NOS DEUX CONSTITUTIONS

Nous venons de vérifier et de reconnaître l'état de choses constitutionnel français, tel que la grande guerre de 1914-1920 a achevé de le manifester. Du point d'arrivée nous avons pour la pleine clarté de notre démonstration, à nous reporter au point de départ, c est-àdire la fin de l'Ancien Régime.

Une vieille estampe conservée à la Bibliothèque de l'Arsenal extraite de la Grande Monarchie de France par Claude de Seyssel, auteur du XVI ^ siècle, nous montre le Roi de France entouré de ses douze pairs. C est le symbole le plus saisissant de 1 ancienne monarchie. Mais à la veille de la Révolution, le roi ne siège plus au milieu de ses pairs. Par-

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venu au terme d'une évolution que Saint- Simon a SI bien vue et si fort déplorée, il agit par le moyen de ses ministres. Qu est-ce à dire ? Que la centralisation administrative est plus qu'à demi-faite. Il serait superflu d'y insister après les travaux de Tocqueville et de Paul Viollet. Ce dernier a pu résumer en ces termes les trois volumes consacrés au Roi et à ses Ministres : " L'Etat moderne n'est <' autre chose que le Roi des derniers siècles, « qui continue triomphalement son labeur a- " charné, étouffant tous libertés locales, « nivelant sans relâche et uniformisant ".

On répète dans la polémique courante que la Révolution a détruit la féodalité. Or il n'en subsistait que d'archaïques survivances qui faisaient figure d'abus insupportables puisqu'elles n'étaient plus justifiées ou excusées par les services d'une institution morte. L anglais Burke a gémi sur la division du territoire français en départements. " Il lui semblait, disait-il, voir dépecer des choses vivantes ». C'était de sa part pure illusion d'optique. La monarchie avait déjà superposé aux provinces dont s'était petit à petit formé son domaine, l'organisation administrative des Généralités et s'appliquait à détruire les franchises des derniers pays d'Etat. Résultat amené pour des parts respectivement presque impossibles à déterminer, par l'effort unitaire de la monarchie,

qui était d'évolution naturelle, et par le patient labeur des légistes, qui était d'évolution artificielle. Ce n'est pas, croyons-ncus, forcer la conclusion que de voir dans les derniers Capétiens, dans leur décor féodal, de véritables chefs de l'administration centralisée. S'étonnera-t-on, après avoir nettement mesuré la portée de cette transformation, que Louis XVI ait pu être défini, du jour au lendemain, par les constituants, chef du pouvoir exécutif, c'est-à-dire président héréditaire de République, guetté au moindre heurt par la destitution et le remplacement.

Qu'est-ce que Quatre-Vingt-Neuf, envisagé sous ce point de vue ? Le point de rencontre et de combinaison de l'évolution naturelle, accusé par le génie centralisateur et unitaire du pays et d une double évolution artificielle déterminée par les légistes, grands destructeurs de corps intermédiaires au profit de la bureaucratie centralisée, et par les roussieauistes qui viennent dévier et compliquer la situation en y introduisant la doctrine de la souveraineté populaire et du suffrage universel.

A dater de cette époque, notre histoire constitutionnelle ne sera plus, au milieu de retours, d'oscillations, infiniment variés, jusqu'en 1875, qu'un effort de conciliation et de combinaison entre la centralisation administrative et les assemblées politiques.

L'administration, nous l'avons déjà dit et serons amenés à le redire, est notre vraie souveraine. C'est en elle que s'est réfugié le principe d'unité et de continuité nationale, la vertu d'ordre et de commandement, subsistant et s'affirmant à travers toutes les vicissitudes en regard des assemblées théoriquement investies de la toute puissance, mais empêchées, au fond, de l'exercer, d'une façon permanente et effective, par la brièveté des législatures et la fréquence de leurs mutations. Le point d'équilibre entre ces deux prétendues rivales laborieusement cherché pendant 86 ans, n'a été trouvé qu en 1875.

Mais, ce dont on ne se persuadera jamais trop c'est que, dès le début, une prescience supérieure, fondée sur la simple observation des faits, eut aisément entrevu dans 1 avenir comment s'opéreraient sous 1 action étroitement enchevêtrée des forces d'évolution naturelle et artificielle, la combinaison et 1 équilibre.

Nous sommes mieux instruits que les contemporains de ce qui s'est passé après la convocation des Etats-Généraux bientôt mués en Assemblée Nationale. Explorées par des chercheurs patients, les archives ont livré leurs secrets.

Dès ses premiers pas le régime représentatif, placé en regard de la centralisation

sdministrative, revêt les caractéristiques essentielles que nous lui trouvons aujourd'hui. Nous nous figurons volontiers que les députés aux Etats-Généraux étaient absorbés par leurs grands desseins de palingéncsie et de régénération nationales. Les investigations auxquelles s'est livré M. Gaston Dodu pour son livre Le Parlementarisme et les parlementaires sous la Révolution démentent cette trop candide illusion. Quel n'a pas été l'étonnement de 1 auteur qui a mis à contribution, outre les archives nationales et locales, des liasses de papiers privés, en constatant que les Députés de 1789 passaient le plus clair de leur temps à solliciter dans les bureaux en faveur soit de leur commettants, considérés individuellement, soit des groupes organisés de leur circonscription. Le type du représentant démarcheur qui a tant excité, à notre époque, la verve des satiristes et l'indignation des sociologues, comme s'il se fût agi d'une chose nouvelle et inattendue, est né en même temps que le régime représentatif. Il a procédé, disons-le hautement, d'une nécessité qui ressort de l'évolution naturelle. S'il est vrai que le prince s'incarne dans le pouvoir ministériel, séant en ses innombrables bureaux, c'est un fait inéluctable que les députés des communes apporteront au pied de son trône les requêtes et les placets à fin de faveurs et de

passe-droits et les instances en redressement de torts et d injustices. Rien de plus aisé que d'ouvrir le procès de cette situation. On a beau jeu à remarquer que la corruption devient le ressort intime d un tel régime. Le pouvoir dit exécutif, malgré sa subordination apparente, pèse sur l'indépendance du député qui, à son tour, entreprend sur 1 autonomie de son électeur. A tous les étages de la hiérarchie sociale régnent le marchandage et la recommandation. Par ce système du dcnnant donnant le ministre et le député échangent contre des faveurs, l'un les bills d approbation et l'autre les suffrages électoraux. Mais dans notre opinion, l'on s'expose au péril de raisonner à faux SI l'en se borne à considérer, dans ces abus trop réels, une seule face de la question. On n'a pas le droit d'oublier que dans cette intervention perpétuelle du représentant réside l'unique recours efficace contre la tendance des fonctionnaires à l'autocratie et à l'arbitraire.

Le simple citoyen serait à chaque instant victime d'iniquités flagrantes si le patronage de son député ne contribuait, soit à les prévenir, soit à les réparer. En tout état de cause, c est bien en vain qu'on déclamerait contre des usages engendrés irrésistiblement par la coexistence de la centralisation administrative et du régime représentatif.

Ce que la raison pure réprouve et condamne dans les coutumes que nous venons de signaler, la raison pratique le maintiendra et le rétablira envers et contre tous les efïorts contraires. L'évolution naturelle a ses motifs que 1 idéal constitutionnel et la théorie abstraite se flattent, bien inutilement, de ne pas connaître.

Nos pères étaient d'ailleurs trop imbus de •a théorie de la souveraineté populaire à la mode rousseauiste, pleinement incarnée dans le représentant du peuple, pour se résigner dans le premier abord, à ce divuum imperium. Les constituants, tout en faisant les commissions du leurs électeurs dans les bureaux, abrogèrent vertueusement un partage d'autcnté entre le pouvoir exécutif, ministériel, administratif, de quelque épithète qu'on voudra l'afïubler, et 1 onmipotence du député, ceint de son écharpc et marchant dans tout l'éclat de sa majesté, reflet et délégation d'une majesté plus haute, plus altière encore : le peuple français.

La Constituante brisa impitoyablement la Centralisation administrative, remplacée dans le département et la commune par des directoires locaux. Elle disposa, en vue de faire obstacle à l'action corruptive du prince sur l'assemblée, que les ministres tomberaient au rang humilié de simples commis pris obligatoirement hors le Parlement.

Il en résulta ce que Tame a si bien appelé l'anarchie spontanée.

La Constituante ayant négligé de réserver les droits supérieurs de 1 Etat et î ayant dessaisi au profit des autorités locales, des trois grands services qui lui reviennent en toute propriété : le recrutement de l'armée, la perception de 1 impôt et la sûreté générale, la France, une et indivisible, se dissocia et se démembra aussitôt en une foule de souverainetés locales. Au gouvernement central s'étaient substitués des soviets avant la lettre. Et les théoriciens rousseauistes apprirent, à leurs dépens, que la fonction gouvernementale suppose et implique un organe et que les lois et décrets d une assemblée demeurent sans force si, à côté d elle, une autorité concentrée n est pas chargée de les exécuter. Devant le péril de décomposition intérieure et d'invasion étrangère, 1 évolution naturelle réagit violemment par le moyen de la dictature. Le comité de Salut public pour sauver la France renoua la tradition monarchique : la thèse rousseauiste reçut, de la part des faits, le plus terrible démenti.

La monarchie de droit divin était supprimée mais le prince était rétabli après une courte intermission.

Restauration précaire encore, car 11 n'est pas dans la nature des théoriciens de s'incll-

ner sous les leçons de 1 expérience. La constitution dont les conventionnels avaient, en partant, doté la France, si elle marquait déjà un recul sur la démocratie pure, ne tenait pas un compte suffisant des faits. Quel pouvoir administratif fût plus incertain et plus débile que le Directoire ?

Albert Vandal a magistralement brossé le tableau de la France dans les jours qui précédèrent l'avènement de Bonaparte. Il nous a fait voir un retour d anarchie spontanée auquel l'instinct de conservation nationale devait porter un remède violent par la constitution de l'An VIII. Celle-ci est le chef-d'œuvre de la centralisation administrative établie dans la plénitude de sa régularité symétrique. Et l'on eut un spectacle de haute ironie dans nos métropoles et nos chefs-lieux. Les survivants de l'état-m.ajor administratif, recrutés et formés par les intendants de l'Ancien Régime, vinrent se mettre au service des préfets et renouèrent le fil de la tradition.

Constitution draconienne et excessive, fait d'évolution artificielle, le texte de l'An VIII exclut toute initiative civique. Toutes les classes y sont spectatrices de leur gouvernement. Au sommet un personnage incarne le pouvoir central dont rien ne modère la toute puissance. Dans le département, le préfet exerce le même pouvoir personnel. Dans la

commune, le maire nommé par l'Etat n'est que le représentant du maître.

A ces trois degrés de la puissance on ne trouve que des corps consultatifs triés sur le volet. L appel au pouvoir judiciaire est impossible ou illusoire. Les fonctionnaires sont retranchés dans leur irresponsabilité. Le citoyen, dans ses différends avec la puissance publique relève, tantôt des tribunaux administratifs, où l'Etat est juge et partie, tantôt des tribunaux ordinaires en apparence jdIus indépendants mais en réalité tenus à obédience par l'avancement.

C'est le césansme absolu. Encore une fois c'est la centralisation la plus parfaite et la plus complète qu'on ait réalisée en aucun temps et sous aucune latitude. Elle dépasse de beaucoup la tyrannie imputée à l'Ancien Régime. Et il lui a fallu, pour durer, qu'elle se réclamât de l'idée révolutionnaire transmuée en idée impériale.

On a porté contre la Restauration des accusations contradictoires en lui reprochant tantôt de s'être couchée dans le lit ce l'Empire sans même en changer les draps, tantôt d'avoir repris en sous-œuvre les constructions de 1789. C'est lui prêter une préméditation et un propos délibéré qu'il lui était bien difficile d'avoir eus. L'évolution naturelle appelait en 1815 un desserrement de la centralisation

administrative. Rien ne le pouvait conjurer. Ce desserrement s est produit par voie de déconcentration d'abord en instituant auprès du prince à Pans deux chambres et dans les départements et les communes des corps élus : conseils généraux et municipaux.

C'est une première phase de la lutte pour l'équilibre qui va remplir tout le XIX'' siècle, entre la constitution administrative et la constitution politique. Le prince, ses ministres et ses fonctionnaires gardent pour eux l'instruction des afïaires et 1 exécution. La décision appartient aux assemblées issues du suffrage censitaire. Sous la Monarchie de Juillet le desserrement s accentue encore. Mais ni sous la Légitimité, ni sous la quasi-légitimité, la combinaison ne s est opérée satisfaisante et stable entre les forces contradictoires en présence. Quelle autre preuve en faudrait-il que 1 événement ? La chute périodique des régimes et des constitutions politiques démontre souverainement leur inefficacité. L'esprit de détail a entassé des volumes . dans la recherche des causes et l'analyse des effets, pendant la période qui s'étend de 1815 à

Pour nous une seule et unique cause est à incriminer. Les dirigeants, durant ce laps de temps, soit aveuglement, soit impuissance, n ont pas trouvé le joint où l'évolution naturelle

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et l'évolution artificielle se contre-pèsent, se concilient et s harmonisent.

L'honneur de s être inspiré des leçons de la politique expérimentale ne pouvait revenir aux constituants de 1848 qui, dans leur immense faculté d'illusion, se sont figurés que 1 éversion du suffrage censitaire et l'institution du suffrage universel suffisaient et répondaient à tout. Il est arrivé cette chose inattendue et stupéfiante pour les constituants de 1848 que l'évolution naturelle du suffrage universel, son premier mouvement le conduisirent à prendre le parti du Prince contre les assemblées et à se rejeter violemment du côté de la constitution administrative. Le second Empire apparaît en effet comme un retour offensif de la constitution de 1 An VIII et 1 épisode de l'Empire libéral n est qu une nouvelle oscillation comme i! s en produira, périodiquement, dans une grande nation, tant que le point d'équilibre n est pas atteint.

Du 4 septembre 1870 à la fin de l'année 1875, la France n'a que des gouvernements politiques d'expédients et de détresse. La constitution de l'An VIII apparaît comme l'armature solide de la nation française. C'est, durant cette carence et cet hiatus, qu'elle apparaît plus manifestement encore qu à tout autre moment comme notre vraie souveraine. La France est accablée sous le poids de la

défaite et de 1 invasion, le gouvernement régulier est en fuite, remplacé par un pouvoir de hasard, l'incertitude et le désarroi sont partout mais les fonctionnaires sont restés à leur poste. Même dans les pays envahis, les impôts ont continué à être perçus et la justice a être rendue. Sauf à Pans, où la fièvre obsidionnale fait surgir la Commune avec ses excès, l'ordre n est pas sérieusement troublé dans un pays qui n'a plus de chefs et qui vient de déléguer précipitamment son autorité à une assemblée. Comment n'en serait-il pas resté, dans la conscience du peuple français malgré les théories révolutionnaires et romantiques dont il se nourrissait, I impression instinctive qu une vertu de stabilité et de solidité résidait dans sa constitution administrative.

Dieu sait, pourtant, si elle courait de grandes chances de subversion, du fait des doctrines qu'on professait à droite et à gauche. Elle dérivait sur elle les rancœurs et les colères suscitées par le régime impérial. Les légitimistes et les républicains s'accordaient pour la détruire, les uns par le moyen d'une décentralisation élevée à la hauteur d'une ancre de salut, les autres par le moyen de la démocratie pure, restaurée en haine du prince. Tous ces desseins de destruction s'annulèrent et se paralysèrent mutuellement. Ils aboutirent à des

compromis où les jacobms préservaient quelquefois de la façon la plus paradoxale les droits supérieurs de l'Etat contre les utopies des légitimistes. La Troisième République a respecté la Constitution de l'An VIII dans ce qu'elle avait d'essentiel et de fondamental. Elle s'est bornée à l'amender dans le sens de la déconcentration, en fortifiant les prérogatives des assemblées locales, en leur accordant des pouvoirs de décision et de contrôle plus étendus, sans toutefois rétrécir exagérément aux agents du pouvoir exécutif leur périmètre d'action et d'influence. Neutralisation et conciliation des contraires. Ainsi se caractérisent les origines constitua tionnelles de la Troisième République. De tous les partis qui ambitionnaient l'honneur de reconstituer la France après nos désastres de 1870-71, aucun n'a réalisé tout ce qu il s est proposé, mais chacun a pu introduire dans le domaine des faits et des lois un peu de ce qu'il désirait et rêvait. Les circonstances ont tourné de telle sorte, il y a cinquante ans que, pour la première fois, depuis la Révolution, il ne s'est trouvé ni un homme, ni une école, en posture d imposer à la France une constitution artificielle imaginée, fabriquée et forgée à sa convenance. La confusion des doctrines et des principes était telle, au sortir du régime impérial que la Monarchie légitime et la

Démocratie rousseauiste en étaient venues à se balancer, à une voix près, à l'assemblée nationale. Il pouvait sortir au hasard de cette équipollence, pour la France, la paralysie générale ou la guerre civile.

Quel pouvoir eut pu surgir qui, le lendemain de son intronisation, n'eût à craindre de voir se lever contre lui la moitié du pays.

Epuisée, fatiguée, excédée de tant d'essais constitutionnels, énervée par le tumulte des doctrinaires et des rédempteurs, tiraillée entre quatre restaurations et solutions concurrentes, la France ne savait auquel entendre. C'est ainsi que s élabora une constitution politique mort-née que, suivant la plaisante expression de M. Gabriel Hanotaux un nouveau Saint Vincent de Paul, Wallon, ramassa un jour expirante, sans souffle et sans voix, et qu'il ranima péniblement dans sa robe tutélaire.

Cette constitution, au regard des docteurs, ressortait de la tératologie politique. Composite, hybride, bâtarde, rédigée en pique-mque, brassée comme une olla-podrida, elle portait l'empreinte des collaborations les plus disparates. Les légitimistes y avaient mis la main, les orléanistes y avaient coopéré, quelques articles étaient de la façon des républicains centre-gauche, les radicaux et les démocrates rousseauistes y avaient laissé la trace de leurs préjugés. Logiquement, ce papier aventureux.

synthèse de nos divisions irréductibles, n aurait pas dû fonctionner, puisqu'on y pouvait voir aussi bien des institutions d'attente pour la monarchie qu une amorce pour la démocratie pure.

Or, fait bien propre à déconcerter et à humilier tous fabricants patentés de constitutions, ce misérable compromis, voué à une existence provisoire, a dépassé les années des constitutions précédentes, il s'est adapté, avec infiniment de souplesse et de plasticité aux nécessités successives. Sous cet abri de détresse la France a vécu, prospéré, accompli ses destinées. La constitution de 1875 a protégé les Français contre leurs erreurs, leurs passions et leurs dissensions. Ce qui semblait devoir la frapper d'irrémédiable et éternelle imperfection a fait son mérite. Par cela qu'elle insultait au radicalisme logique, elle s'est stabilisée et enracinée. Elle a permis à la France d'accomplir ses destinées à travers les tempêtes politiques et. sociales. La constitution de 1875 a vu la revanche et la victoire.

C'est qu'en raison de son caractère transactionnel et synthétique elle a, comme nous espérons en conduire à bien la démonstration, frayé la voie à l'évolution naturelle.

La rigidité des constitutions antérieures faisait obstacle au développement des coutumes qui finissaient par les briser connmc la vapeur

accumulée fait voler en éclat le vase clos. Cette fois le droit coutumier, trouvant libre passage, est parvenu à réaliser la combinaison tant cherchée de nos institutions administratives et politiques. Assurément cette combinaison n'est point parfaite. Il est légitime, indispensable même de la perfectionner.

On n'obtiendra pas d'amélioration si l'on ne tient un compte exact de 1 œuvre accomplie, insensiblement, comme à notre insu par le droit coutumier dans quatre institutions qu il a créées, développées, à usage de la constitution écrite : la Présidence, le Sénat, la Chambre des Députés, le Conseil d Etat, et dont il nous faut examiner de très près la naissance et le processus d'évolution si nous voulons déférer aux intransgressibles et parfois mystérieux commandements de 1 évolution naturelle.