutions envisagées en elles-miêmes que des doctrines et des principes dont l'école dirigeante était imbue.

Le principal objet de nos observations est de constater que nos deux constitutions ont traversé la guerre, résisté à une invasion, connu la victoire finale, sans succomber aux forces de décomposition que déchaîne une invasion étrangère ; comme le roseau de la fable, elles ont plié et non rompu cependant qu en Europe des chênes séculaires étaient brisés et déracinés par la tempête. Elles ont mani-

festé une faculté d'adaptation remarquable et SI elles ont, à l'usage, révélé des parties faibles et caduques, elles ont opposé à la tourmente des parties étonnamment résistantes. Et surtout ont-elles montré, ce qui est l'essence même de la vie et de la réalité, une force évolutive dont le sens s est clairement précisé.

Ne peut-on résumer ainsi les enseignements de la guerre au point de vue constitutionnel.

Ce sont les hommes moins que les institutions qui ont manqué à la France. Ce sont les doctrines qui ont égaré les hommes en les empêchant de discerner l'intérêt de la France et de le faire triompher de l'idéologie.

La courbe de nos succès militaires a épousé celle de la constitution de guerre qui, logiquement, dérivait de nos deux constitutions : l'administrative et la politique combinées dans le sens de l'autorité concentrée.

Quand nos constitutions se dissocient nos aiïaires sont au plus mal, quand elles se conjuguent nos affaires remontent.

Nous possédions l'instrument de la victoire militaire et diplomatique. Notre école dirigeante affaiblie par ses doctrines et les principes de son éducation n'en a pas tiré tout le parti désirable.

La victoire militaire a été remportée quand l'école dirigeante a trouvé en elle-même un homme capable de s'élever au-dessus du pré-

jugé anti-monocratique. Et c'est déjà beaucoup qu'il en ait été ainsi. Quant à se dépouiller des idéologies qui faisaient obstacle à notre victoire diplomatique, c'eut été demander à notre école dirigeante dans son ensemble solidaire le miracle d'une impossible transmutation.