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du Conseil de l'empire, et même à celle d'un comité dirigé par un président indépendant. L'empereur Alexandre, qui fut occupé. par la guerre jusqu'en 1814, et depuis par les ardues questions de la diplomatie, observait strictement cet ordre qu'il avait luimême établi; et, pour se faciliter l'étude des décisions, qu'il avait à prendre , il faisait même revoir par le comte Araktcheeff les protocoles du conseil et du comité.

Dans l'origine, Speransky et plus tard Araktcheeff tinrent les ministres en bride, tandis que le Conseil de l'empire régularisait et coordonnait la marche des affaires législatives et administratives.

L'empereur, fatigué et désillusionné sur l'introduction du libéralisme en Russie, s'arrêta définitivement à son organisation de 1809, en la complétant par des institutions spéciales. Il institua le ministère de la police ou, ce qui est la même chose, le ministère de l'intérieur, avec quelques attributions judiciaires, et le ministère du contrôle général de l'empire, qui devait contrôler tous les ministères d'après les budgets annuels approuvés par le souverain, sur le rapport du Conseil de l'empire. Il réorganisa le système financier, améliora celui des impôts, établit un capital d'amortissement de la dette publique, diminua la somme de papier-monnaie en circulation, introduisit un nouveau système monétaire, fit un tarif douanier, fiscal d'abord et qui devint protecteur vers la fin de son règne ;

en outre, il ordoQDa un nouveau système de recrutement basé sur le tour de rôle, donna un nouveau règlement pour Tadministration de la Sibérie, etc.

Tous ces travaux administratifs et législatifs furent pour la plupart élaborés par Speransky : car, après la disgrâce subite de cet homme d'État (1812) , disgrâce dont les causes n'ont pas encore été expliquées, l'activité législative d'Alexandre I" se ralentit considérablement, et nous ne voyons que les colonies militaires, déjà citées précédemment, dont la création ait marqué la dernière partie de ce règne.

Par l'établissement du Conseil de l'empire et du Comité des ministres, les attributions du premier département du Sénat furent limitées aux affaires du contentieux administratif et à la promulgation des lois et ordonnances, étudiées et élaborées au conseil ou par les ministres eux-mêmes.

La boîte aux pétitions de Paul V\ destinée à recevoir les suppliques adressées à Terapereur par ses sujets, fut remplacée par une commission des requêtes avec un secrétaire d'État spécial. Cette commission devait voir les requêtes présentées, émettre sur chacune son opinion, et donner, par l'intermédiaire du secrétaire d'État, son préavis à l'empereur sur celles qu'elle estimait valoir la peine d'être examinées ; les autres étaient rejetées. Cette commission s'est érigée insensiblement en instance judiciaire, à laquelle on appelle contre les décisions du département du Sénat

OU de rassemblée générale, quand l'arrêt contre lequel on réclame n'a pas été rendu à l'unanimité ou que quelque circonstance du procès a été omise dans les considérants: elle est devenue, comme on le voit, une haute Cour d'appel.

Il ne fut fait que de très-légers changements dans l'administration des gouvernements et des districts, telle qu'elle avait été établie par Catherine II.

Pendant toute la durée de son règne, l'empereur Nicolas I" fut animé du désir de remplir son devoir d'une manière irréprochable; il était fermement convaincu qu'aucun de ses conseillers ne voulait autant de bien à son pays et à son peuple que lui-même. Cette certitude fondée en raison lui inspira une confiance illimitée en sa propre personne, et pour accélérer la marche des affaires administratives il admit régulièrement les ministres à un travail personnel avec lui. Ceux-ci obtenaient de lui des ordonnances ayant force de loi, comme dans tout gouvernement absolu, conformes à leurs vues personnelles, mais peu ou point du tout coordonnées avec les lois préexistantes ou bien avec des ordonnances émanées aussi du même pouvoir souverain, mais provenues d'une autre source ministérielle. Vu la multiplicité des occupations impériales, bon nombre de ces ordonnances étaient mises en vigueur sur la foi de la signature du ministre seulement, qui l'ornait de la phrase consacrée (( sa muesté impériale a daigné ordon-

£N RUSSIE. la»

ner, etc.; signé; Minisire un tel. » Il est clair que cette facilité de faire entrer en força d'exécution toutes les idées des ministres spécialement élaborées, et présentées avec tout l'attrait du bien public, en les met^ tant à l'abri de toute responsabilité sous l'égide du nom saicré du souverain , enhardissait les moins entreprenants et leur fournissait les moyens d'exercer une omnipotence absolue, chacun dans la sphère de ses attributions. Quand l'empereur remarquait quelques défauts ou quelques inconvénients dans les décisions qiii avaient été prises en son nom, ses agents ne pouvaient pas manquer d'arguments spécieux, pour lui prouver qu'ils n'étaient que les exécuteurs zélés de ses ordres. Dans un cas urgent, la question était portée au Comité des ministres, d'où elle sortait ordinairement avec un chorus d'approbations pour le collègue. Les ministres, stylés à ces manœuvres, échouaient rarement contre les bonnes intentions de l'empereur, et conservaient impunément pendant des dizaines d.' années leur toute-puissance avec leurs portefeuilles.

C'était, sans contredit, un mal administratif, excusable cependant si l'on remonte à la source du motif qui l'avait fait naître : l'amour sincère de la patrie et de son peuple, amour qui inspira toute la conduite de l'empereur Nicolas.

Ces défauts administratifs furent compensés par le flenrîce que Nicolas P' rendit à son peuple, en faisant

confectionner un code complet des lois de Tempire. Cette œuvre gigantesque fut commencée et achevée pendant son règne. A peine monté sur le trône, il en apprécia Timportance et la nécessité, et appela pour son exécution le fameux Speransky, perdu presque dans Toubli pendant les dernières années du règne précédent.

Il y avait deux voies à suivre pour atteindre le but de l'empereur; confectionner un code à priori , en se basant sur la science, éclairée par Texpérience du législateur, ou publier une codification systématique des lois existantes.

Ce fut ce dernier système qui prévalut dans Yopinion de Tempereur. Il reconnut la difficulté d'une Inaction de lois à priori; il prévit qu'un pareil mode donnerait une législation rationnelle, mais peut-être sans rapport avec les antécédents historiques du pays, et qu'un pareil code pourrait renfermer des lois dont quelques-unes seraient en désaccord avec les mœurs et les usages du peuple ou de quelques classes de la population ; car les mœurs et usages, en influant sur l'esprit des lois édictées au fur et à mesuredes exigences sociales, sont aussi sous l'influence réciproque des lois, et avec lé temps se modifient par ces dernières* L'empereur prit aussi en considération la longueur du temps nécessaire à une bonne rédaction d'un code complet, temps pendant lequel il faudrait laisser fonctionner les 60,000 lois qui étaient en vigueur dans

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l'empire, et continuer à livrer le public à la merci des petits légistes, dont toute la science consistait à savoir trouver dans ce dédale des articles plus ou moins tronqués, qui servaient à appuyer les prétentions les plus illicites.

Éclairé par de pareilles considérations, l'empereur Nicolas ordonna l'adoption du second système de codification. Après moins de quatre ans de travail, Speransky présenta à l'empereur une collection chronologique de lois en liô volumes in-quarto, qui fut publiée en 1830 avec un catalogue systématique. Dès lors cette collection fut la seule sur laquelle on put s'appuyer dans les considérants et arrêts judiciaires et dans les mesures administratives. En 1833 fut publié le code complet des lois en 15 volumes in-octavo, et il fut ordonné de remplacer par ce nouveau code toutes les lois préexistantes, en n'ayant recours à la collection complète que pour expliquer l'esprit ou le sens précis des nouveaux articles, dont chacun résumait une idée législative, contenue dans une ou plusieurs lois ou ordonnances insérées dans la grande collection, et dont les titres étaient désignés sous chaque article. Les volumes de ce code contiennent les lois systéipatiquement classées, ainsi on trouve :

Dans le premier volume, les lois organiques de l'État;

Dans le second, celles relatives à l'organisation provinciale; .

Dans le troisième, les règlements du service cjvil ;

Dans le quatrième, les règlements concernant les diverses contributions ;

Dans les tomes cinq, six, sept et huit, sont consignés les règlements administratifs des différentes branches du gouvernement gérées par l'État;

Dans le neuvième tome, on trouve les devoirs, les droits et les privilèges de toutes les classes de la hiérarchie sociale de l'empire ; /

Le dixième tome contient les lois civiles et celles d'arpentage;

Dans les tomes onze et douze, on trouve les règlements d'économie sociale ;

Dans les tomes treize et quatorze, les lois de police urbaines et rurales; enfin,

Dans le quinzième, les lois criminelles.

Cette œuvre importante donne à chaque citoyen la possibilité de se mettre sous la protection des lois, sans aucun besoin de recourir à la coopération des légistes ; car la facilité avec laquelle on peut trouver dans le code la disposition relative à toute circonstance donnée, est telle que l'homme même le moins lettré peut avec utilité se servir de ce recueil. Ce grand service rendu au pays place son auteur, l'empereur Nicolas, bien haut dans l'estime de l'histoire; lui-même, de son côté, apprécia la capacité et le zèle de son collaborateur Speranskyet lui décerna en récompense le titre de comte.

Dans un pays qui progresse, la législation ne peut

pas rester stalionnaire : c'est pourquoi Tempereur Nicolas ne voulut pas dissoudre la commission de la codification ; il la chargea de continuer à résumer dans des articles clairs et succincts les nouvelles lois promulguées, et de publier chaque année un appendice de toutes les modifications survenues. Cette commission, nommée seconde section de la chancellerie de l'empereur, resta sous la présidence du comte Speransky jusqu'à sa mort; et après avoir eu pendant très-peu de temps l'ex-ministre de justice Dachkoff pour président, elle passa sous la présidence du comte BlandoiTqui la pri3side encore aujourd'hui. Cette section a fait en 18/i2 une nouvelle édition augmentée du code, et depuis lors un appendice paraît chaque année. En 1845, l'empereur promulgua un véritable code de lois criminelles et correctionnelles. On a essayé dans un petit volume de prévoir tous les cas de crimes et délits : le knout a été aboli; les punitions sont graduées et déterminées pour chaque cas entre le maximum et le minimum, suivant que les circonstances de la cause sont aggravantes ou atténuantes ; la mesure entre les deux limites dépend de -ces circonstances prises en considération par les juges. L'empereur Nicolas désirait ajouter à cette partie du travail un règlement de procédure criminelle : on parla même un moment de l'infroduction du jury; mais l'empereur mourut avant d'avoir eu le temps de mettre la dernière main à son œuvre.

Les provinces baltiques : TEsthonie, la Livonie et ia Gourlande^ peuplées en partie d'Esths, appartenant à la race purement finnoise, en partie de Leths, une des races slaves*,et possédées pardes Allemands, issus pour la plupart des chevaliers porte-gjaive et teutoniques, ou des Suédois qui possédaient ce pays avant les Russes; les provinces baltiques, disons -nous, s'obstinaient à adopter la loi commune de l'empire, par laquelle chaque citoyen est protégé ; et elles continuaient à obéir à d'anciennes lois locales, basées en partie sur le code de Justinien et sur les capitulaires de Charlemagne, et en partie sur les lois féodales de différentes parties de l'Allemagne, Ces lois, vieilles reliques du moyen âge, très-favorables aux classes

4. (c Les r.eths appartiennent à la nation «lave, nous osons le a croire, malgré l'opinion longtemps accré«litée, qui en a fait une I famille mixte, une race intermédiaire sans nom, sans langue « distincte, jetée entre les Germains, les Finnois et les Slaves, « dont elle défi;^urait et brouillait les idiomes. Cependant, si ja- « mais une nation a* su conserver, au sein même de la barbarie^ « à travers des siècl' s de ténèbres , la langue traditionnelle « qu'elle reçut de ses pères et la transmettre intacte jui^qu'à ce « jour, cet honneur appartient aqx tribus qui constituent la race « lettonne ou prussienne primitive, établie dans la Presse orien- <t taie, la Lithuanie, la Courlande et la majeure partie delà Livo- « nie, au nombre d'environ deux millions et demi d'hommes. « Leurs idiomes sont à Tégard des langues slaves, dans le même « rapport que le grec au latin et le gothique au ï^candinave , et i tout prouve d'ailleurs, dans l^ur histoire, une étroite affinité et « une communauté d'origine avec les Slaves proprement dits. 9 (F.-G. Eichhoff, Histoire de la langue et de la littérature des Slaves, pages %i% et 243.)

aisées et privilégiées, D'offiraient au peuple aucune garantie, et n'avaient d'autre origine qu'un chaos de privilèges, accordés tantôt par le pape, tantôt par les rois de Pologne, tantôt par ceux de Suède. L'empereur Nicolas ordonna d'éclaircir tout cet amalgame ténébreux, et de faire un code de lois local, basé sur ceux de ces privilèges dont on ferait valoir les titres. Des députés furent à cet effet appelés des trois provinces, mais ils vinrent sans apporter les parchemins dont on attendait l'exhibition. Le code de lois des provinces baltiques fut rédigé d'après des dispositions coutumières, qui les régissaient. Ce qui prouve le mieux l'inanité des prétentions de la noblesse et de la haute bourgeoisie de ces provinces, c'est qu'on ne cite, dans ce recueil, presque pas de ces documents écrits qu'elles disaient posséder pour rétablir leurs droits, et que dans beaucoup de paragraphes déterminant les privilèges des classes supérieures, il est simplement dit t (Taprh le rapport de la commission de codification^ confirmé par Sa Majesté (tel quantième de mois de l'année 1843) . 11 est donc bien avéré que les privilèges dont ces provinces jouissent encore maintenant, ne leur ont été donnés ni par les papes, ni par les rois de Pologne ou de Suède; mais qu'elles les doivent à Sa Majesté l'empereur Nicolas, qui ne les a pas seulement confirmés, mais bien dûment octroyés. Nous ne contestons pas l'utilité de ces privilèges pour le bien-être du pays; nous voulons

seulement constater que ces privilèges n*existâient pas légalement avant la rédaction de ce code local.

Pierre P' réglementa le service militaire et donna à Tarriiée un code de lois criminelles ; mais tous ces règlements, malgré les modifications qui y avaient été apportées, avaient tellement vieilli qu'ils étaient réellement inapplicables. L'empereur Nicolas, ordonna la rédaction d'un code militaire administratif et judiciaire; ce travail difficile fut commencé et poussé jusqu'à dix volumes pendant son règne : s'il n'est pas tout à fait complet, il offre déjà un ensemble qu'il sera facile de perfectionner et d'achever convenablement.

L'activité administrative de l'empereur Nicolas ne fut pas moindre que celle qu'il déploya dans les ques7 tions de législation; il fonda plusieurs ministères, départements, chancelleries, etc., et réorganisa plusieurs branches spéciales de l'administration.

Le premier ministère qu'il fonda fut celui de la Cour, qui avait pour mission d'administrer toutes les branches du service de la cour impériale ainsi que les apanages et les revenus régaliens. Ces derniers consistant en impôts de pelleteries (jassak)^ prélevés sur les peuples nomades de la Sibérie, en impositions mises sur les mines d'or et d'argent de Nertcbinsk, dans la Transbaîkalie, exigeaient une administration spéciale et entendue. Nous avons parlé plus haut de l'administration des apanages; si l'on y ajoute les

fabriques modèles de glaces, de cristaux, de porcelaines, de faïences, de tapis, de papiers simples et de tentures, de polissage, de pierres fines, de mosaïques, etc., la régie des thL'âtres, l'économie de la maison impériale et tout le cérémonial de la cour, on verra qu'un ministre de la cour, pour remplir dignement sa place, devait réunir des connaissances et des capacités bien diverses.

Le ministère des domaines dont nous avons parlé plus haut, fut un des monuments administratifs les plus remarquables du règne de Nicolas.

Il fut un temps ou ce souverain tourna sa sollicitude particulière vers l'amélioration de la race chevaline dans l'empire ; il choisit à cet effet un homme qui avait passé toute sa vie dans l'arme de la cavalerie et qui avait la réputation d'un des plus habiles connaisseurs dans cette partie, le comte Levacheff; il lui confia l'organisation des haras et lui ordonna de prendre toutes les mesures nécessaires , surtout pour le perfectionnement des races indigènes. Pour donner plus d'importance à cette nouvelle bianche d'administration, l'empereur Nicolas l'éleva à la hauteur d'un ministère particulier. Le comte I^evacheff prit plusieurs mesures fort utiles: mais à sa m(rt, ce ministère spécial, créé en sa faveur, fut annexé a celui des domaines, dont il forma dès lors un départe^ment particulier.

Poussé par l'idée qui le dominait, celle que [)cr-

sonne ne voulait autant de bien à son pays et à son peuple que lui-même, l'empereur Nicolas a dû nécessairement être entraîné dans un système prononcé de centralisation : aussi les pouvoirs locaux étaient-ils peu à peu limités au point do ne devenir que des exécuteurs aveugles des ordres supérieurs émanés de Pétersbourg; un gouverneur général de plusieurs provinces, ressentait l'influence d*un petit chef de bureau d'un ministère. Par cette raison la province était désertée, au profit de la capitale, par tout homme qui possédait un peu de capacité et quelques connaissances ; en revanche les ministères et leurs antichambres étaient encombrés d'employés et d'ambitieux solliciteurs.

L'empereur, remarquant un accroissement de désordre dans les administrations provinciales et inférieures, l'attribuait au manque de surveillance d'en haut, et augmentait à Pétersbourg le nombre des départements et des chancelleries. Non content de concentrer tout le pouvoir dans les ministères, il institua au fur et à mesure , six sections de sa chancellerie personnelle avec des attributions différentes.

La première section rédige la correspondance personnelle de l'empereur et veille à l'exécution de ses ordres par les ministères et les tribunaux.

La seconde section a été instituée, comme nous l'avons vu, pour l'élaboration et la codification des lois.

La troisième section forme la police supérieure et secrète de l'empire ; eUe a été instituée par l'empereur sous l'impression de la révolution du 14 décembre 1825 : ce fut comme une manifestation de défiance envers son peuple, défiance méritée par cette révolution. La Russie supporta patiemment cette punition : elle sentait qu'elle devait expier la faute qu'elle avait commise envers ce souverain.

La quatrième section gère les banques et les institutions d'éducation publique et de bienfaisance, les hospices et les asiles des enfants trouvés, établissements fondés par la mère de l'empereur Nicolas , la respectable et charitable impératrice Marie.

La cinquième section a été établie pour l'organisation des domaines de l'empire et pour toutes les affaires qui améliorent les conditions d'existence du peuple.

Enfin, la sixième section s'occupe spécialement des affaires du Caucase et de la Sibérie.

A côté de ces six sections existe la commission des requêtes pour les affaires judiciaires, et le tout forme un ensemble fortement centralisé dont l'action est supérieure aux ministères mêmes.

L'exposé historique que nous venons d'achever de la législation et de l'administration en Russie, pendant la période des empereurs , nous montre que Pierre !•' introduisit un système de centralisation tout à fait étranger aux mœurs et aux usages de son

peuple : il supprima tout le passé et voulut reconstituer à prion la forme sociale de la nation, à l'instar de l'Allemagne et de la Hollande d'abord, et en copiant ensuite la France telle qu'il l'avait vue sous le régent. L'impératrice Catherine II régularisa les compétences des instances, ore^anisa une justice locale et provinciale, et étabFit le système d'élection par les pairs, pour la magistrature judiciaire et les corps administratifs : elle décentralisa, en un mot, le système de Pierre I". L'empereur Alexandre P' posa les bases d'une administration libérale; mais il s'arrêta à michemin et n'introduisit que des instruments de libéralisme, mis entre les mains et au service d'un pouvoir administratif absolu. L'empereur Nicolas fut en réalité le vrai législateur de cette période : il essava de ( oncilier les ministères d'Alexandre avec la forme du gouvernement absolu, au moyen de la centralisation de tous les pouvoirs dans la capitale et dans la personne du souverain. .