LA PRÉSIDENCE

Quelle que soit la forme de ses institutions politiques, une nation donnée, par cela qu'elle est ancienne, unifiée, stable, qu'elle exerce une influence dans le monde, qu'elle entretient un grand état militaire, qu'elle possède des colonies, qu'elle s'adonne plus ou moins à l'impérialisme, n'échappe pas à la nécessité d'un gouvernement fort, expression de la réaction que 1 ensemble du pays exerce sur ses parties. Cette fonction gouvernementale, si puissante et SI diverse, ne peut pas ne pas avoir d'organe. En Angleterre, cela s'appelle " la prérogative ». En France on l'appelait autrefois « le prince ». Nous disons aujourd'hui <' le pouvoir exécutif ».

Le pouvoir exécutif ? Qu'est-ce à dire ? Nous retrouvons dans cette locution la vieille

théorie révolutionnaire. Quand l'Assemblée Nationale de 1789 eût doté la France d'une constitution nouvelle, le roi de droit divin descendit au rang inférieur de chef héréditaire du pouvoir exécutif. Il n'était plus que l'agent des volontés du peuple exprimées par l'intermédiaire de ses représentants.

Qu'est-ce que l'évolution naturelle a fait de cette théorie dans la pratique ?

Quand les constituants de 1875 ont abordé le chapitre du pouvoir exécutif, la question était moins de définir les attributions du « prince >', impossibles à méconnaître et à éluder parce qu'elles préexistaient à l'assemblée et lui étaient supérieures, que de savoir à qui elle les remettrait.

A un Bourbon ? A un Orléans ? A un Bonaparte ? A un président à vie ou à temps ? A un directoire ? Toutes les solutions du passé avaient leurs partisans. Et la décision ne pouvait être qu un laborieux compromis entre les circonstances de fait, les passions et les préjugés du moment, les théories contradictoires qui se partageaient l'opinion.

Les préjugés ? En 1875 ils n'étaient pas favorables au pouvoir d'un seul. Les légitimistes, les orléanistes et les républicains de toutes nuances avaient fait partie de l'opposition libérale sous le second Empire, et il en résultait, quoi qu'ils en eussent, une certaine

communauté de sentiments, à l'endroit du pouvoir personnel rendu responsable de notre mauvaise politique extérieure et de notre impréparation militaire. "- Malheur aux nations qui remettent leurs destinées à un individu ■'>. C'était le grand thème politique de l'époque. Dans les rangs de la Droite même figuraient quelques survivants de l'ancienne assemblée législative de 1849. Dispersés, emprisonnés au Deux-Décembre, il était fatal que ce souvenir réagit sur leurs résolutions, dès l'instant qu'ils avouaient l'impuissance de rétablir la monarchie légitime, seule investie de leur confiance. Le souci de prévenir un nouveau coup d'Etat militaire, une restauration bonapartiste, dominait tout. N'est-ce pas un royaliste, Tréveneuc, qui prenait l'initiative de déférer aux conseils généraux la suppléance légale et éventuelle de 1 Assemblée souveraine, pour le cas ou celle-ci serait victime d'un acte de violence commis soit par la populace parisienne soit par un usurpateur quelconque.

Il va de soi que les républicains conspirèrent d'abord contre l'établissement d'un pouvoir central, libre et puissant, surtout si celui-ci eut dû s'incarner, même en s amoindrissant dans une dynastie constitutionnelle, régnant sans gouverner. Ils étaient bien guéris de leur américanisme : on ne les eut pas con-

vaincus aisément de recommencer l'expérience de 1848 et de rendre au suffrage universel la nomination du chef de l'Etat. Le prestige dont s'auréolait la personne de Jules Grévy lui venait de l'amendement resté célèbre par lequel il avait proposé à la précédente assemblée constituante de supprimer purement et simplement la Présidence de la République, à titre d'organe superfétatoire et dangereux. L'école républicaine en était revenue à sa conception originelle : celle d'un pouvoir, humblement exécutif, sans force et sans autorité propres, confié à de simples commis, révocables ad nutum. Trop nombreux et trop solidaires étaient les membres de la gauche à l'assemblée nationale de 1875 pour que 1 inévitable transaction à ce carrefour de toutes nos expériences anciennes, ne portât pas 1 empreinte des préférences républicaines et des souvenirs révolutionnaires. D'avance on pouvait prévoir que le parlement se réserverait la nomination du chef de l'Etat et que les pouvoirs de celui-ci seraient soigneusement limités dans le temps et dans l'espace.

Mais il y avait les circonstances de fait dont il faut bien que les doctrines et les passions régnantes tiennent compte à leur insu même. Il y avait, en premier lieu, l'inéluctable nécessité de constituer, après l'invasion, après la défaite, au milieu de l'Europe en armes et

menaçante, un Etat qui ne différât pas trop violemment de ceux qui 1 entouraient et qui conservât, dans une large mesure, la faculté de parer, avec vigueur et promptitude, à tout péril extérieur.

Il y avait, en second heu, le fait immanent et inexpugnable de la centralisation administrative, le prince, pour tout dire. Un prince formidablement pourvu, solidement installé sur tous les points, dans le département et dans la commune, disposant de la force armée et du Trésor, investi de moyens d'action et d'influence, aussi efficaces que permanents, sur le corps électoral. A peine de dissoudre la nation elle-même, les constituants ne pouvaient entreprendre sur cette situation de fait.

Ils ne l'essayèrent même pas ; les monarchistes et les impérialistes, parce qu'il était dans leurs vœux et leurs arrière pensées, en accord avec leurs plus chères espérances, que le pouvoir exécutif pût redevenir, à l'encontre des mouvements de l'opinion et des impulsions de la foule, un vrai pouvoir central capable de résistance ; les autres, les républicains, parce qu'en bons jacobins étatistes, mattentifs à leurs inconséquences doctrinales, ils ne se souciaient pas, au fond, d'amoindrir 1 héritage d'un pouvoir fort qu'ils se sentaient appelés à recueillir prochainement.

La Constitution de 1875 a, plus solennellement qu'aucune autre reconnu et consacré le « prince ' dans la plénitude et l'inimensité de ses prérogatives.

« Le Président de la République a l'initiative " des lois, il les promulgue, si toutefois il « ne juge pas bon de les renvoyer au Parlement " pour un nouvel examen. II en surveille et « en assure l'exécution. Il a le droit de faire « grâce. Il est le chef des armées. Il nomme à « tous les emplois civils et militaires. Il préside « aux solennités nationales. C'est auprès de « lui que sont accrédités les ambassadeurs des " puissances étrangères. Il peut, sur l'avis « conforme du Sénat, dissoudre la Chambre « des Députés. II prononce la clôture des ses- « sions. Il est le maître d'ajourner les deux « chambres pendant un mois. Il a le droit de '< message. Il négocie et ratifie les traités ^\ Le roi Humbert d'Italie s'extasiait devant cette énumération et admirait qu'au sommet d'institutions républicaines, planât un personnage, l'égaL sinon le supérieur, des monarques dits absolus, ceux-ci plus bornés peut-être par la coutume et 1 usage dans leur omnipotence.

Conformément à notre méthode, nous verrons, dans cette définition écrite du prince, l'apport de l'histoire et de la tradition, dans un pays de formation monarchique et qu'une

force de nature a toujours fait tendre à plus d'unité et de concentration. Mais, d'autre part, les libéraux, les républicains et les démocrates, ont imprimé leur sceau sur les lois de 1875, où s'associent et se conjoignent. se mêlent et se confondent le courant monarchique et le courant révolutionnaire.

Le « prince » est reconnu, mais contre ce dangereux personnage la constitution a pris des sûretés et des garanties.

En déférant aux deux chambres réunies en collège électoral la nomination du prince, on se prémunissait, autant que le permettent les moyens de mécanique constitutionnelle, contre le péril de laisser accéder à la première magistrature de 1 Etat, un dynaste, un tribun ou un soldat capable de subalterniser ou de violenter le Parlement, grâce aux facilités de la centralisation. C'était, de la part des constituants, application très juste d'un principe de haute psychologie politique. Les corps élus répugnent à se dessaisir de leur pouvoir et le risque d un coup de force était rejeté hors les sphères gouvernementales.

En instituant, par l'article 3 de la loi des 25-28 février 1875, le principe de la responsabilité ministérielle, c'est-à-dire en disposant que chacun des actes du président de la République dût être contresigné par un ministre possédant la confiance des deux chambres.

l'on rendait fictives les attributions du prince et l'on faisait passer la réalité de celles-ci à un pouvoir collégial, le conseil des Ministres, misa la discrétion du parlement. L aventure du Maréchal de Mac-Mahon ne devait pas tarder à démontrer l'impuissance du président, ainsi ligotté, à faire prévaloir, directement et ostensiblement, une politique personnelle, sans s'évader d'une légalité fortement cadenassée.

C'est dans ces conditions que l'évolution naturelle, qui déforme et parfois transforme les constitutions écrites, s'est mise en marche.

Qu'est-ce que le Président de la République depuis un demi-siècle ?

L'un des titulaires de la fonction s'est défini lui-même dans une circonstance non exempte de comique, rapportée par un de ses successeurs, M. Pomcaré, En 1896, 1 on pressait Félix Faure d'intervenir dans un sens modérateur auprès de ses ministres, complices d'une campagne démagogique contre le Sénat. Et le président faisant sortir le messager par une porte dérobée à la faveur d'une nuit fort noire, lui disait :

" Comment voulez-vous que je me mêle <' à vos querelles ! Je suis la Reine d'Angleterre.»

Le mot est savoureux, topique à souhait, sur les lèvres d un personnage qui s était

flatté de rehausser le prestige et de ranimer l'activité de l'institution présidentielle. Après la mort de Félix Faure, l'un de ses familiers, abrité sous le pseudonyme de Saint-Simonin, nous Fa montré, en une série d'indiscrétions parues au Figaro, tourmenté de ce souci. Or le fait que Félix Faure comparât sa situation à celle du souverain anglais, prouve qu'il mettait à ses audaces des limites singulièrement étroites. « Je suis la Reine d'Angleterre ! >\ C'est en cette formule que s'est en effet cristallisée, aussi bien au parlement que dans l'opmion, l'idée de la présidence, telle qu'elle est et qu'elle doit être. Personnage décoratif, mis à la première place de l'Etat, en manière de postiche installé, pour la symétrie et le coup d'œil, sur le trône à jamais vide, voué à remplir les fonctions de pompe et de majesté et à accomplir mécaniquement les rites et les formalités de la procédure parlementaire, le président, pour le reste, en est réduit, comme le souverain britannique, aux ressources de cette chose, indéfinissable, immatérielle et pourtant réelle, que les Anglais appellent '< l'Ascendant Royal ".

En comparant la présidence de la République à la Maison Royale d'Angleterre, on rend sensible , d'une façon grossière, des analogies de surface. Dans la réalité et comme il arrive, chaque fois que l'on juxtapose les msti-

tutions françaises aux institutions anglaises, la comparaison ne manque pas de boiter.

L'Ascendant Présidentiel existe quand le président est de taille et d humeur à l'exercer. Il est susceptible, à l'occasion, de devenir un facteur important de la politique française. Il diffère totalement de nature avec L'Ascendant Royal anglais ne fût-ce que par cette caractéristique essentielle qu en Angleterre celui-ci est accepté et fait partie intégrante de la constitution coutumière tandis que l'ascendant présidentiel est à peine toléré par l'école dirigeante qui persiste à tenir 1 institution présidentielle en suspicion et à la maintenir dans 1 insignifiance.

Le président français possède, en moins que le souverain anglais, la force de continuité et d autorité qui s'attache au principe du loyalisme dynastique. Il a. en plus, et par compensation, de plus grandes facilités d'action et de manœuvre, puisqu il préside en personne aux délibérations des ministres et que la moindre discipline des partis français, groupes instables et tumultueux, en perpétuel devenir, lui permet d'opposer les uns aux autres et d user les uns par les autres les personnages consulaires aspirant au pouvoir. Une certaine marge s'offre au choix que le président est appelé périodiquement à faire d'un premier ministre dans la foule des mmistrables. Il n'a

que ce moyen d'action, mais il ne tient qu à son habileté et à sa clairvoyance d en faire un usage singulièrement efficace.

Dans la série de nos présidents il en est un, Casimir Périer, qui ne s'est pas résigné à son rôle effacé et subalterne. D'autres ont accepté, avec une philosophique résignation, qu on ne leur communiquât même pas les dépêches importantes ; ils ont accompli, pendant sept ans, de vains simulacres protocolaires et, comme le Meunier Sans-Souci se sont contentés d'observer d'où venait le vent parlementaire et d y tourner leur aile. Entre le président qui s est cabré et ceux qui se sont résignés, une troisième catégorie s'est composé un rôle. L'histoire anecdotique et secrète du régime achèvera de montrer que les présidents de la République de cette catégorie-là ont exercé sur la marche des affaires intérieures et extérieures une influence plus considérable qu'on ne 1 a cru sur l'mstant. On sait avec un degré de certitude suffisant que Grévy n'a pas laissé de faire prévaloir avec beaucoup de finesse et de ténacité, sa politique personnelle. Dans son Histoire de la Troisième République, M. Gabriel Hanotaux a dévoilé les marches, démarches et contre-marches par lesquelles Grévy est parvenu à écarter persévéramment du pouvoir Gambetta, chef reconnu de la majorité républicaine et à l'en prompternent précipiter.

dès qu'il s'est vu obligé de l'y appeler. On n'ignore pas davantage qu en 1887, lors de l'épisode critique, connu dans l'histoire sous le nom d affaire Schnoebelé, qui nous mit à deux doigts d'un conflit armé avec l'Allemagne, Grévy n'hésita pas à se saisir de la conduite supérieure de nos affaires diplomatiques. Et cela, à y bien regarder, ne laisse pas que d'apparaître dangereux. L esprit et la pratique de nos lois constitutionnelles condamnent le Président de la République, quand il ne se résigne pas à 1 inaction et à la passivité du soliveau, à devenir le premier conspirateur de France, engagé dans une pénible et laborieuse diplomatie de couloirs et de coulisses. L'intrigue devient son procédé d'influence nécessaire. Il n'a que le choix entre l'immobilité et le cheminement couvert, entre l'indifférence béate et les tractations occultes. N en résulte-t-il pas un grand risque pour le pays ? Si droites que puissent être les intentions du président, si hautes ses fins, celles-ci ne se ressentiront-elles pas des moyens \âcheux par lesquels il cherche à les atteindre. Cette irresponsabilité qui se meut, tant bien que mal, dans les plates bandes de la constitution, à l'insu des ministres éphémères, du parlement distrait et du pays ignorant, ne porte -t-elle pas le germe éventuel de réels dangers ?

Elle n'est pas corrigée, en effet, comme dans le cas d'un monarque héridltaire, par le sentiment d'une responsabilité morale non écrite, ni stipulée, mais très forte, à l'égard de sa maison et de la nation. On peut prévoir, sans grandes chances d'erreurs, dans quel sens s'exercera l'influence occulte d un roi, s'il plaît à celui-ci d'user de ses avantages de position, de ses relations internationales, pour agir indirectement sur les affaires de 1 Etat. Un monarque héréditaire a une tradition, une politique nécessaire, qui l'enchaînent à l'intérêt national et dont il est peu probable qu'il s'écarte jamais, à l'encontre de ses ministres dont il est le confident-né.

On n'a pas les mêmes sûretés avec un président élu à temps, qui n'est relié ni au passé, ni à l'avenir, et qui, magistrat temporaire, peut n'avoir souci que de succès viagers et temporaires, rival plus que collaborateur de ses ministres.

La guerre de 1914, en mettant en question notre existence nationale, sembla devoir, dans les premiers jours, briser le cadre étroit des lois constitutionnelles et appeler le Président de la République aux grandes responsabilités et aux réalités de sa fonction. Les premières proclamations adressées au peuple français, dans les jours sombres et critiques de la retraite sur la Marne et de l'exode à Bordeaux,

portaient la signature du Président en son conseil. Dans la carence du parlement, prorogé de fait, on vit poindre, par un effet d'irrésistible évolution naturelle, un conseil de défense nationale qui, composé des principaux ministres avec le Président de la République pour chef, allait prendre en mains la direction concentrée et énergique de la guerre et de la diplomatie. Le sentiment public abondait dans le sens de cette substitution d'une constitution de guerre à la constitution écrite. Il y voyait un sûr remède aux trop évidentes infirmités de celle-ci. Le conseil de défense nationale s évanouit insensiblement et l'on en revint rapidement à la règle du jeu parlementaire en temps de Paix. La présidence de la République, un instant exhaussée, retomba à son rang. Les crises ministérielles se succédèrent jusqu à l'avènement, à la hn de 1 91 7, de ce qu'il faut bien appeler, en toute vérité, la dictature de Clemenceau. Dictature qui a rendu témoignage, même pour les aveugles volontaires, à ce qu'un spirituel politicien a appelé < le trou par en haut '. Trou demeuré béant au point de jonction et de liaison, entre la constitution politique caractérisée par la prédominance des assemblées et la constitution administrative déterminée par une exacte centralisation.

Ou notre théorie de l'évolution naturelle

confrontée avec l'évolution artificielle serait gravement prise en défaut, ou celle-là dont Faction est plus efficace, devait s'efforcer inconsciemment de boucher le trou.

Droit coutumier ! Génération spontanée ! Tels sont les mots qui se pressent sous la plume de M.Poincaré, écrivant dans Le Temps du 9 septembre 1920. Nous avons à les y rencontrer toute la joie qu'on trouve dans la pleine et éclatante justification d'une méthode d'examen et de recherche. A une carence trop flagrante, la coutume n'a pas tardé à remédier tant bien que mal, en se frayant péniblement sa route à travers les obstacles accumulés.

Etant donnée la structure de la nation française, telle qu'elle est établie par l'histoire, la géographie, l'économie politique et sociale, un pouvoir central est réclamé par la nature comme le couronnement de son œuvre. Comme la présidence de la République, pour des raisons diverses, n'a pas correspondu à cette nécessité, il s'est formé spontanément afin d y pourvoir, en marge de la constitution, une présidence du conseil, véritable substitut de l'autre présidence.

Lisez et relisez les trois grandes lois constitutionnelles de 1875, vous n y trouverez pas un mot qui se réfère à l'existence du président du conseil. D'un ministre qui ait autorité sur les autres et qui soit le chef officiel du

gouvernement, il n'est rien dit nulle part. Les ministres sont mis par la Constitution sur le pied d'égalité et aucun d'eux n'est distingué de ses voisins. C'est le président de la République qui préside le Conseil des Ministres et il n'est pas prévu qu'en dehors de lui se puissent tenir des Conseils de cabinet.

Tranchons le mot. Il est parfaitement illégal et inconstitutionnel qu'un personnage s'arroge le titre et la fonction de président du Conseil. Mais personne n y a pris garde et n a élevé de protestation. Dans nos temps de superstition législative, le droit coutumier ne s'est peutêtre jamais affirmé avec plus d'énergie. Ce qu'on avait prétendu défaire, la force des choses l'a rétabli elle-même. La constitution s'est revisée insensiblement, automatiquement, sans l'intervention du législateur. V^anité des lois écrites et des bornes qu'on se flatte de mettre à l'inexorable déterminisme national.

Cette substitution de la présidence du Conseil, d évolution naturelle, sur une présidence de la République, de formation savante, apparaît très nettement quand on prend un peu de recul.

. Les annales de la troisième République ne seront pas divisées par < présidence ' mais jalonnées par une série de véritables dictatures, exercées, avec des intermittences, par les présidents du Conseil. Ce sont les Gambetta,

les Ferry, les Waldeck Rousseau, les Combes, les Clemenceau et non les Présidents de la République qui ont imprimé leur sceau sur ce dernier demi-siècle.

La postérité qui abrège et simplifie et ne s arrête pas aux détails, ne retiendra que ces noms. A partir des années 1900 surtout, la Présidence du Conseil apparaît en pleine maîtrise et possession d'elle-même. C'est la phase des longs ministères, correspondant au besoin de stabilité gouvernementale, s'engendrant les uns les autres et s'appuyant, hors le Parlement, sur des oligarchies actives et puissantes.

Pendant cette période la Présidence du Conseil domine et régente souverainement les Chambres. M. Viviani a pu dire avec justesse que le cabinet de Waldeck Rousseau, né avec le siècle, était pris dans l'opposition, c est-à-dire dans la minorité parlementaire. Or ce cabmet usant de tous les moyens de coaction dont dispose le pouvoir exécutif a duré trois ans. C'est très volontairement que Waldeck Rousseau est descendu du pouvoir en désignant son successeur. Pendant trois années également M, Combes a fait régner sur le Parlement une discipline étroite, confinant au caporalisme. Le monomane anticlérical a fait tort chez M. Combes au réformateur parlementaire qu'on n'a pas assez étudié

et remarqué. M. Combes, en même temps que le dessem d'extermmer les congrégations religieuses, de réaliser le monopole de l'enseignement et de séparer 1 Eglise de l'Etat, poursuivait le projet d introduire, dans les Chambres françaises, la stricte discipline des partis anglais. Il y était parvenu, grâce à l'institution de la délégation des gauches. Les députés de la majorité étaient tenus à obéissance passive. Nous citerons le cas très authentique de 1 un d'eux qui subitement appelé en province par la mort d'un de ses proches trouva chez son sous-préfet, en arrivant dans son chef-lieu, un télégramme 1 invitant à rendre compte d'urgence des motifs de son départ.

Et l'on rapporte qu'en 1907 à Manenbad, M. Clemenceau interrogé par le roi Edouard VII, sur la durée probable de son ministère répondit : '< Sire, il durera aussi longtemps que je voudrai ).

Nous avons donc en France un « prince » en deux personnes. Nous avons, renouvelée de l'antique, la paire de consuls. Le char de l'Etat français est conduit par deux cochers. C'est dans ce dualisme que s est accusé, avec netteté dans la paix, avec force dans la guerre, le conflit entre l'évolution naturelle et les théories abstraites et juridiques.

Le pouvoir dit exécutif ne peut pas ne pas être

puissant en France. Chassé d'un côté, il réapparaît de l'autre. Evincé de l'Elysée, il a reporté une grande partie de ses attributions à la Présidence du Conseil. L'immanence de ce pouvoir contredisait l'absolu de la doctrine révolutionnaire. Il fallait, pour sauver la face, réduire cette contradiction... en apparence. On y est parvenu en faisant du président de la République un soliveau décoratif. C'est le président du Conseil qui est devenu le véritable prince. A ce transfert les gouvernés n'ont rien gagné ou perdu et les formidables attributions du " prince ' ne sont pas demeurées en déshérence, à l'égard des populations. Mais celles-ci ont pu être ainsi dans l'illusion que, tenu par un président du Conseil soumis à la loi des majorités, le joug serait beaucoup plus léger que manié effectivement par le chef nominal de l'Etat. Conscient, avoué ou non, ce machiavélisme n'est pas étranger à la naissance et au développement de la présidence du Conseil. Nous ne sommes plus à compter les révolutions de simulacre et de surface, uniquement accomplies dans l'intérêt de la doctrine par déplacements de prérogatives et changements d'étiquettes. Mais si le dualisme aujourd'hui pleinement reconnu et dénoncé, à la clarté de la guerre, n'a pas changé la condition des Français, en revanche, on n est que trop fondé à craindre que la bi-

céphalie de l'Etat, dans la gestion des grands intérêts nationaux, n'ait amené, à de certains moments, les mêmes et funestes résultats que l'acéphalie.

Les deux moitiés du pouvoir exécutif sont mal assemblées, mal appariées, mal ajustées. A-t-on exagéré en écrivant qu'elles laissent béer un trou ? A coup sûr on découvre à chaque instant entre elles deux un intervalle, une fissure.

La Présidence du Conseil, produit de la coutume, a aussi son infirmité sociologique. Son titulaire est dans l'impuissance d'exercer dans sa plénitude le pouvoir suprême tombé dans son appartenance et de donner tous ses soins au grands intérêts supérieurs et permanents du pays.

Pourquoi ? Parce que la Présidence du Conseil se cumule toujours avec un portefeuille ministériel particulier. Ce primas inter parefi dépourvu de titre légal et officiel perdrait le plus clair de sa force, si sa fonction présidentielle n'avait pas le support d un département ministériel. Les autres ministres, ses pairs et égaux auraient vite fait de se soustraire à sa primauté s'il apparaissait parmi eux revêtu de la seule présidence du Conseil sans portefeuille. A l'instant même il s apercevrait que son unique prétexte à intervention dans les affaires des autres ministères tient

dans l'interdépendance de ceux-c! et dans de certaines relations forcées. C'est là que réside la grande infirmité du pouvoir exécutif. Celui ci a glissé du Président de la République au Président du Conseil, et s'est dispersé et fragmenté entre une douzaine de ministères plus ou moins autonomes, dont la convergence et la liaison sont mal assurées et qui, en fait, et trop souvent, ne relèvent que d eux-mêmes. C'est une grande cause, mal discernée encore, d'incohérence et de faiblesse. La tâche du Président du Conseil s'en trouve terriblement compHquée :t alourdie, contraint qu il se trouve, pour assurer sa situation, de joindre à la direction de la politique générale, la gestion du portefeuille auquel l'actualité confère une importai ce majeure : l'Intérieur quand l'Europe et le Monde sont au calme, la Guerre pendant la durée des hostilités, actuellement, au sein d'une paix mal assise, les Affaires Etrangères. Q iand le titulaire de la Présidence est de volontf faible et de qualité médiocre, circonstance qu'on ne peut se flatter d éviter, le pouvoir exécutif n'est même plus exercé. Au lendemain de la paix, la France, avec un sûr instinct, a compris que c est de ce côté qu'il convenait de porter l'effort d'amendement et de revision. Les plates-formes constitutionnelles n'ont rencontré, pendant la période électorale de 1919, que la plus morne

.indifférence. S *ule l'opportunité d'amender le fonctionnen ent du pouvoir exécutif a été prise en séi leuse considération. M. Alexandre Millerand, l'homme d'Etat que le renouvellement législ itif a mis en vedette s'est enhardi jusqu'à pioposer une solution ferme aux électeurs de Par s. La chose est de conséquence de la part dur personnage consulaire à qui semblent permis les longs espoirs et les vastes pensers et à qui l'on ne peut refuser la volonté de réalisation.

Le program.ae de révision constitutionnelle, envisagé par M. Millerand est ainsi conçu, dans 1 manière succincte, directe et incisive qui lui est propre :

1 ° Le pouvc ir exécutif doit être fortifié et, dans ce but, le collège électoral, appelé à élire le président de la République notablement élargi ;

2° Le ministre (sic) est responsable devant le Parlement tt devant le Président de la République.

Devenu à son tour Président de la République, M. Millerand voudra-t-il provoquer l'ouverture de la révision constitutionnelle telle qu il l'a définie. Tentera-t-il un effort pour rehausser sa fonction au niveau qu il réclamait pour elle avant de l'occuper. A cette interrogation inévitable les événements n ont pas encoie répondu. Le programme de

M. Millerand a-t-il une originalité absolue ? Il y a bien vingt ans que M. Charles Benoist, grand docteur ès-sciences constitutionnelles avait proposé de tirer le président de la République de son insignifiance en recourant au pléhiscite filtré c'est-à-dire en déférant la nomination du chef de 1 Etat à un collège électoral composé de tous les conseils généraux.

De graves objections ont été faites à cette façon de voir.

L'élection du Président de la République par un collège électoral élargi ne changerait pas la position que le principe de la responsabilité ministéiielle lui a faite par rapport au Conseil des Ministres et au Parlement. La prépondérance politique du Président du Conseil, si profondément entrée dans les m.œurs, n'en serait pas affaiblie. Inscrire en termes explicites, dans la constitution ce qui s'y trouve déjà implicitement, la responsabilité des Ministres devant le Président de la République, ce serait organiser le conflit à l'état perpétuel entre le Parlement et le Président de la République, à supposer contre toute vraisemblance que celui-ci ne laissât pas s endormir dans la désuétude cet accroissement écrit de sa puissance.

Nous ne donnerons pas ici notre conclusion sur la Présidence de la République. Ce n'est qu'après avoir étudié l'évolution de deux autres

Institutions politiques de la France, le Sénat et la Chambre des Députés, que nous exposerons un pacte de réforme auquel tous nos organes constitutionnels seraient associés.

L'étude du jeu de nos constitutions pendant la guerre, telle que nous l'avons présentée, démontre déjà que le pouvoir exécutif central a été, en une époque de crise, à la disposition de l'un ou l'autre des deux Présidents, celui de la République et celui du Conseil.

Nous indiquerons plus loin une répartition possible de ce pouvoir, entre ces deux personnages consulaires que pourrait réaliser un accord déjà préparé par l'évolution naturelle et le droit coutumier.

LF SÉNAT

On ne saurait écrire de l'idée sénatoriale sans rappeler qu'à Rome le Sénat fût la plus haute expression de la nation et, pour la conséquence, la sagesse politique, 1 union, le patriotisme, le pouvoir et la fermeté, le premier corps politique de tous les temps. Par lui le peuple romain a possédé, plus longtemps qu aucun autre peuple, les bienfaits d'un sage et heureux self government.

Des institutions antiques, nos métaphysiciens nationaux n'ont longtemps envisagé que le décor. Il a fallu le grand renouvellement historique du XIX •" siècle pour nous permettre d'atteindre, dans son Intimité profonde, le secret de la continuité et de la puissance dévolues au Sénat romain.

Légalement le Sénat se renouvelait de lustre en lustre. Pratiquement il était un corps viager qui se recrutait à peu près lui-même et où les fils succédaient le plus souvent aux pères. Si dans les affaires intérieures, le Sénat composait avec la foule, en revanche il jouissait d'un pouvoir absolu dans la politique extérieure. C'est lui qui recevait les ambassadeurs, concluait les alliances, distribuait les provinces et les légions, ratifiait les actes des généraux et déterminait les conditions faites aux vaincus. Le Sénat romain représentant exactement la famille et la propriété, Rome a monté et descendu avec lui.

La politique expérimentale, fondée sur l'observation des faits tant anciens que modernes, démontre que dans toute nation, où ne s'interpose pas entre le peuple, d'une part et, d'autre part, le pouvoir suscité par les hommes ou les partis, une sorte de corps intermédiaire et organique, aristocratique par ses traditions et ses procédés, populaire par ses origines profondes, tôt ou tard, l'anarchie ochlocratique ou le despotisme dictatorial finira par l'emporter. Il semble qu'il y ait là une loi d'évolution naturelle susceptible d'ailleurs de s accomplir sous des formes infiniment diversifiées. Il semble aussi qu'un Sénat ou ce qui en tient heu, doive, pour jouir d'une autorité suffisante, incarner, exprimer, retenir cette

sagesse et cette prudence spéciales qui se dégagent des hommes agissant et pensant dans le cadre restreint des petites souverainetés familiales et territoriales et s'opposant, pour l'éclairer et la contenir, à la masse tumul-, tuaire des individus dont se compose la nation. Cela se vérifie bien, par exemple, aux Etats- Unis, où le Sénat représente les Etats devant l'ensemble de la Confédération. Il semble aussi qu'une des attributions naturelles d un Sénat soit de veiller aux affaires extérieures, avec la suite et la conséquence qui appartiennent à la maturité de l'âge, à la sécurité du lendemain et à l'absence de préoccupations adventices. La Vieille Monarchie française était à soimême son propre Sénat. Qui sait dans l'hypothèse où une pareille institution eut pu germer et se développer à l'ombre du pouvoir royal, si elle ne nous aurait pas valu l'économie d'une révolution.

La querelle française des unicaménstes (partisans d'une chambre unique) et des bicaméristes (partisans de deux chambres) a pris naissance avec la Révolution.

Le bi-caménsme n'était pas donné à la France par son évolution naturelle. Sans doute pouvait-on considérer que les ordres de la Noblesse et du Clergé étaient susceptibles, en se séparant des Etats-Généraux, de fournir les éléments d'une chambre haute. Il eut

fallu, pour qu'une telle vue se vérifiât, que notre histoire eut pris les mêmes voies que l'histoire d'Angleterre et que les trois ordres se sentissent solidaires, en présence du Roi, à la façon de la noblesse, du clergé et des communes britanniques. Toutes ces condltions'1 ont manqué pour des causes qu'il serait inutile de rechercher ici et qu'il serait peut-être impossible de découvrir, car elles ressortent d'un obscur et puissant déterminisme que l'on constate sans l'expliquer.

Le bi-caménsme n'en avait pas moins ses partisans à l'Assemblée Nationale de 1789. Le premier mouvement du parti constitutionnel fut de proposer la division du pouvoir législatif en deux branches. L'exemple de l'Angleterre 1 y poussait. Les hommes de cette école étaient parfaitement incapables, en raison de leur formation juridique et théorique, de discerner le principe générateur de la constitution anglaise. Ils n en apercevaient que le côté extérieur et formel. Ils justifiaient le système des deux Chambres par des raisonnements empruntés à la mécanique et à l'horlogerie. II fallait dans une Constitution que tout ressort fût pourvu d'un contre-poids.

C'est ce que les jacobins rousseauistes n'étaient pas disposés à admettre. La volonté du peuple, une et indivisible de fondation, se divise-t-elle, se fragmente-t-elle ? Pour

avoir sérieusement songé à doter la France du bi-caménsme, les modérés et les constitutionnels tombèrent dans un irrémédiable discrédit. Plus tard sous la Convention, quand les Girondins reprirent, d'après Siéyès, l'idée des deux chambres, sur les bancs de la Montagne l'on s'emporta à toutes les fureurs de l'indignation. Ce n'est qu après la Terreur en 1795, que 1 opinion se retourna et que tout secoués encore de tant de fièvres et de tant de tumultes, les Conventionnels survivants se rejettèrent vers le bi-caménsme. Nous devons à cette sagesse, née de la peur, cette étrange conception des deux Conseils, celui des Cinq Cents et celui des Anciens, le premier élaborant les lois, le second les adoptant ou les rejetant en bloc. Il eut été difficile de pousser plus loin la recherche de l'artificiel et de manifester une plus complète méconnaissance des limites où se meut l'initiative constituante du législateur.

On n'a pas ajouté grand chose dans le cours du XIX ^' siècle au débat pendant entre les partisans de la chambre unique et les champions du bi-caménsme. De telles controverses, tant qu'elles se déroulent dans le domaine de la raison pure et de la déduction, n'ont pas de conclusion possible. Le pour et le contre se balancent avec exactitude.

Les publicistes et les docteurs qui ont

entassé sur cette question une littérature formidable étaient trop étrangers à la politique expérimentale pour demander à celle-ci ses arbitrages souverains.

Le Sénat conservateur du premier Empire n'a été qu'une assemblée d'officieux et de complaisants trouvant dans la jouissance des honneurs et des avantages attachés à la sénatorerie une ample compensation à la nullité de leur rôle, et qui finirent par enrichir, de la façon la plus ironique, l'histoire des reniements illustres, en votant la déchéance de leur maître dans l'espoir de garder leur place.

Des créations non moins artificielles furent la Chambre des pairs héréditaire de la Restauration et la Chambre des pairs viagère de la Monarchie de juillet. Elles n'ont à leur actif que de beaux discours et des manifestations de parade. Composées de notabilités arbitrairement désignées, elles n'ont, à aucun moment, fourni un corps organique digne de ce nom. Dénuées de tout lien viscéral avec le pays, elles n'ont rien pu faire d'efficace pour servir et sauver le régime, elles ont disparu avec lui en laissant le souvenir falot et imprécis du plus vain des honorariats.

Quant auxhomimes de Quarante-Huit, imbus de la théorie mystique du suffrage universel, joignant la religiosité à la métaphysique, il leur eut paru sacrilège de mettre en doute

1 infaillibilité des urnes. Au nom des libéraux, Duvergier de Hauranne essaya bien de rompre une lance en faveur du bi-caménsme, mais, combattu par Lamartine et Dupin, il n'obtint pour son amendement qu une minorité honorable. On a peu sujet de le regretter si l'on songe à l incapacité foncière de cette génération de s ouvrir à l idée sénatoriale fondée sur l expérience et l'évolution naturelle.

Dans sa proclamation du 14 janvier 1852 succédant au coup d'Etat et qui contient d'ailleurs quelques notions justes sur la vie et le développement des constitutions, le princeprésident s'est flatté d'appeler à l'existence un Sénat doué d'un rôle propre et efficace et qui recruté à raison du nom illustre, de la fortune, du talent et des services rendus, eut rempli dans l'Etat le rôle indépendant, salutaire, conservateur des anciens parlements.

On sait ce qu'il en a été. Au Quatre Septembre, les Sénateurs de l'Empire, drapés dans leur dignité et désireux de finir en beauté attendirent que l'émeute renouvelât sur eux la violence commise sur le corps législatif. Cette satisfaction ne leur fût même pas accordée. L'émeute les avait oubliés ! Quel jugement de l'histoire vaudrait celui-là ? Dans 1 é plsode du Quatre-Septembre le Sénat impénal n'a même pas fait figure.

A l'Empire succéda, du soir au matin, la République.

Ici une observation s'impose. D aucuns croient à un absolu République qui s'oppose à un autre absolu Monarchie. C'est se faire une idée singulièrement étroite et sommaire du gouvernem.ent des peuples et des sociétés. Au Quatre-Septembre l'étiquette de République appliquée à l'état de choses français ne correspond à aucune notion positive. Elle exprime simplement la carence d un gouvernement politique régulièrement constitué. Si la France ne s'est pas, à ce moment de son histoire, dissociée et démembrée, c est que sa robuste constitution administrative était demeurée en place. Une fois de plus l'administration s'était révélée notre vraie souveraine. Mais la République restait à fonder et à organiser. De septembre 1870 à février 1875 la France n'a pas eu de constitution politique. Elle a vécu sous le couvert de sa constitution administrative, accolée à des institutions politiques d'expédient et de fortune : une assemblée recrutée en hâte et un chef du pouvoir exécutif improvisé.

Et c'est alors que s'est noué, dans une péripétie suprême et inattendue, ce grand drame constitutionnel français commencé en 1789 et qui, depuis si longtemps, était à la recherche de son dénouement.

L'Assemblée Nationale pouvait-elle rétablir le Monarchie et rappeler la dynastie capétienne sur le trône ? A ne considérer que la surface des événements, il semble qu'elle eut en droit et en fait ce pouvoir. Il suffisait d'un vote de la majorité. Mais la meilleure preuve qu'elle ne possédait pas la réalité profonde de ce pouvoir, c'est qu'elle ne l'a pas exercé. Il est faux d'écrire que la majorité de l'Assemblée Nationale fût monarchique car les membres de cette majorité ne s'entendaient pas sur la nature de l institution monarchique et se divisaient en trois ou quatre écoles profondément divergentes. Qu'est-ce que l'histoire verra dans l'assemblée de Versailles ? La manifestation de tous les souvenirs, traditions, préjugés, aspirations, utopies, confus et contradictoires, légués par un passé millénaire et tumultueux. C'était une nébuleuse, au sein de laquelle un noyau solide a fini par émerger et autour duquel tout le reste s'est ordonné péniblement.

L'Assemblée nationale n'a restauré m l'ancienne monarchie, ni l'ancienne République. Elle a fondé, presque malgré elle et à son insu, la constitution de 1875, produit d'une évolution naturelle à qui de douloureuses et tragiques circonstances avaient frayé la voie. De cette évolution, les constituants ont été les agents mstrumentaires et passifs.

Engagés dans une impasse, enfermés dans un conclave, en tête à tête avec leurs passions et leurs partis-pns, ils ont été acculés, depuis les légitimistes jusqu aux jacobins rousseauistes intégraux, à la nécessité de réduire l'irréductible antinomie où se débattait la France. L'œuvre synthétique, imparfaite et disparate, sortie de leurs mains, n est ni la Monarchie, ni la République, telle du moins qu'on l'entendait à cette époque.

C'est le relatif sorti du choc des absolus. Pour sortir de l'impasse et s'évader du conclave chacun fit des concessions provisoires, avec l'arnère-pensée de les reprendre et de les annuler le lendemain. C est ce que les monarchistes tentèrent au seize mai et à l'époque boulangiste et ce que les républicains se promettaient de faire dès qu'ils seraient les plus forts. Mais il se trouva que la constitution, apparemment bâclée, résista par sa vertu même, aux efforts des monarchistes et des démocrates rousseauistes et que, sans le savoir, la transaction, acceptée de guerre lasse, avait engendré un Sénat conservateur, capable et avide de remplir effectivement sa mission.

L'enfantement laborieux de ce Sénat, qu'on peut appeler la pièce maîtresse de la Constitution de 1875, est bien le plus curieux et le plus suggestif épisode de cette lutte, où l'évolution naturelle domptant les doctrinal-

res et les théoriciens, s'ouvrait, à la faveur des dissensions, un passage tourmenté et capricieux vers la lumière.

Les monarchistes, en prévision d'une restauration, voulaient faire un Sénat pour y étayer le trône. Les gens du centre, en leur qualité de libéraux, n y faisaient point d objection étant bi-caménstes de raison et de théorie, mais ils n'eusent point volontiers souscrit à des sénatoreries ou héréditaires ou viagères. Quant aux démocrates, n ayant rien appris, ni rien oublié, ils ne voulaient pas de Sénat du tout. Tout au plus eussent-ils accepté une seconde assemblée, élue, comme l'autre, au suffrage universel direct, avec une restriction d'éligibilité, uniquement fondée sur l'âge. Les deux tiers de l'assemblée, en somme, s'accordaient sur le point de créer un Sénat. Mais quel Sénat ? Thiers avait son idée qu'il traduisit même en projet de loi. Il faisait élire pour dix ans, par le suffrage universel les Sénateurs à condition qu ils fussent pris dans quinze catégories de personnes : députés, anciens députés, ministres et anciens ministres, membres des grands corps de l'Etat, hauts fonctionnaires, maires des grandes villes. Le Duc de Broglie, de son côté, avait, un peu plus tard, élaboré un projet de Grand Conseil qui eut compris des membres de droit : cardinaux, maréchaux,

amiraux, premiers présidents de la Cour de Cassation et de la Cour des Comptes, cent cinquante membres nommés par le Président de la République et pris dans huit catégories sociales limitativement énoncées, des élus de département désignés par un collège électoral composé de quatorze catégories de personnes.

C'étaient autant de conceptions arbitraires et artificielles, qui ne prenaient aucune racine dans la réalité nationale et telles que 1 imagination constitutionnelle en pouvait fabriquer par dizaines, moyennant quelques variantes. On eut obtenu par ce moyen, des assemblées de notabilités dont la Chambre, issue du suffrage universel n eut, pas un instant, admis le veto ou supporté le contrôle.

La confusion était à son comble. Un moment même l'amendement Pascal Duprat triompha qui faisait élire le Sénat par les mêmes électeurs que la Chambre des Députés. C est dans de telles conjonctures, qui sont de grands et rares moments dans la vie d'un peuple, que la solution d'évolution naturelle devient, pour ainsi dire, la carte forcée. Dans cette France, si souvent nivelée par les Révolutions, où tous les corps intermédiaires avaient été détruits par la frénésie d'uniformité, quelle réalité vivante, si ce n'est la commune, s interposait encore entre l'Etat et l'individu.

Est-ce qu'un Sénat dès l'instant qu'il ne doublait pas purement et simplement l'autre chambre et qu'il ne se condamnait pas à l'insignlfiance en se faisant maison de retraite à usage des politiques et des fonctionnaires vieillis, pouvait demander ailleurs qu'aux communes, le secret de l'influence et de la puissance ? L'élection du Sénat, après bien des querelles et des retours, fût déférée aux délégués des conseils municipaux. Ainsi établi sur ce substratum territorial il pût recevoir dans une République tous les attributs traditionnels d une haute assemblée :1a perpétuité; renouvelable par tiers le Sénat ne meurt jamais et ne peut être dissous ; la faculté de dissoudre l'autre chambre avec le concours du président ; la fonction judiciaire pour les cas de haute trahisons de la part du président et des ministres et d'attentat contre la sûreté de l'Etat. « Comment, s'écrie Louis Blanc, interprète « de l'école rousseauiste, dans son histoire « de la constitution de 1875, comment ex- « primer le sentiment de stupeur que produisit « dans toute âme républicaine un projet sem- <' blable. Ainsi l'on proposait de mettre face ♦< à face deux assemblées dont l'une repré- « senterait le peuple entier, l'autre une partie « du peuple seulement. Et à la seconde 1 on « concédait le droit non seulement de contrôler « la première, de la surveiller mais de la dis-

^'~ soudre ! C'était le suffrage restreint donné « pour tuteur et pour maître au suffrage uni- « versel, c'était la partie déclarée plus grande « que le tout. Donc sur cent communes, celles '( qui avaient moins de 1 .500 habitants, c'est- « à-dire les moins importantes, les moins '•^ intelligentes, les moins préparées à la vie « politique, pesaient du poids de 85 % dans <^ la balance des votes pour la nomination du « Sénat et celles-là pesaient dans cette balance « du poids de 1 5 % qui étaient des centres *' rayonnants, des foyers de lumière ; c'était « l'étouffement des grandes villes par les « petites, des petites par les villages, des villa- « ges par las hameaux. C'était la défaite du « jour par la nuit... !

Emphatiques lamentations auxquelles Vacquerie et Camille Pelletan et quelques autres qui, plus tard, devaient devenir sénateurs, faisaient vertueusement écho.

Ce n'était pas la nuit qui triomphait du jour, c était, plus simplement et plus naturellement, la Terre, le Sol, qui obtenaient d'être représentés à côté de la foule des individus comptés par tête. C'était un fait d évolution naturelle qui, grâce à une circonstance propice, se substituait aux inventions des juristes et des théoriciens. C'était la vérité sociale substituée à la mécanique dans le fonctionnement du bi-caménsme. C'était un puissant

facteur de stabilité s'introduisant pour la première fois dans nos essais constitutionnels.

Ce qui aboutissait, d'une façon pour ainsi dire subconsciente et spontanée, c était l'ébranlement intellectuel créé par Augustin Thierry, lorsqu'il publiait dans le Courrier Français, ses admirables lettres sur les révolutions des communes. Les communes n'incarnaient-elles pas le grand mouvement d'émancipation urbaine et rurale qui remua la France du XI I^ siècle, jusqu au plus profond de la société. Absorbées, annihilées par la centralisation, mises en sommeil pendant de longs siècles par la Monarchie, comprimées par le jacobinisme révolutionnaire, subitement les communes étaient appelées exclusivement à former le premier corps de l'Etat. Et cette vocation s'adressait non seulement aux communes proprement dites, dans le cadre desquelles s'était élaboré le Tiers-Etat, mais aux paroisses, c'est-à-dire à ces vingt mille agglomérations rurales qui comptent moins de quatre cents habitants, mais où se trouve cette démocratie des moyens et petits propriétaires exploitants qui communient le plus intimement avec 1 âme même de la terre française.

Pour tout exprimer d'un mot, les constituants à la recherche d'un substratum solide pour asseoir leur nouvel édifice, désespérant de le fonder sur d'introuvables aristocraties,

sur des institutions fantômes, ont fini, d'efîort en effort, d'échec en échec, en creusant à l'aveuglette, par dépasser le tuf et atteindre ce tréfond antérieur même à la nation française et sur lequel sans l'altérer, avaient passé tant d'invasions, de conquêtes et de révolutions.

Sans doute, l'institution sénatoriale étaitelle appelée à subir, sous la poussée démagogique, d'importantes modifications. La revision de 1884 a fait perdre à la loi électorale du Sénat son caractère constitutionnel, elle a supprimé les 75 inamovibles prévus au texte primitif, elle a corrigé, en quelque mesure le privilège arithmétique dévolu aux petites communes, mais elle a laissé subsister l'essentiel. Après comme avant la révision, les « ruraux " conservent au sein du Sénat, leur prépondérance et y perpétuent l'esprit de l'Assemblée Nationale. Ils sont les maîtres de leur statut sénatorial, car les choses sont arrangées de telle sorte qu'il ne peut être modifié que de leur aveu et de leur consentement.

Mais, bien mieux que d'évoquer les sentiments de colère et d'étonnement dans lesquels fût reçue par l'école démagogique l'institution sénatoriale, il sied d'étudier quelles réactions elle produisit sur Gambetta et son entourage.

Le tribun est mort jeune, au seuil même de la maturité. Il n'a pas eu le temps de regretter et de réparer les erreurs de sa jeunesse, ainsi que le privilège en a été imparti à tant d'autres personnages consulaires. C'a été grand dommage pour la France et pour sa mémoire, car il serait difficile de révoquer en doute qu'il ne s'acheminât, docile aux leçons de l'expérience, vers des idées plus positives et plus pragmatiques.

En 1871, Gambetta, à l'Assemblée Nationale ne fait rien moins figure que de < tête politique ". C est le fou furieux, dont parlait Thiers. <' Si 1 Assemblée s'arroge le pouvoir constituant, criait-il à la droite, je ne voudrais pas à ce prix de la République ! ».

Quelques ans après, le même Gambetta, devant ses électeurs de Belleville, c'est-à-dire devant l'auditoire le plus enfiévré de démagogie, qui se pût rencontrer en France, ne craint pas de se livrer à une apologie du nouveau Sénat

" C'est l'ancre de salut sur laquelle doit reposer le vaisseau de l'Etat ! C'est le grand Conseil des Communes de France ! «

Plus tard encore, dans ses campagnes présénatonales à Aix, à Grenoble, le tribun assagi, de plus en plus acquis aux relativités de l'opportunisme, précisera et complétera sa pensée. Lui, l'ancien et fougueux partisan de l'assemblée unique, il dégagera la philo-

Sophie de l'institution sénatoriale avec plus de netteté et de prescience de l'avenir que les créateurs. Il se réjouira hautement de voir « l'élément démocratique, l'élément rural, « l'élément des petits propriétaires, de ceux " qui peinent, qui suent, qui fécondent la '< terre, l'élément qui a besoin de travail, de « protection, de sécurité, de voir cet élément « par le fonctionnement de la constitution, « être le maître de toutes choses »,

L'événement a-t-il justifié cette anticipation dont la courageuse témérité, si elle insultait aux espérances des monarchistes et des bonapartistes, n'en était pas moins un défi à la démagogie rousseauiste ?

On sera bien obligé de répondre par 1 affirmative pourvu que l'on consente, dans le recul de l'histoire, à abstraire le bienfait incontestable de la stabilité constitutionnelle des fautes et des erreurs qui se sont commises à l'abri des institutions de 1875 et qui sont d'ordre intellectuel et moral. La distinction s'impose entre la constitution et le parti qu on en tire. A la différence des constitutions d'origine et d'inspiration rousseauiste, celle de 1875, en accordant une telle place, dans l'Etat, à l'organe pondérateur et modérateur, poussait plutôt à la mesure et à la sagesse. Que SI, à de certaines heures, le Sénat, entraîné par des passions sectaires, a péché

contre la mesure et la sagesse, c est que ces passions existaient à sa base même, dans les idées et les sentiments dominant chez les communes. Il n'est pas de moyen mécanique de garantir un pays contre ses propres entraînements, contre les conséquences de ses discordes civiles et de ses dissensions intestines. Mais c'est un résultat immense que, pendant un demi-siècle, pareilles discordes et de telles dissensions n'aient causé aucune subversion violente, livré le pouvoir à aucune émeute triomphante.

Sur la puissance du Sénat, il faut entendre Victor Hugo, disant dans la séance du 22 juin 1877 à ses collègues, avec la magnificence verbale et la vertu d amplification qui étaient en lui : " Vous êtes le seul pouvoir que <' ne domine aucun autre. Ces pouvoirs-là « finissent par avoir toute la responsabilité. « La chambre relève de vous, vous pouvez la « dissoudre, le Président relève de vous, vous « pouvez le juger. Ayez le respect, je dis plus, « Fefïroi de votre puissance, et usez-en pour le « bien ".

La constitution n'a prévu en efïet, en donnant le dernier mot aux communes, aucun moyen de réduire une résistance du Sénat.

Pour venir à bout de lui, il faudrait sortir de la légalité. Une seule fois dans l'espace de 45 ans, et nous allons retrouver bientôt cet

épisode, un conflit irréductible a mis le Sénat aux prises avec l'autre Chambre sur une question politique. C'était en 1897. Il s'agissait de prononcer entre le programme modéré et le programme radical. Le Sénat s'est tenu ferme sur sa prérogative. C'est la Chambre, issue du suffrage universel, qui a capitulé sans que l'opinion fit mine de s'insurger. Ce jour-là le Sénat a reçu, si l'on ose dire, le sacrement de confirmiation.

Pour apprécier le rôle du Sénat, il faut moins envisager ce qu'il a fait que ce qu'il a empêché. Qui sait à quelles extrémités se fût porté le régime de l'assemblée unique, à mesure qu on s éloignait des leçons de la défaite et que la pacifiatne et l'internationalisme revenaient en crédit. Les lenteurs moratoires de la Haute Assemblée ont fait obstacle à plus d'un dessein funeste. Il a fallu, par exemple, du fait du Sénat, huit ans pour que la fiscalité inquisitoriale pénétrât dans les lois, et encore ne l'y a-t-il laissé entrer que diluée et atténuée et en prenant soin d y soustraire, aussi complètement que possible sa clientèle rurale.

Le Sénat soutire l'esprit démagogique en vertu d'un fait d'évolution naturelle qu il n était peut-être pas impossible de prévoir. La longueur du mandat sénatorial, la fidélité générale des collèges électoraux sénatoriaux à leurs mandants, laquelle s'est traduite par

une quasi inamovibilité de fait, n'ont pas laissé que d'exercer leur influence attractive sur beaucoup de démagogues. Le Sénat se recrute, en grande partie, chez les Députés. On s'est habitué à considérer, dans les départements, un long exercice de la fonction législative comme un droit à l'avancement c'est-à-dire à une place de sénateur ; un fait d ingratitude notoire commis par le suffrage universel, pour ceux qui en sont victimes, comme un droit à la compensation, c est-à-dire encore et toujours à un siège au Luxembourg. Nous analysons dans le chapitre suivant le sens de cette lente absorption de la Chambre des Députés par le Sénat. C'a été pour celui-ci, par exemple, une éclatante revanche que d'accueillir en son sein son grand adversaire, M. Clemenceau, rejeté par le suffrage universel, que de lui rouvrir les avenues du pouvoir et que de l'entendre célébrer dans le Var les beautés du bi-caménsme : « oij le Sénat, organe de réflexion, tempère la Chambre, organe d'impulsion ^\ Belle et décisive formule qu'on s'étonne de rencontrer sur de pareilles lèvres et qui est devenue classique. Le Sénat aspire pour ainsi dire tout le personnel politique et cette circonstance n a pas peu contribué à le confirmer en autorité. Il y a longtemps que les déclamations contre le suffrage restreint ont cessé d'être un moyen

de parvenir. On les abandonne aux collectivistes déclarés qui, eux, n'ont aucune chance, si ce n'est de façon isolée et exceptionnelle, de pénétrer au Sénat, avant d'avoir administré la preuve de leur repentir.

Le Sénat de la Troisième République a pu faire trop grande négligence de nos grands intérêts moraux et idéalistes. Il s'est d ailleurs montré bien terrien en cela. Mais toute tentative de novation aux fondements de notre ordre politique et social rencontre, auprès de lui, d'énergiques volontés de résistance. Il ne se résigne qu'avec toutes sortes de répugnances à ratifier les essais de réforme électorale, malgré leur caractère extra-constitutionnel. Dans ses fonctions judiciaires il s est montré sans pitié pour ceux qui, quels que fussent la hauteur de leurs miotifs et le désintéressement de leur conduite, entreprenaient directement contre la Constitution. En ces derniers temps il a su puiser dans son patriotisme le courage de surmonter ses amitiés et ses opinions pour frapper des hommes politiques qui, à la faveur de la guerre, s étaient jetés hors le cadre des lois constitutionnelles, dans ces sentiers de traverse où 1 aventure tourne aisément en trahison.

Gambetta exprimait le vœu qu'on s'inclinât un jour devant le Sénat de la République comme on faisait devant le Sénat de Rome.

Ce lyrisme ferait sourire les sénateurs de 1920. Ils n'aspirent pas à tant d'honneur et à tant de majesté. Il reste au Sénat de la Troisième République le mérite d'avoir montré comment l'on fait durer les institutions et les constitutions quand, une fois, l'on s'est placé dans le sens de l'évolution naturelle. Des ruraux ont fondé d instinct ce Sénat sur la terre. Ils n'ont pas éprouvé en cela du moins de désillusion.

C'est ce dont il faut être persuadé dans l'instant qu'on parle de réformer ou de perfectionner notre état politique. Si l'on veut agrandir le rôle du Sénat, le faire concourir à plus de suite et de continuité dans nos affaires extérieures, dirigées désormais en conséquence des mécomptes de la guerre, ne nous jetons pas à des solutions hasardeuses. Le Grand Conseil des Communes de France ! Locution qui, à quarante-cmq ans de distance, illumine encore la situation.

Ne nous détournons pas de l'évolution naturelle.