UN PACTE DE RÉFORME

Nous avons essayé de surprendre, dans la profondeur de son intimité, le secret de la vie constitutionnelle française, marché à la découverte des voies mystérieuses par lesquelles l'évolution naturelle s'est graduellement insinuée dans les arrangements idéologiques de l'évolution artificielle.

Qu'avons-nous rapporté de cette exploration ? Si nous ne nous abusons : la certitude qu à l'insu et à l'encontre même de notre école dirigeante les institutions s'éloignent dans la pratique de la démocratie pure, telle qu on la concevait primitivement. L idée sénatoriale, toute de prudence et de modération s'est à la longue concrétée, affirmée, imposée.

Elle a mis le sceau de la relativité sur l'absolu de la souveraineté populaire.

Seule, l'idée présidentielle, c'est-à-dire l'idée d'un pouvoir central, effectif et continu, s'efforce encore vers une réalisation lente à venir. Les poussées que l'évolution naturelle exerce dans ce sens ont abouti à cet effet bizarre d'un pouvoir exécutif double, La résistance s'étant trouvée trop forte, la coutume a entrepris de la tourner.

Or, quel est au lendemain de la guerre, le vœu de la nation, tel qu'il s'est exprimé par le livre, le journal et les scrutins ?

Aucune incertitude à cet égard.

La nation demande la stabilité ministérielle. Elle s'étonne et s'afflige qu'une intrigue de couloirs, un incident de séance, un caprice d assemblée suffisent à amener des mutations aussi complètes que fréquentes dans le haut personnel gouvernemental et d'inadmissibles solutions de continuité dans la marche des affaires nationales. Visiblement, les principes de la responsabilité et de la solidarité ministérielle sont interprétés à faux et mis en cause sans motifs sérieux. Une erreur de détail commise, le démérite encouru par un ministre isolé suffisent trop souvent à entraîner la chute du cabinet tout entier. Rien n'est plus précaire et plus fragile que l'existence d un ministère. Cette déformation du gouver-

nement de cabinet a donné les plus fâcheux résultats. Dès qu'un ministère est entré en fonctions, un complot de remplaçants et de ministrables s'ourdit contre lui. Dans une ambiance aussi défavorable, les intérêts supérieurs d'un grand pays sont en péril constant de négligence et de méconnaissance.

Que désire la nation ? Que le pouvoir central soit fort, qu'il soit stable et que ce vœu soit mis en harmonie avec les droits imprescriptibles de contrôle dévolus à la représentation nationale.

N 'est-il pas capital de constater que la volonté de réforme manifestée par la nation s'accorde pleinement avec les efforts de l'évolution naturelle ?

Tout nous achemine donc à un changement des conditions dans lesquelles s'exerce le pouvoir exécutif.

Cette réforme doit-elle s'accomplir par le moyen de modifications aux textes, ou par redressement des mœurs ?

Faut-il mettre en mouvement la procédure solennelle de la révision et convoquer à Versailles l'Assemblée Nationale pour donner une satisfaction écrite à la volonté du peuple?

Ou n'est-il pas préférable, sans toucher aux textes, dont la plasticité n'est plus à démontrer, de s'en rapporter à la force indicatrice des mœurs, dans leur spontanéité.

Telle est une grave question préjudicielle.

« Plus on écrit, plus l'institution est faible ! » a maxime Joseph de Malstre. Par là, le grand publiclste et écrivain voulait indiquer la vanité des résolutions de sagesse qu'on se borne à écrire et qui ne procèdent pas d une contrition parfaite. La loi écrite sera toujours un frêle obstacle aux rechutes et aux récidives dont les hommes ne seront pas préservés par l'ardente conviction du mal que leurs fâcheuses habitudes causent à la chose publique.

Concluons-en qu'un fait de coutume et d'usage donnera toujours de plus sérieuses garanties d'amendement qu'une loi de repentir écrite sans l'intention sérieuse de la respecter.

Un pacte de réforme, conclu en dehors de toute révision écrite, est-il possible ?

Nous ne pouvons préjuger de la disposition d'esprit des législateurs et des personnages consulaires en cette fin de 1920.

Mais la possibilité matérielle d'un tel pacte ne nous paraît pas douteuse.

Nos lois constitutionnelles n'y contredisent pas.

Quel est notre point de départ ?

Le fait qui, procédant de l'évolution naturelle et interne de nos institutions, a établi, en dehors de tout texte et de toute préméditation, un pouvoir central à deux têtes : la

Présidence de la République qui nous est donnée par le droit écrit et la Présidence du Conseil qui nous est donnée par le droit coutumier.

Ce fait n'indique-t-il pas la solution naturelle et raisonnable du problème, c'est-à-dire un partage d'attributions entre les deux présidents ?

Les attributions fondamentales du Président de la République correspondent essentiellement aux nécessités solidaires et corrélatives de la défense nationale et de la politique extérieure, lesquelles impliquent plus que toutes autres la suite dans la directive et la conséquence dans les actes.

Les constituants ont attribué en première ligne au Président de la République le droit de négocier et de ratifier les traités. Ils ont fait de lui, en outre, le chef suprême des armées de terre et de mer. En confiant au président de la République 1 intendance de la défense nationale, dont la force appuie et conditionne la politique étrangère, les constituants l'ont élevé implicitement au faite de la responsabilité, dans la guerre comme dans la paix.

Chef de la majorité parlementaire, le Président du Conseil, est invinciblement tourné, par position, vers les soucis et les responsabilités de la politique intérieure.

Ces deux pouvoirs ne peuvent-ils s exercer.

chacun dans la sphère naturelle de sa prérogative, donner leur maximum de rendement utile sans danger d'antagonisme, sans risque d'action séparée.

Nos lois écrites n'y font aucun empêchement. Nous n'avons d'autre prétention que de le démontrer.

Voici une hypothèse, très plausible et très acceptable, susceptible de se réaliser dans le cadre de la constitution sans le déborder, ni même le heurter.

Au début de la législature, la majorité delà nouvelle Chambre désigne son chef, son Président du Conseil. C'est ce qu'elle fait, plus ou moins, jusqu'ici, dès son arrivée aux affaires, et ce qu'elle pourrait faire avec plus de précision et de solennité.

A cet endroit intervient le Président de la République, comme partie à un accord, à un pacte conforme à l'esprit même du parlementarisme.

Par ce pacte, le Président de la République s'engagerait à maintenir à la Présidence du Conseil le chef porté sur le pavois par la majorité, sous cette condition que tout renversement de cabinet, non justifiépar des motifs de haute gravité, dont le chef de l'Etat demeurerait l'appréciateur souverain, entraînerait la dissolution de la chambre.

Le premier bienfait de ce pacte serait d as

surer la stabilité ministérielle, restant stipulé que le renvoi isolé d'un ministre incapable ou compromettant, suivant un précédent que la coutume a déjà tendu à établir, ne donnerait pas heu à l'intervention présidentielle et que la responsabilité, en quelque sorte technique d'un ministre quelconque se distinguerait nettement de la responsabilité politique et générale encourue par les membres d'un cabinet solidaire.

Un tel pacte en appelle un autre à conclure entre les deux présidents et par lequel le chef de la majorité s'engagerait à permettre au chef de l'Etat de travailler directement avec les ministres de la défense nationale et de donner ainsi consistance à une prérogative, demeurée dans le domaine de la fiction juridique, sous cette réserve que le Président du Conseil et le conseil des ministres seraient tenus au courant des décisions arrêtées par le Président de la République dans son travail particulier.

Dualité n'est pas nécessairement opposition. Nous ne sommes pas fermés au péril, très réel, d une dissociation de la politique intérieure et de la pohtitique extérieure, qu'il faudrait prévoir si les deux consuls opéraient chacun dans son compartiment sans liaison et sans liarmonie entre eux. Hélas ! nous ne le sav' ns que trop, cette dissociation s est prod jte dans la pratique constitutionnelle

actuelle. Dans notre combinaison, cet aléa nous paraît moins accru que diminué. On ne peut prévoir ni conjurer tous les inconvénients d'une solution donnée et, quoiqu'on fasse, il faudra toujours s'en reposer de beaucoup de choses sur l'esprit public, sur la clairvoyance et le patriotisme des hommes politiques. Quand l'esprit public fait défaut, quand l'intelligence de la situation manque aux personnages consulaires, nulle constitution, même la plus savante, la plus ingénieuse, n'y apportera de remède mécanique. Une constitution n'est qu'un instrument dont il sera fait, suivant l'occasion, bon ou mauvais usage. Une réforme ne peut avoir d'autre ambition que de procurer à la nation et aux hommes d Etat de meilleurs moyens d'atteindre leurs fins.

Une objection qui se dresse naturellement devant cette hypothèse d un pacte de réforme ainsi conçu se tire de l'impossibilité où la Constitution a mis le Président de la République de renvoyer la Chambre devant ses électeurs sans le concours du Sénat.

Cette objection n'est pas pour nous arrêter. Après ce que nous avons écrit de l'institution sénatoriale, il ne saurait être question de laisser la Haute Assemblée en dehors du pacte de réforme. 11 est mdispensable, au contraire, qu'elle y intervienne en tiers. Lui aussi, le

Sénat qui ne meurt pas, est, à très haut degré, un organe de continuité nationale. Il y a entre lui et le Président de la République, une affinité naturelle. Tous deux sont spécialement préposés à la garde des traditions et des institutions. Nous serions même, en allant jusqu'au bout de notre pensée, tentés d'affirmer que la logique de nos institutions tend à confondre la présidence de la République avec celle du Sénat. Quoiqu'il en soit de cette vue et de cette perspective, il reste que, dans l'hypothèse par nous envisagée, l'accord du Sénat et du Président de la République va sans le dire.

L'évolution naturelle et les aspirations du pays obtiendraient même, à notre estime, leurs satisfactions suprêmes si le pacte de réforme, librement conclu par nos trois pouvoirs publics, souscrivait à ce que le Sénat, moins distrait, moins embarrassé d affaires et de soucis que la Chambre, se consacrât plus spécialement à la défense nationale et aux affaires extérieures. N'y a-t-il pas là un partage naturel d'attributions, une division avantageuse du travail législatif et politique. Les lois de finances sont portées en premier lieu devant la Chambre des Députés. Ainsi le veut la Constitution pour assurer à l'assemblée, issue du suffrage universel, un sûr moyen d avoir le dernier mot en toutes choses. Pourquoi la

coutume ne s'introduirait-elle pas de porter en première mstance devant le Sénat tous les projets intéressant plus particulièrement la défense nationale et nos relations extérieures et plus spécialement élaborés par le Président de la République avec les ministres compétents.

Ce ne sont pas, assurément, les lois constitutionnelles de 1875 qui élèveraient une négation.

Leur mérite est de n opposer la barrière d'aucune prescription rigide au développement des coutumes.

Elles se sont bornées à instituer trois pouvoirs essentiels. Elle ont laissé à l'expérience et au temps le soin de régler les rapports de ces trois pouvoirs, suivant les idées, les sentiments, les nécessités et les circonstances à venir.

Elles ont permis, encouragé, autorisé même les pactes volontaires de réforme.

Elles ont fait mieux que d'entre-bailler la porte aux révisions écrites, elles l'ont ouverte toute grande aux révisions coutumières.

Pour convenir, en un pacte, d'assurer à la France d'après-guerre, le bénéfice de la stabilité et de la continuité gouvernementale, que suffît-il ?

De le vouloir. Sitôt que conçu, ce vouloir opérera sans formalité et sans procédure, par sa simple et propre vertu.

Résumons le débat. Nous avons constaté à l'époque actuelle 1 existence de trois pouvoirs constitutionnels créés par le droit écrit : Présidence de la République, Sénat et Chambre des Députés et d'un quatrième pouvoir créé par le droit coutumier : la Présidence du Conseil.

Dans le jeu des institutions issues du droit écrit nous avons noté les modifications introduites par l'évolution naturelle.

La lutte entre les deux Présidences, celle de la République et celle du Conseil nous est apparue comme un danger dont chaque incident aggrave le péril.

En cherchant où nous entraîne le courant de l'évolution, nous avons voulu examiner s'il ne pouvait, entre ces institutions rivales, s'établir un accord conforme en ses réalisations aux nécessités d'un bon gouvernement de la République.