CHAPITRE TII

LÉGISLATION ET ADMINISTRATION DE l'bMPIRE

Pierre le Grand légrislatear. — Iiistitation d'ane commission législa* tiye. — Règlements de la réforme. — Manie de Vimitation étrangère. — Règlements ecclésiastiques. — L'administration militaire.

— La police. — Les Prikatea remplacés par des chancelleries. — La Russie partagée en gouvernements et en provinces. — Retour du second voyage. — Pierre copie les parlements administratifs et leur donne le nom de Collèges. — Collège des affaires étrangères. —

^Camor-Cotlége. — Comptoir des serfs. — Collège de la guerre. — Collège de commerce. — Comptoir d'État. — Collège des mines et manufactures. — Collège de justice. — Collège de la petite Russie.

— Réforme de la procédure. — Les successeurs de Pierre I*"" suivent la même voie. — Anne rétablit le Conseil supérieur de Tempire. — Projet de parlementarisme de Volynskoï.— Elisabeth abolit la peine de mort et fonde des institutions de crédit. — Pierre III abolit la ohancellerie secrète. — Activité législative et administrative de Catherine II. — Fondation des colonies allemandes. — Programme de codification soumis aux députés de la nation. — Caractères de cette œuvre. — Travaul de la commission législative. — Catherine fonde la banque d'assignation et crée le papier- monnaie. — Néces» site urgente de cette création. — Catherine II et les jésuites, — Institution des gouvernements. — Le droit des villes, — Leur juridiction. ^~ Leur administration. — Les instances et les magistrats judiciaires. — La procédure. — Les receveurs d'impôts. — La police mrale. — Le maréchal de noblesse et ses attributions. — Députés de la noblesse du district. — Corps administratifs et judiciaires de chaque gouvernement. — Le gouverneur civil. — Ses attributions. -^Ses subordonnés. — Caractères de cette organisation. — Réorgap nisation du Sénat. — Ses différents départements. — Leur compétence. » Les fonctionnaires. — Catherine II établit le service régu-

. lier des postes. — Elle refuse on monument à sa gloire et fonde

des institiitioiiB de crédit. — La législation et radministration sons l'empereur Paul. — Tendances à la centralisation. — Alexandre I*' et Speransky. — Lears tendances. — Lears illusions. — Les ministères substitués aux collèges administratifs. — Inconvénients du système. — Le conseil de Tempire et ses quatre départements. — Le comité des ministres. — DisgrAce de Speransky. — L'activité législative d'Alexandre I*' se ralentit. — Commission des requêtes. — Activité personnelle de l'empereur Nicolas. — Abus administratifs. — Le code russe rédigé par Speransky, sur l'ordre de Nicolas. — Appendice annuel au recueil des lois. — Codification pour les provinces baltiques. — Code militaire de Pierre I*' remplacé par celui de Nicolas. — Création du ministère de la cour. — Du ministère des domaines. — Système prononcé et outré de centralisation. — Rôles de Pierre P^ Catherine II , Alexandre I" et Nicolas, dans le développement des institutions politiques de la Russie.

Pierre le Grand ayant réformé toute l'organisation de la société russe devait nécessairement lui donner de nouvelles lois, d'après lesquelles elle pût se gouverner; dans ce but, il institua une commission législative qui devait revoir le code de son père, le tsar Alexis, l'approprier aux conditions de la société renouvelée, et rédiger les nouvelles lois qu'elle trouverait nécessaires pour compléter son œuvre. Cette commission travailla longtemps, mais ne parvint pas à faire un code; en sorte que l'empereur fut obligé de se contenter de règlements partiels, au fur et à mesure de la réorganisation. On conçoit que tous ces règlements promulgués ainsi successivement, ne pouvaient former un ensemble parfait : les parties n'étaient pas rigoureusement coordonnées entre elles, et très-souvent les articles d'un règlement se trouvaient en contradiction avec ceux d'autres règlements; cependant.

le caractère dominant des mesures législatives prises par Pierre le Grand est une admirable intelligence des exigences du moment: legéniedel'admmistrateur s'y manifeste dans chaque trait de plume. Ces sortes d'instructions avaient été appelées de tout temps en Russie oustaves; Pierre leur donna le nom de Région mente, probablement dans l'idée qu'un titre mystérieux donnerait un certain prestige à la loi même ; car cette nouvelle dénomination étant étrangère devait être incompréhensible pour les Russes. Peutrêtre donnaitr-il ainsi des noms étrangers à tout ce qu'il touchait, par le désir de montrer à ses sujets qu'il connaissait plusieurs langues : ce qui dans ce temps n'était pas commun, donnait un relief de savoir , et par cela même augmentait la confiance en la sagesse d'un homme lettré à ce point. Toutefois nous voyons que Pierre avait une prédilection toute particulière, non-seulement pour de pareilles dénominations, mais encore pour l'emploi de mots étrangers. Ainsi, le Saintr-Synode ayant rédigé des statuts pour le clergé, Pierre les sanctionna en leur donnant le nom de Règlements ecclésiastiques {doukhovnyï réglament). îioixs sommes trop éloigné de cette époque pour apprécier complètement l'eATet •produit par cette introduction forcée, dans la langue officielle, de mots étrangers, qui devaient choquer tous ceux qui n'étaient pas encore tout à fait pénétrés du nouvel ordre de choses. C'était d'autant plus étrange.

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que la langue russe ne manquait ni de mots ni d'expressions nécessaires pour rendre toutes ces idées, gratuitement habillées dans des mots étrangers à l'oreille et incompréhensibles à Tentendement des Russes.

Au retour de son premier voyage, Pierre le Grand commença à réorganiser l'administration; et dès l'année 1700, le Jitnoï prikascy qui avait pour mission de former et de renouveler les dépôts de grains, afin d'approvisionner le peuple en cas de disette, fut réorganisé en département d'approvisionnements militaires, et nommé chancellerie générale d'approvisionnements {Gueneral provianlskaïaKanlzeliarià) . Dans le courant de la même année, le Patriarchii rosriade ou département d'inspection du clergé fut aboli; les affaires du Zemskoï prikase ( Zcmskoï dcor) ou département de la police, furent rendues aca Streletzkoï prikase, ou département des Streltzys, qui, l'année suivante, fut lui-même nommé Prikase des affaires de police. Le Prikase judiciaire de Vladimir fut réuni à celui de Moscou; le Reitarskoï prikase (\ii aboli et rétabli en 1701 sous le nom de Prikase des affaires militaires.

En cette même année 1701, le Prikase des affaires secrètes fut nommé chancellerie de Préobrajensky; le Pouchkarskoï prikase fut appelé Prikase d'artillerie, et plus tard, en 1706, Chancellerie d'artillerie. Le Prikase des brigands fut fermé la même année et remplacé par la Chancellerie de Moscou

(Moskovskata Kantzeliaria) . En 1703, le Kammennoï prikase fut appelé Chancellerie des constructions; nous avons déjà dit qu'en 1704 le Prikase des serfs fut aboli, et que sa compétence judiciaire passa au Prikase judiciaire de Moscou : nous avons vu le mal que cette mesure a produit par la suite. En 1707, on nomma Commissariat le Prikase des comptes ; en 1709, le Prikase judiciaire du Patriarche fut appelé Chancellerie d'économie, et plus tard Collège économique ; le Prikase Bolchiakazny reçut la même année la dénomination de Camor-collége.

Au lieu des douze JRasrtarfes qui, depuis le tsar Alexis, partageaient la Russie, Pierre le Grand forma en 1710 huit gouvernements ou gouberniis : c'étaient ceux de Moscou, de Pétersbourg, de Kieff, de Smolensk, d' Archangel, de Kazan, d'Azoff et de Sibérie. En 1711, le gouvernement d'Azoff fut appelé le gouvernement de Voronèje ; et on ajouta aux huit premiers quatre autres gouberniis : ceux de Riga , de Revel, de Nijni-Novgorod et d'Astrakhan. Ces douze gouvernements furent partagés en quarante-trois provinces ou provintzns. La même année, Pierre remplaça la grande et la petite Douma par un Sénat composé de dix sénateurs et d'un diak, nommé secrétaire supérieur.

Après tant de réformes, il y eut un temps d'arrêt ; mais Pierre, dans son second voyage en France, ayant étudié l'institution des parlements, s'éprit pour

elle d'un beau zèle : car c'était véritablement un système rationnel, dont le bon côté ne pouvait échapper à sa perspicacité. Aussi, dès qu'il fut de retour, il ne se contenta plus de changer les noms et les attributions de quelques prikases, mais il réorganisa tout le système administratif, en mettant à la tête de chaque branche une espèce de Parlement auquel il ne voulut pas cependant donner ce nom, parce qu'il avait probablement en vue le pouvoir du Parlement anglais, et qu'il savait parfaitement que le nom influe très-souvent sur l'avenir d'une institution. Après avoir aboli les Douma, il ne se souciait pas d'établir des assemblées qui pussent rappeler cette institution, et il donna à ces Parlements le nom de Collèges. Chaque Collège était composé de plusieurs membres, d'un président, dont la voix décidait en cas d'égalité de vote, de vice-présidents, d'assesseurs et de procureurs. Les employés des chancelleries de ces Collèges étaient l'exécuteur, le caissier, le secrétaire, l'archiviste, les protocolistes, les enregistreurs, les scribes appelés kantzelaristes, etc., tous noms étrangers et tout à fait inconnus aux Russes.

Cette réorganisation fut inaugurée en 1718 par la formation du Collège des* affaires étrangères, en remplacement du Possolskoï prikase. Ce Collège fut divisé en deux départements : l'un extérieur, pour les relations diplomatiques, l'autre intérieur; ce dernier avait dans ses attributions les relations avec lesètran-

gers qui habitaient dans le pays, et Tadministration des contrées qui se trouvaient sous le protectorat ou la suzeraineté de la Russie. Après rétablissement de ce Collège , les autres furent formés successivement. Les revenus de l'État furent confiés au Camor-co/%e, qui devait aussi administrer les domaines de Tempire par l'une de ses subdivisions, qui fut appelée Collège des biens fonciers. Sous les ordres du Camor-coUége se trouvait également le comptoir des serfs {Kriepostnaia Kontora) , qui prononçait sur des contestations de délimitation et de servage. Il établit, pour la tenue de la comptabilité de l'État et pour le contrôle des recettes, le Collège de révision.

Le Collège de la guerre, qui administrait les armées de terre, avait sous ses ordres le Kriegs commissariat ainsi que les comptoirs de la caisse militaire, de l'approvisionnement et de Tartillerie.

Le Collège de l'amirauté administrait la marine, et avait sous ses ordres quatorze comptoirs, dont les noms sont tellement allemands et hollandais qu'il est impossible de les traduire : ainsi, le comptoir de Stallmeister , d'Oberservaërskj de Waldmeister ; ce dernier voulait dire simplement le comptoir des forestiers.

.Le Collège du commerce devait rechercher les moyens de protéger le commerce, de le développer «n ouvrant de nouvelles voies, en créant des débouchés avantageux, et en protégeant les entreprises

utiles. Les douanes étaient du ressort de ce Collège, qui, outre cela, exerçait une juridiction sur les marchands et industriels : peu après son établissement, Pierre le Grand le débarrassa de son rôle judiciaire, qu'il confia à un tribunal spécial appelé Magistrale principal^ à l'instar des villes hollandaises et allemandes, et qu'il composa du bourguemeister et des ralhmanns.

Le Comptoir d'État (Stats-Kontora) avait pour attributions toutes les dépenses du gouvernement.

Le Collège des mines et des manufactures (Berg-^imanufactour Colléguia) avait pour mission de rechercher des mines, d'établir des usines, des manufactures, de travailler au développement de l'industrie, des arts et des métiers. Par une combinaison étrange, l'augmentation du matériel de l'artillerie lui était aussi confiée ; mais bientôt ^après il fut créé , pour l'administration des manufactures et la propagation des arts et métiers, un Département spécial des manu-factures, et pour l'artillerie la Chancellerie de F artillerie, qui fut subordonnée au Collège de la guerre, tandis qu'en revanche le Département des m^îinaies entra dans la compétence du Collège des mines.

Pour juger les affaires civiles de toutes les provinces conquises sur les Suédois en 172i, Pierre établit un tribunal spécial sous le nom de Collège de Justice (louslilse Colléguia).

En 1722, il fonda le CoHégp de la petite Russie,

pour Tadministration de cette partie de l'empire. Nous avons vu qu'avant la réforme, la procédure civile et criminelle était orale, mais que les diaks devaient enregistrer les débats. Pierre le Grand ordonna, en 1718, que toutes les affaires civiles seraient jugées par les tribunaux militaires, qui n'admettaient pas les débats oraux; mais cette mesure n'était sans doute que provisoire, car en 1723 déjà, il rétablit l'ancienne méthode de procédure orale {soudepoformié) pour les affaires compliquées. Cependant, depuis la réforme, la procédure écrite a prévalu, et l'autre mode ne s'est conservé, pour ainsi dire, que dans les tribunaux de commerce : car une procédure orale ne présente de garantie qu'avec la publicité des débats, sans laquelle on est livré au bon plaisir du juge.

Cet aperçu suffira pour montrer le caractère et la limite des réformes administratives et judiciaires introduites en Russie par Pierre le Grand; ses héritiers ne firent que suivre la voie tracée par son génie, et ne prirent que des mesures sec*ondaires pour régulariser les compétences, augmenter quelques tribunaux ou réglementer une partie oubliée par le grand réformateur. L'impératrice Catherine I'*, par exemple, établit un Conseil supérieur de l'empire, qui n'eut guère pour mission que la tutelle du jeune empereur Pierre II ; les actes de ce conseil sont tout à fait inconnus. L'empereur Pierre II, malgré sa jeu-

nesse et la courte durée de son règne, promulgua un règlement très-important sur les transactions commerciales {vekselnoï oustave). L'impératrice Anne rétablit le conseil supérieur de l'empire et l'appela Cabinetf en y attribuant le pouvoir de la plus haute instance judiciaire et administrative ; les révolutions de^ palais et militaires qui se sont succédé , détruisirent cette institution.

Vers la fin du règne de cette impératrice, un secrétaire d'État, nommé Volynskoï, lui suggéra l'idée d'établir une pondération raisonnable des pouvoirs, et Anne lui ordonna de rédiger un projet de constitution. Volynskoï, prenant pour modèle la constitution anglaise, qu'il voulait approprier à la société russe, se mit à l'œuvre en communiquant au fur et à mesure à l'impératrice toutes les parties de son travail. Quand il eut achevé, Volynskoï fut arrêté, ainsi que ses parents^et ses amis, par ordre de Biren, qui extorqua à l'ex-secrétaire d'État, par dix-huit séances de tortures, des aveux compromettants, tels que celui d'avoir, par des maléfices, cherché à abuser l'esprit de l'impératrice; le malheureux Volynskoï paya de sa vie son zèle patriotique, peu de temps avant la mort de sa souveraine.

Le règne d'Elisabeth fut marqué par une loi vraiment philanthropique; l'oukase du 29 mars 1753 abolit la peine de mort, excepté pour les attentats contre la vie du souverain ou l'intégrité de l'État; elle fonda

EN RUSSIE. lit

également une banque hypothécaire pour la noblesse et une banque pour le commerce.

Son neveu et héritier, l'empereur Pierre III, publia, comme nous l'avons dit, une charte de la noblesse, et de plus annula, par un manifeste public, la Chancellerie secrète , qui n'était autre chose qu'une inquisition séculière, avec tous les attributs de cette institution: espions, tortures et exécutions publiques ou secrètes.

Maintenant que nous voici arrivé au règne de Catherine II , nous devons prévenir le lecteur que l'œuvre administrative et législative de cette souveraine est si immense, que nous devrons nous borner à en rappeler les principales mesures et à faire une analyse succincte de leurs caractères distinctifs.

Dès qu'elle fut montée sur le trône, Catherine s'empressa de confirmer les deux ordonnances promulguées par son mari , concernant les droits de la noblesse et l'abolition de la Chancellerie secrète : en général , son activité législative eut pour but dans tout son règne d'adoucir les lois existantes; chaque amélioration dans ce sens lui méritait les louanges du peuple et la consolidait sur son trône. Cet adoucissement dans les lois, tout en flattant le peuple, ne la.gênait en rien; car jouissant d'un pouvoir absolu, elle avait toujourslafaculté de dépasser les limites des lois, dans les cas où cela pourrait lui paraître néces-

112 HISTOIUE DE LA Cl VlLISATlOiN

saire ; mais il faut dire à son honneur qu*elle n'usa que fort rarement de ce droit.

Prenant en considération Timmense étendue de terres fertiles qui, faute de bras, restaient incultes, elle publia en 1762 un appel aux agriculteurs étrangers; et elle garantit à ces colons de défrichement la sécurité personnelle, la protection des lois, et des privilèges considérables. Des milliers de familles de cultivateurs vinrent d'.Ulemagne peupler ces différentes parties de la Russie : elles formèrent ces nombreuses colonies allemandes, qui, grâce aux privilèges dont elles n'ont cessé de jouir, prospèrent encore de nos jours, et qu'on retrouve aux environs de Pétersbourg, dans le midi de la Russie et sur les bords du Volga. Ces colonies présentent un spectacle bien curieux : entourés d'une population indigène, devenus maintenant déjà très -nombreux, les colons habitent des villages à part, qui conservent tout le caractère primitif de leurs patries respectives. Les maisons, les usages, les mœurs, la religion, le langage, les instruments aratoires même, peuvent servir jusqu'à présent d'indicateurs infaillibles sur le pays originaire de chaque village. Tantôt vous voyez un village wui^ tembergeois, un autre prussien, un troisièmede frères Moraves; tantôt des populations entières de Menonithes : tandis que les villages voisins russes ont conservé leur caractère national sans la moindre altération.

En 176â,riinpératrice fonda pour les enfants trouvés deux établissements considérables à Pétersbourg et à Moscou, afin de préserver d'une mort prématurée les innocentes créatures nées, dans la honte ou dans la misère. Ces institutions, que le temps n*a fait que développer, sont certainement les plus beaux et les plus vastes établissements de ce genre.

Voyant que la commission chargée par Pierre le Grand de la codification des lois, était toujours entravée dans son travail par les divergences de vues de ses différents collaborateurs, l'impératrice Catherine procéda d'une manière logique : elle rédigea un programme raisonné des lois, et voulut le soumettre à l'approbation du pays. Dans ce but, le ili décembre

1766, elle fit une convocation des députés de toutes les classes et de toutes les parties de l'empire.

Ces états généraux se rassemblèrent le 30 juillet

1767, et l'impératrice dans une séance solennelle soumit à leurs délibérations son programme sous le titre d'Instruction pour la rédaction d'un nouveau code de lois {Nakase). Ce travail est une œuvre remarquable, dont les idées principales, basées sur V Esprit des lois de Montesquieu, sur les œuvres d' Aristote et d'autres célèbres philosophes, furent élaborées par la tête et le cœur d'une femme ; il porte un caractère de douceur et de phUanthropie que l'on rencontre rarement dans les textes législatifs, habituellement secs et sévères. Quelques fragments

li/i HISTOIRE DE LA CIVILISATION

de ce document remarquable pourront donner une idée claire de l'esprit législatif de Catherine II , idée sans laquelle on ne saurait se rendre compte de l'influence que ce règne exerça sur la civilisation du pays.

Catherine commence son instruction par ces mots :

« Seigneur^ tout-puissant, exauce mes prières et « éclaire-moi, afin que je puisse fonder avec vérité, « pour tes créatures humaines, une justice basée sur (( tes saintes lois. »

Cet exorde prouve que l'esprit religieux avait encore conservé quelques racines dans la société du temps.

Plus loin, pour expliquer les tendances et le caractère de son travail, voici ce qu'elle dit :

« Nous voulons régner sur nos sujets avec douce ceur, avec franchise, avec confiance ; car c'est ainsi (c qu'on allège le poids de la couronne. Nous désirons (( voir notre peuple riche, heureux et content, parce « que le plus noble attribut du souverain est de pro- (( curer à son peuple ces conditions d'existence. Tous « les exemples cités dans cette œuvre, sur les mœurs « des différents peuples, ne doivent servir qu'à faci- « liter le choix des moyens pour rendre le nôtre le « plus heureux du monde, autant du moins que le (( permettent les limites imposées à la sagesse et à la « puissance humaines. Car, Dieu nous préserve qu'à- (1 près l'introduction dans nos États de cette légis-

« lation projetée, un autre peuple au monde puisse « jouir d'une plus grande justice que le nôtre, et par « conséquent prospérer davantage : le but de nos lois <( ne serait pas atteint, et ce serait un malheur que <c nous voudrions éviter , au prix même de notre <( vie. »

On voit dans tout ce préambule Tempreinte d'une conviction profonde, soutenue par un noble enthousiasme pour le bien public. Des idées aussi humanitaires, exposées avec cette chaleur de sentiment, ne pouvaient qu'enflammer le patriotisme des sujets de l'impératrice : aussi l'histoire de Russie ne présenteir^We dans aucune de ses pages un aussi grand nombre d'honames capables et dévoués à servir les vastes et généreux desseins du chef de l'État.

La commission législative se mit à l'œuvre immédiatement et commença l'élaboration d'une organisation judiciaire et administrative, conforme aux idées poHtiques de l'époque. Elle dut avant tout déterminer les conditions des instances, le degré de leur pouvoir, ainsi que l'étendue des compétences, sous le double rapport du nombre d'habitants et de la grandeur du territoire, déGnir, en un mot, les unités administratives et judiciaires de chaque instance, et tracer un projet de division politique de l'empire. Ce travail, qui n'était que préparatoire, exigea beaucoup de peines et beaucoup de temps, et ne put être terminé et homologué par l'impératrice qu'en 1775.

Les améliorations spéciales ne furent cependant pas arrêtées pour cela; et en 1770, l'impératrice institua une banque d'assignation, qui remplaça dans la circulation la monpaie métallique, par un papiermonnaie. Cette mesure était tellement indispensable en Russie, à cause des grandes distances qui élevaient les frais de transport du numéraire d'une manière onéreuse pour le commerce et pour toute espèce de transactions, qu'elle fut immédiatement et généralement adoptée ; elle entra même tellement dans les usages financiers de la Russie, que de nos jours encore, malgré des mesures contraires prises par le gouvernement, il a été impossible de faire revenir ce pays de sa prédilection pour le papier -monnaie et pour les comptes basés sur le rouble d'assignation. C'est là le sort de toutes les mesures vraiment populaires : une adoption générale et la persistance des effets d'une mesure administrative prouvent,, dans leur promulgateur, un sens profond et l'intelligence des besoins populaires.

Pendant que la grande commission travaillait à son œuvre de réorganisation, une circonstance toute fortuite obligea Catherine II de promulguer une loi de la plus haute importance. Le pape Clément XIV, ayant, par sa bulle « Dominus et Redemptor noster » : aboli l'ordre des jésuites, toutes les puissances catholiques durent expulser de leurs États les membres de cet ordre, et coopérer même à leur expulsion des

autres pays. Après le premier partage de la Pologne, Catherine II trouva des établissements considérables de la compagnie de Jésus, dans les provinces annexées à la Russie, et principalement à Mohilew, à Witebsk et à Polotsk. Prévoyant, d'un côté, des réclamations énergiques de la part du pape et de TAutriche, d'un autre voyant l'utilité de la résidence des jésuites dans un pays privé de toutes les lumières et n'ayant d'autres écoles que celles instituées par l'ordre, elle évita les réclamations et conserva les jésuites en promulguant, en 1773, une loi fondamentale de tolérance religieuse dans son empire; mais en même temps elle limita l'influence des chefs des églises étrangères sur le clergé de son pays. Cette loi qui sert encore de base en Russie à l'administration des cultes étrangers, est trop importante pour que nous puissions nous dispenser d'y arrêter l'attention du lecteur en la mentionnant à sa date : nous allons reprendre maintenant l'exposé des travaux de la commission législative.

La loi de 1775, intitulée Institution des gouvernements {outchrejdenie Goubernii) , divisa la Russie en quarante-quatre gouvernements: cette division existe encore ; mais il y fut ajouté, depuis, six autres gouvernements après le second partage de la Pologne et l'annexion de la Courlande. Chacun de ces quarantequatre gouvernements était partagé en districts (ouiezde) , dont le nombre proportionnel à la popu-

lation et à l'étendue du [gouvernement, variait de trois à quatorze. Les gouvernements de Revel ou Esthonie et celui d'Astrakhan n'avaient que trois districts chacun; le premier à cause de sa petite étendue, et le second à cause de sa rare population ; en revan« che, les goubernies de Koursk et de Poltava avaient quatorze districts. En général le district comptait, sans y comprendre la population des villes, de cinquante à cent mille habitants; leur étendue était limitée par leurs noms mêmes, le mot ouïezde signifiant la distance que peut parcourir en un jour un cavalier sans changer de cheval. Pour chaque district on choisit une ville centrale, qui devait être la résidencede la juridiction de première instance et de l'administration de cette première unité politique. Dans les districts qui ne comprenaient pas de ,villes centrales, on prit de grands villages, commerçant de préférence, ^qui furent érigés en villes.

Quelques années après la promulgation de l'institution des gouvernements, fut publié (1788) le droit des villes {gorodovoïé Polojenié). Cette nouvelle institution assit sur des bases (solides les conditions de l'existence civile et politique des villes, et donna des droits ^à leurs habitants non privilégiés , imposés par capitation, qu'elle appela bourgeois, mechtchanés. Il est indispensable de donner ici quelques détails sur cette nouvelle organisation judiciaire et administrative de la Russie, que Catherine inau-

gura et qui s'est conservée jusqu'à nos jours, sauf quelques changements insignifiants.

Le pouvoir administratif et judiciaire fut dans chaque ville partagé en deux branches, Tune urbaine , l'autre rurale. La justice civile de première instance, proprement dite urbaine, pour les marchands et les bourgeois, est rendue par un tribunal nommé maguistrale f composé d'après les statuts de Pierre I*' d'un bourguemeisler et de plusieurs ra/Amanns, élus par les citoyens de la ville. L'administration est entre les mains d'une Douma, composée d'un président, golova, et de plusieurs membres, glasnyi, élus également par les suffrages des citoyens ; la police de la ville n'entre pas dans les attributions de cette Douma, qui ne gère que la partie économique. Chaque ville a un comité de tutelle des marchands et bourgeois, composé de membres élus et présidés par le bourguemeister. Dans les villes dont la population ne s'élève pas au-dessus de deux mille cinq cents habitants , il n'y a pas de maguistrate ; et la compétence de ce tribunal ainsi que celle de la douma sont réunies dans une seule cour judiciaire et administrative, nommée raloucha. La police des villes est faite par un maître de police (gorodnilcheï) ^ ayant sous ses ordres des ofiîciers de quartiers, des sergents de ville et des agents de police, tous nommés et rétribués par le gouvernement aux frais des revenus de la ville. Dans les grandes villes, il y a un tribunal

spécial de police, présidé par le maître de police ou par un fonctionnaire nommé à cette présidence. Ce tribunal prononce les condamnations pour les affaires de police et les fait exécuter.

La première instance de justice civile et criminelle est à la cour de justice du district, ouiezdnyi soude. Cette cour est composée d'un président, portant le nom de juge du district et qui est élu par la noblesse du district (autrefois pour trois ans et maintenant pour six ans), d'un membre élu par la noblesse, d'un autre élu parla classe marchande et la bourgeoisie, et d'un troisième élu par les volostes des paysans libres; tous ces membres sont nommés pour trois ans. Cette cour a un greffier et deux bureaux de greffe, l'un pour les affaires civiles, l'autre pour les affaires criminelles.

Le tribunal de police rurale est composé d'un président, ispravnik^ chef de la police du district, élu par la noblesse du district, jadis pour trois ans aujourd'hui pour une durée double, et de quatre membres, dont deux étaient autrefois élus par la noblesse, un par la bourgeoisie et un par les paysans libres du district; il n'y a plus maintenant qu'un seul membre élu par la noblesse, et l'autre a été remplacé par deux, trois et même quatre commissaires de police rurale (stanovoï), qui demeurent ordinairement dans l'arrondissement auquel ils ont été préposés ; mais qui, s'ils se trouvent en ville, peuvent remplacer les mem-

bres du tribunal. Ces commissaires sont nommés par le gouvernement, qui, pour éclairer ses choix, consulte les listes de candidats qui lui sont présentées par les assemblées électives des gouvernements.

Cette cour a un secrétaire et trois bureaux. Elle a pour attributions l'enquête judiciaire, civile et criminelle, les décisions de poursuites judiciaires dans les affaires non litigieuses (comme appropriation flagrante du bien d'autrui, réclamation de dettes reconnues), ainsi que l'exécution des arrêts judiciaires et toute Faction de la police executive.

Dans tous ces tribunaux, la procédure est écrite et les décisions sont prises à la majorité des voix ; celle du président est destinée à départager, dans les cas où les suffrages se balancent de part et d'autre. Les décisions sont inscrites dans les protocoles signés par toute la cour et contre-signes par le secrétaire et par le chef de bureau. Le rapport qui est présenté à la cour sur chaque affaire soumise à sa décision, doit commencer par l'exposition des faits, qui est suivie de la citation des lois applicables aux circonstances de la cause, et du projet d'arrêt soumis à la votation des membres du tribunal. Le secrétaire, en contre-signant le protocole, assume la responsabilité de l'exactitude des textes de lois appliqués, et garantit qu'il n'y a pas omission de lois qui auraient pu être appliquées à la cause; le chef de bureau, de son côté, par sa signature assume la responsabilité de

l'exactitude dans l'exposition des faits, d'après les documents insérés dans le dossier de l'affaire. Tous les arrêts des tribunaux sont rendus au nom du souverain et commencent par la phrase sacramentelle: « Nous, par la grâce de Dieu, empereur de toutes les « Russies, vu, etc. ; ordonnons, etc. »... Cette formule implique que tout pouvoir exécutif émane du souverain, comme source unique de l'autorité.

Le protocole de chaque affaire, après les signatures et contre-seings, est présenté au procureur du district, fonctionnaire nommé par le gouvernement, et qui doit nécessairement connaître toutes les lois de l'empire. Ce procureur relit les protocoles de tous les tribunaux, et en'contre-signant les protocoles donne droit d'exécution à leurs arrêts, si la procédure a été régulière et la sentence conforme aux lois ; dans le cas contraire, il inscrit sa protestation en la motivant, et l'affaire doit alors passer à l'instance supérieure. Ce procureur de district participe à toutes les enquêtes judiciaires faites par les membres des tribunaux de police.

Indépendamment de ces tribunaux , il y a dans chaque ville de district une caisse gérée par un caissier et quelques employés. Cette caisse tient tous les comptes courants des revenus et des dépenses locales du gouvernement; tous les impôts y sont versés, et elle fournit également à toutes les dépenses autorisées. Elle veille à la rentrée régulière des impôts de

capitatioD et des contributions foncières : en cas de retard, elle en informe le tribunal de police compétent, qui prend au moyen de ses agents les mesures né<;essaires- Les impôts du gouvernement sont recueillis par les communes elles-mêmes, au moyen de receveurs élus par les contribuables; et cette perception est, dans les communes seigneuriales, mise sous la responsabilité du seigneur ou de son préposé, et dans les communes libres sous la responsabilité solidaire du mire de chaque commune.

Les agents de la police rurale sont les centurions {sotsko)') et les décurions (dessiaUkoï) .les centurions font la police dans un seul village, s'il est grand, ou dans une paroisse composée de plusieurs villages moindres ; ils sont élus, la plupart pour un an, par les ' paroissiens eux-mêmes, et n'ont d'autres appointements que la rétribution volontaire des habitants de leur circonscription, rétribution qui. est répartie par maison ou par âme imposée. Les décurions sont les agents de police de chaque village ; et les habitants remplissent eux-mêmes ces fonctions à tour de rôle, par mois ou même par semaine : il arrive quelquefois que pour se débarrasser de cette redevance en nature, les habitants d'un village donnent à l'un de leurs voisins une rétribution pour qu'il soit dessiatskoï en permanence. Les décurions sont sous les ordres du centurion, et les uns et les autres doivent veiller à ce que rien d'illégal ne se passe dans leurs arrondissements

respectifs; siFunde ces agents remarquequelquechose, il doit immédiatement faire son rapport au tribunal de police rurale ou au commissaire local. Le cas est-il urgent? ces fonctionnaires peuvent prendre des mesures pour empêcher le désordre, et requérir s'il le faut l'assistance de la population, qui n'a pas le droit de la leur refuser. Ces agents locaux doivent veiller aussi à l'entretien des routes, des ponts et des bacs dans leur circonscription, et, en cas de dégâts, en prévenir les autorités compétentes de la commune; ils doivent insister sur la réparation de ces dégâts, et au besoin, en cas d'iqexécution de leurs ordres, en faire le rapport à l'autorité supérieure. Citoyens et habitants de la commune et de l'arrondissement dont la police leur est confiée, ces agents en connaissent toutes les particularités et sont ainsi les meilleurs que puisse avoir le gouvernement.

L'administration rurale est quelquefois entre les mains des seigneurs ou de leurs préposés ; mais elle appartient le plus souvent aux mires de chaque bien seigneurial ou des communes libres. Ces mires choisissent des chefs qui s'appellent golova ou starosta^ et quelques chefs de familles comme prudhommes, pour assister le président de leur conseil. Ces fonctionnaires élus par la commune veillent au maintien de l'ordre dans les villages et dans les domaines, à la bonne tenue des champs, des forêts, des pâturages, etc. Ils désignent les tours de ix)le dans i'exmition des rede-

vances seigneuriales et gouvernementales, surveillent la moralité de leurs ressortissants, compriment les vices, jugent les petites querelles de voisinage et de famille.

Dans chaque district, la noblesse élit pour trois ans au poste de maréchal de noblesse^ un de ses membres les plus respectés. Ce haut fonctionnaire veille à la moralité de tous les employés de la justice et de l'administration, tient la main aux ordonnances qui concernent les propriétaires fonciers et les serfs, et prend les mesures nécessaires pour arrêter les abus de pouvoir, en éloignant de leurs biens les propriétaires et en les remplaçant par une commission de tutelle.

Le maréchal de noblesse préside le tribunal de tutelle de la noblesse du district, dont les membres sont le juge du district et les membres nobles du tribunal de justice. C'est encore lui qui veille à l'équitable répartition des corvées et redevances, comme entretien des routes, cantonnements militaires, fourniture de chariots pour des troupes en marche : il est le représentant de la noblesse de son district dans ses rapports avec le gouvernement, et le défenseur de ses intérêts.

Ce poste n'est rétribué que par l'honneur de le devoir à l'élection de ses concitoyens, distinction d'autant plus flatteuse que toutes les élections en Russie se font au scrutin secret.

En cas d'absence ou de maladie, les lonctions de maréchal sont remplies par le juge du district, quoi-

qu'il y ait un autre dignitaire élu dans chaque district par la noblesse, et portant le titre de député de la noblesse; mais ce dernier réside ordinairement dans la ville centrale du gouvernement, où il est occupé des affaires spéciales de ses commettants , en sa qualité démembre de Y assemblée de noblesse permanente qui siège dans cette ville.

Cette assemblée est sous la présidence du maréchal de noblesse du gouvernement, élu pour trois ans, et qui se trouve à l'égard de la noblesse du gouvernement dans les mêmes rapports que le maréchal de district avec la noblesse de son district. Le souverain conflrme l'élection du maréchal du gouvernement par le choix qu'il fait de l'un des deux candidats que l'assemblée élective lui présente; mais il n'arrive presque jamais, sauf des cas exceptionnels, que le souverain préfère le second candidat, qu'il peut toujours facilement reconnaître, puisque la liste de désignation qui lui est présentée, porte le chiffre des voix obtenues par chacun des deux candidats. L'assemblée de la noblesse permanente, dont tous les maréchaux de noblesse sont membres, délivre des lettres patentes de noblesse, gère toutes les sommes appartenant à la noblesse, et contrôle les recettes et les dépenses des impôts affectés aux différentes dépenses locales du gouvernement.

Tous les tribunaux des districts sont subordonnés aux tribunaux de leurs gouvernements respectifs.

Il y a dans chaque gouvernement :

1** Une régence de gouvernement,

2° Une chambre des finances,

3"* Une chambre civile,

IV* Une chambre criminelle,

5* La cour de justice des affaires de conscience.

La régence du gouvernement est le tribunal supérieur d^administration ; il est sous la présidence du gouverneur de la province, et composé de trois conseillers et d'un assesseur. Les affaires se décident à la majorité des voix ; mais dans les cas où Topinion de tous les conseillers est contraire à celle du gouverneur, celui-ci peut, en assumant toute la responsabilité de ses actes, proposer l'exécution de la mesure dont il est le partisan : la régence , de son côté , peut voter l'exécution de cette mesure d'après l'ordre du gouverneur, mais en protestant et en portant l'affaire au Sénat Dirigeant. Toute l'administration du gouvernement est sous les ordres de la régence, même le personnel des tribunaux de justice.

La chambre des finances est composée d'un président, qui s'appelait autrefois vice-gouverneur*, de trois ou quatre conseillers et d'un assesseur. Un des conseillers est le contrôleur du gouvernement, un autre en est le caissier. Tout le personnel delà régence et de la chambre des finances est nommé par le gou-

I. La charge de vice- gouverneur est maintenant attribuée à un fonctionnaire spécial, qui est le vice- président de la régence.

vemenient ou la couronne, d'après l'expression usitée en Russie.

Les chambres civiles et crimraelles sont composées d'un président, nommé jadis par la couronne et maintenant élu pour le terme de six années par la noblesse de tout le gouvernement, et de trois conseillers, dont deux sont élus par la noblesse et l'autre par les marchands et bourgeois. Depuis que les présidents sont choisis par élection, la couronne nomme un substitut de président dans chaque chambre; ce magistrat a voix délibérative à l'égal des conseillers.

La cour des afîaires de conscience est composée d'un président élu par la noblesse du gouvernement et des conseillers de la chambre civile. Elle juge les affaires criminelles des mineurs, les différends de famille entre parents et enfants, et toutes les affaires en général dont les débats ne s'appuient pas sur des pièces écrites.

Ces Chambres ont toutes un secrétaire général et sont divisées en différentes sections, dont chacune a son secrétaire spécial. La forme de procédure est la même que dans les tribunaux de district : les secrétaires de bureaux et de sections contre-signent tous les protocoles, lesquels sont présentés au procureur du gouvernement, qui est, relativement à tous les tribunaux de gouvernements , ce que le procureur du district est à l'égard des tribunaux de districts.

Indépendamment de tous ces grands tribunaux, il

y a dans chaque gouvernement une chambre de médecme, composée d'un président qui doit être docteur en médecine et chirurgie, et de deux ou trois membres : un chirurgien, un accoucheur et quelquefois même un médecin vétérinaire. Ce conseil veille à l'hygiène publique ; et dans les affaires civiles ou criminelles , il fait les expertises et tout ce qui tient à la pratique de la médecine légale. Les médecins de district et des villes ainsi que les pharmaciens lui sont subordonnés.

Un architecte, un ingénieur et un arpenteur de gouvernement, des arpenteurs de districts, les archives et plans de toutes les cartes du gouvernement, sont attachés au bureau de la régence.

Il y eut plus tard de nouvelles chambres administratives, instituées dans les gouvernements, telles que la chambre des domaines, le comptoir de la poste, la commission de constructions, la commission d'approvisionnement public, et dans quelques gouvernements le comptoir des apanages. Toutes ces administrations suivent la même discipline que les précédentes et gèrent les parties compétentes.

Le gouverneur civil est le chef de toute la partie administrative, dont il surveille toutes les ramifications. Il est obligé de faire la révision de tous les tribunaux aussi souvent qu'il le peut, mais pas moins d'une fois par an. Dans les affaires de la chambre civile, le gouverneur n'a point d'influence sur* les

arrêts judiciaires; mais il a le droit d'insister sur la conservation de l'ordre chronologique dans l'appel des causes, et sur l'ordre qui doit régner dans les bureaux de la justice. Les affaires de contentieux administratif sont présentées par la chambre à la révision du gouverneur, qui, dans certaines limites, a le droit de les confirmer; si ces limites sont dépassées ou s'il est d'un avis contraire à celui de la chambre, il renvoie l'affaire au Sénat Dirigeant, avec un mémoire explicatif- Tous les arrêts criminels sont confirmés par le gouverneur et exécutés par la régence ; mais si le nombre des criminels dans une affaire dépasse un certain chiffre, si le condamné appartient à une classe privilégiée, ou enfin si le gouverneur ne trouve pas la sentence équitable, il soumet l'affaire au Sénat Dirigeant avec un préavis motivé. Le seul employé du gouvernement qui ne soit pas sous les ordres du gouverneur, est le procureur, qui a le droit de protester contre les actes de ce chef.

A la fin de chaque année, le gouverneur présente directement au souverain un compte rendu détaillé de son administration.

C'est ainsi que Catherine II institua, pour les deux premières instances, le mécanisme gouvernemental de la Russie. On peut voir que cette organisation est régulière, que toutes les questions sont débattues en conseil , que le pouvoir de chacun est raisonnable-

ment limité, et que toutes les divergences d'opinions sont décidées par le pouvoir central, qui a le droit d'ordonner sous sa propre responsabilité l'exécution des mesures qui lui paraissent nécessaires. La procédure orale et publique ne fut pas généralement introduite par Catherine II,. parce qu'elle craignait la prolixité des avocats, et que les idées du temps ne lui ' permettaient pas encore d'apprécier à sa juste valeur la publicité et son influence sur la moralité des juges et de la procédure : elle croyait avoir donné assez de garanties à l'équité en remettant l'exercice de la justice à des Collèges contrôlés.

En 1763, Catherine II réorganisa le Sénat; elle le forma de six départements, dont quatre siégeaient à Pétersbourg et deux à Moscou.

Le premier département était le département dirigeant proprement dit; toutes les lois y étaient étudiées et discutées, et après la confirmation souveraine elles n'étaient promulguées que par son ministère. Toute ordonnance publiée autrement n'était considérée que comme mesure temporaire ou exceptionnelle (séparative est l'expression officielle), et n'était pas consignée dans le recueil des lois. Toutes les affaires administratives étaient décidées par ce département ; tous les Collèges supérieurs, tels que celui des affaires étrangères, d'économie, de la guerre, etc., lui étaient subordonnés ; enfin il avait à décider sur les questions de contentieux administratif.

Le seœnd et le troisième départements formaient les deux cours supérieures de justice civile et criminelle ; ces cours jugeaient en appel sur les arrêts des tribunaux de seconde instance.

Le cinquième et le sixième départements siégeaient à Moscou et avaient les mêmes attributions que les deuxième et troisième départements de Pétersbourg: ces quatre départements servaient donc de tribunaux d'appel à toute la Russie ; la compétence de chacun d'eux était circonscrite aux gouvernements qui étaient les plus rapprochés de chacune des capitales.

Le quatrième département était celui de la héral-dique : il décidait des droits et privilèges des familles et des individus; il gérait tout le personnel des employés de toutes les branches du service de l'État dans tout Tempire, leur avancement en grade et leur transmutation de place en place : c'était pour ainsi dire le département d'inspection de tout le service

Plus tard, il fut établi un département d'arpentage, qui prononçait en dernier ressort sur les litiges de possessions territoriales, et dirigeait la levée des plans documentaux de tous les biens fonciers de l'empire.

Pendant les règnes suivants, on créa encore trois départements, dont deux civils, l'un à Pétersbourg, l'autre à Moscou, et un département criminel à Pétersbourg.

Chaque département du Sénat est composé de quatre, cinq et même huit sénateurs, et d'un procureur du département. Les sénateurs ne sont pas responsables de leurs opinions, mais le procureur répond de la légalité de l'arrêt. En cas de partage des voix sénatoriales ou de protestation de la part du procureur, rejetée par les sénateurs du département, l'affaire est portée à l'assemblée générale du Sénat.

Tous les sénateurs sont convoqués pour cette assemblée, dont le procureur appelé procureur général était autrefois le seul rapporteur ou référendaire de toutes les affaii^es du Sénat au souverain.

La forme de la procédure, au Sénat, est la même que celle de toutes les autres instances; le rapport est composé :

1* De l'exposition de l'affeire avec les arrêts des mstances inférieures ;

2' De la citation du texte des lois qui doivent être prises en considération;

â" De l'arrêt des sénateurs.

Les protocoles sont signés par tous les sénateurs qui ont pris part aux débats et à l'arrêt, et contresignés par le secrétaire en chef du département et par le secrétaire du bureau où le protocole a été rédigé.

Le procureur du département a le droit de concilier, par des représentations basées sur les lois, les opinions divergentes des sénateurs : il peut les engager à modifier l'arrêt si leur décision n'est pas conforme aux lois ;

en cas de refus il doit présenter l'affaire au procureur général avec une protestation motivée : le procureur général de son côté porte l'affaire à l'assemblée générale des sénateurs, et agit envers cette assemblée comme le procureur du département envers les sénateurs de son ressort. Ni le procureur du département, ni le procureur général n'ont le droit de se mêler aux débats et discussions des sénateurs: ils ne font œuvre de leur ministère qu'après le prononcé de l'arrêt. La dernière protestation du procureur général est présentée, avec le protocole de la séance de l'assemblée du Sénat, à la décision du souverain, qui tranche définitivement la question.

Ainsi toutes les affaires du gouvernement passaient autrefois parles délibérations du Sénat et parvenaient au souverain après avoir été étudiées par un collège d'hommes plus ou moins capables, mais toujours trèsexpérimentés dans la législation, la justice ou l'administration. Ces études pouvaient éclairer le souverain, et le mettre à même de voir tous les bons et mauvais côtés de la mesure projetée, de manière qu'il avait toujours la faculté de décider avec connaissance de cause, et n'était pas induit en erreur par des considérations superficielles ou préconçues.

Simultanément avec cette grande réforme judiciaire et administrative, l'impératrice Catherine établit le service régulier des postes, qui facilita toutes les relations officielles, commerciales et particulières.

En 1782 , la noblesse et le commerce de Pétersbourg, rassemblèrent la somme de 59,659 roubles pour l'érection d'un monument à la grande impératrice : elle en reçut la proposition avec beaucoup de grâce, mais déclina l'honneur de voir dresser un monument à sa gloire, en disant qu'elle aimait mieux voir ériger par ses actes un monument dans le souvenir et le cœur de ses sujets, qu'un amas de marbre sculpté sur l'une des places de Pétersbourg. Elle accepta cependant la somme, et la consacra à la formation des banques de gouvernements (Prikase obchtchestvennago prisrenia), dont les revenus devaient être affectés à l'entretien d'hôpitaux et de maisons de refuge pour les vieillards et les infirmes. Ces banques dont l'institution s'est répandue dans tous les gouvernements, sont gérées dans chacun d'eux par des chambres spéciales, sous la présidence du gouverneur civil. Le capital de quelques-uns de ces établissements monte de nos jours à plus de dix millions de francs. Cela prouve encore une fois l'efficacité des mesures prises à propos, et qui sont conformes aux exigences du pays; la moindre impulsion donnée dans un pareil sens suffit pour faire prospérer une institution utile.

En 1786, l'impératrice créa une banque de prêt, où le crédit sur hypothèques était ouvert à tout le monde; cette mesure utile préserva les petits propriétaires de la cupidité et des exactions des usuriers.

L'activité législative de l'impératrice Catherine II

nous a entraîné dans un exposé plus étendu que nous ne l'avions prévu ; mais les moindres mesures prises par elle ont une si grande portée, qu'à la rigueur il faudrait en parler encore davantage. En effet, ses vues pour l'avenir, dans le sens régularisateur et essentiellement progressif de la société, percent même dans de simples ordonnances administratives.

Le règne de l'empereur Paul ne présente pas, à beaucoup près, un caractère législatif aussi prononcé que celui de sa mère, bien que pendant cette époque il ait été promulgué une grande quantité d'ordonnances et de décrets. Le caractère même de l'empereur ne lui permettait pas d'avoir cette constante unité de vues, qui est la condition nécessaire de l'œuvre du législateur proprement dit; ses décisions prises la veille, annulées le lendemain, ne pouvaient porter que sur des mesures administratives et temporaires : de sorte que ce souverain a peu altéré l'ordre législatif et administratif établi par sa mère.

Les principales lois fondamentales qui nous sont restées de lui sont : l'acte sur l'ordre de succession au trône de Russie, le règlement pour la famille impériale, l'établissement des biens des apanages, et la limitation du nombre des jours de corvées dans les biens seigneuriaux.

L'empereur Paul P' était pénétré du désir du bien ; il recherchait la justice et ne s'en écarta que par suite d'emportements momentanés, mais très-souvent fu-

nestes à ceux qui en étaient les victimes. Toujours avide de connaître la vérité, ce souverain introduisit le système de pétitions personnelles, et à cet effet, à Tinstar du tsar Alexis, il établit devant le palais d'hiver une grande boîte en fer, dans laquelle chacun avait le droit de mettre une pétition à l'empereur; il confia la clef de cette boîte à l'héritier du trône, son fils, le grandduc Alexandre, et il se faisait soigneusement apporter tous les jours les papiers qu'elle renfermait.

Le caractère distinctif de l'administration, pendant son règne, fut la tendance à la centralisation du pouvoir dans la capitale, ou mieux encore dans la personne du souverain. Paul I" était dominé par l'idée qu'il n'y avait de pouvoir que lui, et que ce pouvoir devait s'appliquer sans intermédiaire toujours et partout; en parlant un jour avec un étranger qui manifestait le désir de connaître la société aristocratique de la Russie, il lui dit : « Il n'y a pas d'aristocrates chez « moi, l'aristocrate est celui à qui je parle pendant que « je lui parle. » Le mot est assez caractéristique pour ne pas exiger de commentaires.

L'empereur Alexandre 1" en montant sur le trône était animé d'un désir sincère de donner à son pays une constitution libérale, et conforme aux idées dont il hit nourri dès sa plus tendre enfance. La république des Grecs et des Romains était son idéal, réalisée à ses yeux dans les heureux vallons de l'Helvétie, que son précepteur Laharpe s'attachait à présenter à son ima-

ginationsous le jour le plus flatteur. Il eut le bonheur de rencontrer parmi ses sujets un des hommes les plus avancés et les plus capables de l'époque, Michel Spe-ransky^ secrétaire du procureur général. Speransky n'avait que six ans de plus que l'empereur: fils d'un pauvre prêtre de village, il avait fait ses études au séminaire de Vladimir et à l'Académie théologique de Saint^ Pétersbourg, dans laquelle, à l'âge de vingt et un ans, il était déjà professeur de littérature. Un peu plus tard il quitta sa chaire de littérature pour celle de physique et de mathématiques, mais sa prédilection particulière l'entraînait aux études philosophiques et historiques. La haute intelligence de Speransky et ses connaissances profondes et variées le firent remarquer par l'adjoint du procureur général, le prince Kourakine, au fils duquel il donnait des leçons. Le prince, nommé procureur général, engagea Speransky à changer de service et à entreprendre la carrière civile. En 1797, Speransky entrait k la chancellerie du procureur. Sa réputation ne tarda pas à venir aux oreilles du grandduc Alexandre qui, une fois monté sur le trône, l'appela à des fonctions plus élevées, et, en 1801, le nomma secrétaire d'État du conseil supérieurde l'empire : pour toutes les affaii'es intérieures de l'État, Speransky devint le conseiller et le collaborateur le plus intime de l'empereur. Le libéralisme constitutionnel faisait le fond des convictions du jeune secrétaire d'État, véritable enfant du peuple et nourri dans les idées du

temps : aussi, cette concordance d'idées avec le souverain fut-elle l'origine de sa faveur et de ses succès. Emportés par la vivacité de la jeunesse et par le désir de donner immédiatement à leur patrie une constitution libérale et solide, l'empereur Alexandre P' et son secrétaire se mirent à l'œuvre avec beaucoup de précipitation : au lieu de commencer par la réorganisation des pouvoirs législatifs, ils entreprirent celle des pouvoirs exécutifs; ils voulaient construire la machine avant de lui appliquer la force motrice régulière. Cette méthode aurait été au fond très-logique, si l'ensemble du travail eût pu être achevé ; mais il n'en fut pas ainsi. Speransky prépara une machine administrative appropriée à une force motrice modifiée par un pouvoir responsable ; mais il soumit son action à la pression d'une force arbitraire : il s'en est suivi que les rouages ont fonctionné d'une manière trop rapide, et, dans leur mouvement accéléré, ont broyé le système établi sans introduire un nouvel ordre rationnel. Nous entendons parler ici de l'institution des ministères, qui, en 1802, remplacèrent les Collèges administratifs. Un ministre est effectivement un agent exécutif, indispensable et utile, quand ses actes sont incessamment contrôlés par un pouvoir, jaloux de sa puissance, comme dans un gouvernement représentatif. Pour tout acte exécutif ou administratif les moyens d'action d'un ministre sont moins compliqués que les mouvements d'un Collège ; car ce dernier,

lâO HISTOIRE DE LA CIVILISATION

avant d'agir doit discuter et concilier les opinions, tandis qu'un ministre agit d'après son impulsion propre. Quand ses actes sont sous le poids d'une responsabilité personnelle, invoquée chaque jour par la représentation nationale et par la presse, le système ministériel est une excellente garantie d'une exécution prompte et énergique de la loi ; mais si le ministre est livré à son propre pouvoir, n'ayant pour unique frein qu'un simulacre de responsabilité, invoquée seulement par le souverain, sa liberté et sa facilité d'action ne servent qu'à le pousser à des actes arbitraires et au mépris des lois. Un souverain absolu, dont les occupations sont si vastes et si nombreuses, ne peut humainement pas scruter dans tous les détails chaque acte de ses ministres; et c'est dans ces détails même que gît l'absolutisme du pouvoir ministériel. II ne faut pas oublier non plus que les ministres d'un souverain absolu sont ordinairement choisis parmi les personnes qui jouissent d'avance de sa faveur et de sa confiance^ et que dans chaque af&ire débattue entre le ministre et le souverain, le premier se prépare à la discussion, tandis que le second doit la soutenir ex abrupto : ce sont là bien des chances favorables que possède le ministre de faire adopter ou sanctionner par le souverain les projets qu'il a médités. Puisant tout son pouvoir dans la faveur du souverain, un ministre est, par cela même, incessamment porté à consei*ver sa position, et à flatter les moindres désirs de son maître»

EN RUSSIE. Ui

fussent>-ils pernicieux ou inconsidérés pour l'avenir du pays, quoique inspirés par le plus sincère désir du bien : ce ministre ira même plus loin, car très-souvent pour prouver son zèle dans l'exécution, il renchérira sur les ordres qu'il aura reçus du prince. Il faut, pour résister à cet entraînement et pour oser et savoir dire toute la vérité, pliip de grandeur, de fermeté et d'habileté qu'on n'en rencontre ordinairement parmi les hommes de cour.

Un Collège, au contraire, en recevant un ordre à exécuter, le discute dans tous les cas; et s'il y trouve de graves inconvénients, il peut bien plus facilement faire des représentations au souverain et exposer son opinion, avec les motifs qui l'ont fait naître. Un CoP lége, en effet, n'est pas une individualité unitaire, craignant la perte du pouvoir en cas de mécontentement, mais bien une individualité collective et vivace. Si le souverain a des motifs pour persévérer dans son ordre, il peut le faire ; mais du moins il a été éclairé sur les suites et les conséquences que l'exécution de son ordre peut avoir. La forme collégiale avait déjà, depuis Pierre le Grand, poussé de profondes racines dans les idées de la Russie : les instiutions de Catherine Il n'avaient fait que l' y affermir; et cette institution était d'autant plus nationale que les anciennes Doumas n'étaient autre chose que des Collèges consultatifs, forme de gouvernement préférée de tout temps à tous les autres par le gros bon sens russe, eu égard à

l'étendue immense du pays et à son développement historique.

Speransky voulut remplacer d'abord la représentation nationale par un conseil d'État nombreux et un comité des ministres ; comme secrétaire d'État de ce conseil, il espéra contenir l'absolutisme des ministres en les soumettant à l'exécution rigoureuse des lois. Puissant par la faveur du monarque, il réussit complètement dans l'accomplissement de ses desseins, et, comme institution transitoire, le Conseil de l'empire de son temps a parfaitement atteint le but qu'il s'était proposé : mais cet homme d'État ne prévit pas assez toutes les chances de l'avenir; il ne lui vint pas à l'idée •que les secrétaires de l'empire, ses successeurs, ne seraient pas toujours des intelligences de sa trempe, et ne jouiraient pas infailliblement comme lui de la faveur du souverain et de sa confiance illimitée, ni que les ministres pourraient facilement avoir une plus grande influence qu'eux. Endormi par cette sécurité, il travaillait à l'institution de nouveaux ministères, à l'organisation de ceux déjà existants ; et pendant son travail les années se suivaient, apportant avec elles^ dans les dispositions du souverain des modifications d'opinion et de tendances.

Les statuts du Conseil de l'empire, du comité des ministres et des ministères, furent définitivement confirmés» en 1809 ; et le mécanisme administratif et législatif de l'instance supérieure changea complé-

EN RUSSIE. i/i3

tement le caractère qu'ils avaient eu juscju'alors, pour prendre celui qu'ils conservent encore de nos jours.

Le Conseil de l'empire est distribué en quatre départements : législatif, économique, judiciaire et militaire.

Le département législatif s'occupe de l'étude des lois organiques et judiciaires.

Le département de l'économie a pour mission d'élaborer les lois administratives et d'étudier le budget annuel de l'empire.

Le département judiciaire délibère sur toutes les affaires civiles et criminelles cpii sont présentées par le Sénat à la décision du souverain.

Le département de la guerre avait, dans son origine, remplacé le Collège de la guerre pour toutes les questions de ce ressort qui nécessitent des mesures générales, et celles que le ministre de la guerre ne voulait pas prendre sous sa responsabilité personnelle ; enfin pour celles qui exigeaient une nouvelle loi.

On institua plus tard, pour les décisions à prendre sur les deux premiers genres de questions, un conseil militaire ; et le département proprement dit n'a conservé que la révision des questions de législature militaire, qui lui viennent déjà tout élaborées du bureau du ministère.

Chaque département du conseil a un président, un secrétaire d'État (/ocMm/ewens) avec un adjoint et plusieurs bureaux de chancellerie.

Toutes les ai&ires portées au œnseil sont d Sabord discutées dans le département compétent, et viennent ensuite à rassemblée générale du conseil , qui doit émettre son opinion sur les décisions des départements* Chaque membre a le droit de discuter oralement Taflaire proposée et de donner son avis^ les avis personnels des membres sont tous consignés dans le protocole de la séance et présentés au souverain, qui décide en dernier ressort.

Rassemblée générale du Conseil de l'empire a un président, et un secrétaire, qui s'appelle secrétaire de l'empire, et qui est le chef de tous les secrétaires d'État (locumtenens) des départements, de leurs adjoints et du personnel de tous les bureaux de chancellerie. C'est cette place qu'occupait Speransky pendant qu'il travaillait à l'organisation du ministère.

Le Conseil de l'empire n'a pas de pouvoir exécutif, car ses décrets ne sont exécutoires qu'après qu'ils ont été homologués par le souverain. Ce corps d'État n'est donc ni purement administratif ni purement législatif, mais seulement facultativement consultatif pour le souverain.

Simultanément avec le Conseil de l'empire fut établi le comité des ministres, dirigé par le président du conseil, et composé de tous les ministres et chefs supérieurs des différentes branches d'administration. Toutes les mesures qui comportent la coopération de deux ou de plusieurs ministères, ainsi que celles qui

peuvent avoir une influence générale, mais qui n'ont pas le caractère législatif, sont discutées dans ce comité et ne peuvent être exécutoires qu'après avoir reçu la sanction du souverain.

Tant que Speransky jouit des faveurs de l'empereur Alexandre, toutes les affaires gouvernementales passaient inévitablement par le Conseil de l'empire, et n'étaient soumises à la décision suprême qu'éclairées par la discussion et rapportées par le secrétaire de l'empire; de cette manière, l'omnipotence des ministres était excessivement limitée. Le même ordre était observé pour les questions discutables au Comité des ministres. Mais cette dernière instance était bien plus commode pour les chefs du pouvoir exécutif, car il n'y avait là que le président qui n'eût pas de partie spéciale sous ses ordres; tous les autres membres étant chacun dans le cas de solliciter des complaisances du comité, étaient toujours mutuellement obligeants pour leurs collègues. Néanmoins, d'après cet ordre de choses, l'empereur n'avait à décider que sur des questions déjà élaborées et éclairées par des opinions différentes; il n'avait pas besoin de s'exposer ex abrupto à un débat personnel avec un ministre.

Aussi les ministres, n'ayant pas de jours fixes pour travailler avec le souverain, n'étaient appelés auprès (le lui que dans des cas graves et exceptionnels. Leur influence personnelle sur les opinions du chef de l'État était insignifiante, car elle était subordonnée à celle