V. page

Le khalife Ali a eu une véritable conception de ces distinctions juridiques :

— On raconte qu'aux jours de la toute-puissance du grand khalifat, il reçut, un soir qu'il procédait au paiement de la solde de l'armée, la visite du chef militaire iVkil, son frère. Akil était venu dans l'intention de profiter de sa parenté avec le khalife, pour lui demander une augmentation de traitement.

11 invoqua la détresse et la misère de sa famille, et appela sur elle, toute la sollicitude du khalife.

Gardant le silence, Ali prit une longue aiguille et la fit rougir au feu, puis il invita Akil à appliquer le fer rougi sur son bras.

Celui-ci se récria: « Mais tu veux donc me faire brûler tout vif! »

(( Tu crains de te brûler? répliqua le khalife. Sache que la moindre atteinte au trésor de l'État me fait souffrir mille brûlures au cœur. Pourquoi protestes-tu donc contre une légère épreuve alors que tu veux m'en infliger une mille fois plus douloureuse? .... »

A quelque temps de là, S. S. le khalife Ali reçut une visite du chef militaire Talhah, pendant qu'il réglait les comptes du trésor. L'intéressé visiteur, voyant devant le khalife de grosses sommes d'or et d'argent, se félicitait d'être venu au moment opportun. Il salua donc Ali très courtoisement et s'assit à distance respectueuse.

Ses comptes finis, le khalife répartit l'argent dans des sacs qu'il classa. Puis, au grand étonnement de Talhali, il souffla la modeste lampe qui éclairait la pièce, et, dans l'obscurité, il engagea la conversation avec le visiteur.

Talhah étonné demanda :

(( 0 successeur de Dieu, pourquoi as-tu éteint la lampe ? Me donnes-tu donc congé ? »

S. S. Ali lui répondit : « Bien au contraire, j'ai éteint la lampe pour pouvoir m 'entretenir plus longtemps avec toi ! »

Talhah exprima sa surprise.

(( Oui, ajouta le khalife, la lampe, tout à l'heure, éclairait avec de l'huile payée par le trésor ; comme je travaillais pour le pays, elle brûlait utilement. Maintenant, j'ai fini mon travail et je vais converser avec un ami sur des questions purement personnelles ; je n'ai donc plus le droit de m 'éclairer avec l'huile de l'État. D'ailleurs ma fortune ne me permettant pas l'usage d'une lampe à moi, il faut donc te résigner à me parler dans l'obscurité. »

Talhah comprit et ne demanda rien.

G. — Le Conseil d'État C'est le Conseil administratif du Chef de l'État.

— Il est évident que la monarchie absolue, unissant le pouvoir léoislatif à l'exécutif, pouvait encore moins que les gouvernements modernes se passer d'avis. Cela ne vent j^as dire que les gouvernements modernes peuvent s'en passer eux-mêmes. Aussi trouvons-nous des conseils d'Etat dans les pays constitutionnels comme la Turquie et dans les états à forme républicaine, pourvus de Chambre et de Sénat, comme la France.

I. Histoire. — La monarchie absolue de la Perse n'observant aucune règle dans l'exercice de la puissance gouvernementale, avait particulièrement besoin de conseils. Pendant longtemps ces conseils et ces avis furent donnés au prince par son entourage de prêtres et de hauts personnages. Ce fut la « Cour du Roi ».

Sous les Achéménides, sous Alexandre, à l'occasion de l'affaire de la Bactriane et de la Sogdiane, on a vu en ])lusieurs occasions figurer des réunions ofticielles des grands de l'empire.

De même, les Partlies donnaient une grande part dans le règlement de leur affaires à l'action directe de leur vassaux, feudataires, etc. Ceux-ci constituaient d'importantes et de régulières assemblées. On dit même que l'étendue des pouvoirs exercés par elles était sans bornes et que tout leur était possible, même la déposition des grands

rois. 11 en résultait que tout candidat à la couronne suprême, même lorsqu'il appartenait à la race d'Arsas, seule en situation de prétendre à la souveraineté, devait encore obtenir l'investiture des feudataires réunis. Ce fut le « Conseil féodal des Arsacides ». Sous le règne du Sassanide Khosroès le juste, un conseil composé des grands de l'Empire, se réunissait sous la présidence du grandvizir, Bouzourdjmihr, pour traiter des grandes affaires de l'État.

A la fin du xvi* siècle, il n'y avait point encore de Conseil d'État en Perse établi et réglé comme dans les gouvernements de l'Europe. Le roi agissait selon la direction du premier ministre et des principaux officiers de l'Etat. Mais dans les occasions de guerre soit pour en commencer, soit pour en soutenir une importante, Sefi T, fils d'Abbas le Grand, assemblait ses principaux officiers de tous les ordres. C'était une sorte de conseil de guerre*.

Quoiqu'il n'y eut ])as à l'époque de conseil fixe et régulier, les grands ne laissaient pas de conférer

4. On consullail à celle occasion le recueil des révolulions futures, sorte de livres des Sibylles : Gharah Djamah ou Djolcleh « Recueil noir «, parce que cet ouvrage étail éciil sur du parchemin noir. Ce livre avait été composé par Cheikh Seli lui-même. Il était gros de 9000 vers, chaque vers comprenait une ligne de 50 lettres. On le conservait avec beaucoup de respect dans le trésor royal et l'on ne permettait pas au peuple d'en prendre connaissance. Il contenait, parait il, des prophéties iuiporlantes relatives aux époques critiques de l'Empire de Perse. — C. Chardin, Voyages en Perse, éd. Langlès, Paris, 18ii, tome V, p. 237 et suivantes.

des affaires ensemble, ce qui se faisait journellement soir et matin à la porte du sérail dans un appartement destiné à cela et qu'on appelait Kechik- Khaneb. Les grands s'y rendaient, attendant que le roi sortît du sérail, et là ils conféraient de toutes les questions importantes qui nécessitaient un ordre du roi. De son côté le roi envoyait là les requêtes qu'il avait reçues afin d'avoir l'avis de ses conseillers et les mémoires des affaires sur lesquelles il désirait les consulter. — Ce qui fait encore le plus de peine aux ministres de Perse, c'est TEndéroun, le palais des femmes où se tient une manière de conseil privé qui l'emporte d'ordinaire par-dessus tout et qui donne la loi à tout. Ce conseil se tient entre la mère du roi, les grands eunuques et les maîtresses les plus babiles et les plus en faveur. Si les ministres ne savent accorder leurs conseils avec les passions et les intérêts de ces personnages, ils courent le risque de voir leurs conseils rejetés et souvent tournés à leur propre ruine.

Au xvn* siècle, époque à laquelle le gouvernement monarcbique absolu de la Perse était tout entier entre les mains d'un seul bomme, le chel souverain, un véritable Conseil d'État tint bientôt ses séances dans une des admirables salles du Tchebel-Sotoun à Ispaban. Ce Conseil d'État présidé par le grand-vizir (gérant général du royaume,

ministre de droite, pôle persan, chargé du grand fardeau de l'État, confiance de l'Empire, etc., etc.), était composé du grand secrétaire d'état (ministre de gauche, historiographe de la cour, qui siégeait à la gauche du roi), du grand juge crin]inel, du grand juge spirituel, du surintendant général de la maison du roi, du grand portier du harem (ce fonctionnaire remplissait un office analogue à celui du Gaput ostorarium de Cliarles le Chauve au ix' siècle), du premier médecin, du premier astrologue, etc., etc. — Tous ces grands personnages prenaient séance devant le roi ; et les souverains de la Perse suivaient autrefois, fort assidûment, les assises du grand juge criminel. 11 en fut du moins ainsi jusqu'au dernier Séfévi (xv^-xvf siècle) ; car depuis, cette louable coutume a toujours été négligée ; elle est même tombée en complète désuétude. Après les Séfévis, Nadir-Chah, remettant en vigueur l'ancienne coutume des Parthes, attacha la plus grande importance à tenir son investiture des grands du pays. C'est dire qu'il considérait l'institution d'un Conseil d'État comme un principe fondamental et essentiel de son gouvernement (1148 de l'hégire).

L'influence de certains de ces conseillers d'État, notamment celle du grand astrologue, était telle que le roi Fath-Aîi-Chah fit attendre l'ambassadeur de France, le général Gardane, trois jours devant

Demorgny. ^1

les portes de Téhéran, parce que le grand astrologue avait annoncé que le moment n'était pas favorable pour recevoir les étrangers.

Pendant une grande partie de toute cette période de l'histoire ancienne et moderne de la Perse, la cour du roi, le Conseil féodal et le Conseil d'Etat ont participé réellement a V exercice de la puissance gouvernementale. Il n'y avait pas à cette époque de conseils des ministres, puisque la spécialisation des ministères, de création récente, n'existait pas. Aussi, tous ces conseillers auliques étaient-ils plutôt des secrétaires des commandements du roi et surtout du grand-vizir.

Plus récemment, en 1288 de l'hégire (1871), le roi Nasser-ed-Din avait créé un Conseil d'Etat, en donnant à cette institution des formes plus modernes. Ce conseil était composé en effet de membres permanents, c'est-à-dire de conseillers de métier. Les séances étaient périodiques et régulières, et se tenaient les mardis et samedis de chaque semaine. La présidence appartenait au grand -vizir elles ministres faisaient partie de droit du conseil. Il comprenait 15 membres et était appelé Cliourayé- Darbar, c'est-à-dire ce Conseil de la Cour ». Parmi ces 15 membres, nous relevons les noms de:

Madjclod-Douleli, Nézamol-Molk, Ghavamod-Dovleb, Dabirol-Molk, Eetezados-Saltaneh, etc. 11 y a lieu de noter ici une particularité très curieuse de l'institution de Nasser-ed-Din. Son Conseil d'État avait des succursales dans toutes les provinces, sous le nom de Gbourayé-Tanzimat. Ces succursales étaient en réalité des conseils provinciaux de réformes administratives. Nous reviendrons sur ce point quand nous étudierons l'organisation administrative des provinces de la Perse.

Quoi qu'il en soit, on ne peut que rendre hommage à la sagesse de ce souverain, qui tentait de la sorte d'exercer la puissance souveraine, mise en harmonie avec les aspirations des diverses populations de l'I'^mpire. Au surplus, les intentions de Nasser-ed-Din ressortent clairement du texte même des décrets de nomination des conseillers d'État : le roi exigeait des aptitudes spéciales, des services éminents rendus a l'Etat. Par contre, il donnait aux conseillers « la plus grande faculté de participation aux œuvres du conseil », c'est-à-dire qu'il leur laissait le plus d'initiatives possible.

Voici comme preuve le texte d'un de ces décrets de nomination :

« Vu les aptitudes de

et vu les services qu'il a rendus à notre couronne

(( Nous DÉCRÉTONS :

« Sa nomination comme conseiller d'État ; nous

attendons de lui une large participation dans l'œuvre de ce Conseil à toutes les affaires que nous lui transmettons. »

Ainsi donc, Nasser-ed-Din n'abdiquait nullement l'exercice de la puissance gouvernementale et du pouvoir absolu. Mais il s'entourait sagement des conseils de bautes personnalités les plus compétentes de l'Empire. Le Conseil d'État comprenait en effet en 1299 de l'bégire (1882) parmi ses 27 membres des noms connus comme ceux de:

Aminol-Molk, président.

Mostofiol-Mamalek, Azadol-Molk, Nasirod-Dovleb, Hessamos-Saltaneb, Amir-Nézam, Mochirod- Dovleb, Mokbbérod-Dovleb, Aminos-Sollan, Saniod-Dovleh, etc., etc.

De nos jours, pendant la révolution, après la première dissolution du Medjlis, le gouvernement de la Restauration proposa la création d'un Conseil d'Etat à la française ou d'un Conseil d'Empire, à la russe. De toutes façons, la nouvelle institution proposée ne devait plus participer à l'exercice de la puissance gouvernementale. On ne lui donnait plus d'attributions ni législatives, ni executives ; son rôle devait être purement consultatif, et le roi devait nommer tous les membres du Conseil.

Le deuxième parlement de la Perse, qui craignait toujours un retour offensif de la puissance

executive, se montra peu favorable à l'institution d'un Conseil d'État, qu'il considérait comme une institution de l'ancien régime.

Actuellement, et de|)uis la fermeture du Medjlis (le 24 décembre 1911), le Conseil des ministres a été saisi à plusieurs reprises, d'un projet portant institution à Téhéran d'un Conseil supérieur d'administration, ou Conseil d'État.

« Constituez sans tarder », — écrivait S. A. le Régent, au moment de son départ, en juin 1912, au président du Conseil des ministres — « un Conseil composé de citoyens persans intègres et compétents, bien au courant des aspirations et des traditions iraniennes. Joignez à ces personnalités les conseillers étrangers dont le gouvernement persan s'est entouré. Ce conseil préparera les règlements nécessaires à la réalisation de l'œuvre administrative qui sera soumise au prochain Medjlis. Car, il est du plus grand devoir d'un gouvernement d'assurer aux services publics la régularité et le bon fonctionnement. »

A la suite de ces considérations S. A. le Régent rédigea le projet de décret suivant :

Son Altesse le Régent de l'Empire,

Considérant qu'il importe d'assurer dans l'éla-

boration des projets de réformes des divers services publics de la Perse, une unité et une continuité de vues nécessaires à leur réalisation ;

Considérant, qu'il convient d'apporter dans la marche des administrations persanes des vues d'ensemble et des traditions d'harmonie indispensables à l'intérêt général ; Décrète :

Article premier. — Il est créé un Conseil supérieur d'administration de l'empire de Perse.

Art. II. — Le Conseil est composé de conseillers persans, ainsi que des fonctionnaires, des conseillers et des jurisconsultes européens au service de la Perse. Le président sera pris dans le sein du Conseil et renouvelé tous les trois mois.

Art. m. — Le Conseil supérieur ainsi composé sera chargé de l'examen des divers projets de réformes administratives, militaires, financières et judiciaires et de tous autres projets de réformes à l'étude.

Il sera également compétent pour étudier les questions d'ordre supérieur et d'intérêt général que les ministres et le Conseil des ministres jugeront à propos de lui transmettre.

Il sera appelé à donner son avis sur les rapports des services publics entre eux et sur la solution des contlits administratifs.

Art. IV. — Le Conseil supérieur d'administra-

tion organise lui-même l'ordre de ses sessions et la procédure de ses assemblées.

Il se réunit sur la convocation de son président. Un secrétaire persan et un secrétaire européen lui sont adjoints.

De l'utilité d'un Conseil d'État en Perse.

Parmi les considérations qui militent en faveur de la transformation de ce projet en un décret définitif, il est en trois qui doivent plus particulièrement retenir l'attention du Gouvernement persan :

1" Le défaut de procédure régulière dans les affaires administratives, fait que le ministre est investi de toutes les compétences, accablé par toutes les responsabilités, et que sa part d'initiative qui devrait être réservée et consacrée aux grands intérêts généraux du pays, aux réformes essentielles et fondamentales de l'administration de la justice et des finances, est absorbée entièrement par les menus détails des affaires courantes. L'institution d'un Conseil d'État réparerait les conséquences de ce manque de procédure dans le règlement des grandes questions vitales pour la Perse'.

1. Le Conseil d'ÉUU serait aussi d'un précieux secours pendant les crises ministérielles si tré(iuenles, si prolongées et si dangereuses en Perse. — En janvier 1918 l'Azerbaïdjan tout entier a menacé de se séparer nettement du reste de la Perse pendant la crise ministérielle provoquée par Saad-ed-Dovlch.

2" Le Gouvernement persan a fait venir à grands frais de l'Europe des fonctionnaires, des conseillers, des instructeurs et des jurisconsultes. Malheureusement, il n'existe aucun lien entre ces diverses personnalités, qui travaillent chacune de son côté, sans attributions bien définies, sans vues d'ensemble, parfois même avec une certaine réserve réciproque, au détriment dans une certaine mesure des intérêts généraux du pays. De plus, ces fonctionnaires européens au service de la Perse n'ont pas tous une expérience égale des coutumes, de l'histoire et des aspirations de l'Iran. Une réunion de ces conseillers entre eux et avec les plus hautes personnalités compétentes de la Perse, permettait l'étude approfondie de projets généraux d'organisation, dont le Conseil des ministres pourrait être ensuite saisi et qu'il pourrait en toute sécurité revêtir de la formule exécutoire. Cette intention s'aperçoit d'ailleurs dans les dispositions du projet du décret de S. A. le Régent.

3° La période actuelle est marquée en Perse par de nombreuses difficultés qui résultent de ce manque d'entente entre les services généraux du pays et aussi d'une confusion regrettable des attributions des diverses autorités. Le Conseil d'État servirait de régulateur et faciliterait le fonctionnement des divers organes, en délimitant les attributions et en fixant les devoirs de chacun.

Nous n'envisageons bien entendu dans toutes ces considérations le futur Conseil d'État que comme un donneur d'avis, laissant au Gouvernement persan le plein exercice de la puissance executive. Nous remettons à une des prochaines leçons l'étude de ce projet de Conseil, en ce qui concerne la juridiction administrative, c'est-à-dire la protection de l'administré contre l'arbitraire des autorités.

Attributions du Conseil (VÈtat persan.

Principes: Les besoins du pays doivent créer les organes du Conseil d'État persan. 11 faut se garder là, phis qu'ailleurs encore, de copies mal appropriées des législations européennes. Aux termes du projet de décret de S. A. le Régent (juin 1912), le Conseil d'État persan aura cinq attributions principales :

r Apporter une unité et une continuité de vues dans l'élaboration des projets de réformes.

2° Apporter dans la marche des administrations persanes existantes des vues d'ensemble et un esprit de tradition indispensables à l'intérêt général.

3" Le Conseil d'État sera chargé d'examiner tous les projets de réformes administratives, militaires.

financières, judiciaires et économi(|iies ; tontes réformes capitales et essentielles pour ravenir de la Perse.

4° Le Conseil d'Ktat sera également chargé de l'examen de toutes les questions d'ordre supérieur et d'intérêt général.

5° Le Conseil d'État réglera les rapports des services publics entre eux et la solution des conflits d'attributions administratives. En ce sens, il y aura lieu de compléter ultérieurement le projet de décret de S. A. le Régent par l'organisation du contentieux administratif, c'est-à-dire par l'organisation d'un système de recours à accorder aux administrés contre les actes de l'autorité administrative.

Sous l'ancien régime, le recours direct au Sadr- Aazam et au Roi, le refuge dans les lieux consacrés à cet effet, constituaient les seules formes du recours pour excès de pouvoir'.

La loi constitutionnelle du 29 Chaaban 1324 a pris soin dans ses articles 9, 10, 13, 15, 17 de consacrer les libertés individuelles du citoyen persan. Ces dispositions ne peuvent qu'être illusoires sans l'existence de garanties réelles de ces libertés. Ces garanties ne peuvent être données

4. Le décret de 4303 de S. M. Nasscr-ed-Din C.hali pn-voil la création d'une section du contentieux administratif au Grand Conseil. Nous verrons ce décret un peu plus loin.

(jiie j)ar l'institution d\in contentieux administratif et d'une procédure de ce contentieux, simple, prompte et facile.

\a\ question est d'autant plus importante, (pi'il n'y a ])lus à l'heure actuelle, en fait, aucun recours possible des citoyens persans contre l'arbitraire administratif \

En reprenant chacune des cinq attributions indiquées dans le projet de décret de S. A. le Régent, nous arrivons aux conclusions suivantes :

i" Unité et rnntimiité de vues dans l'élaboration des projets de réformes.

11 ne faut pas que l'œuvre des réformes soit envisagée en vue de la satisfaction d'intérêts de parti ou d'intérêts pei'sonnels. C'est l'intérêt général du pays qui doit être seul envisagé et c'est là une devise que chafjue Persan doit inscrire en tête de son programme de devoirs de citoyen.. D'autre part, les Européens au service de la Perse appartiennent à des nationalités différentes. Chacun apporte donc dans son service ses conceptions, son esprit et son idéal nationaux. Parfois même, deux Européens d'une même nation, appartenant à des écoles différentes, apportent dans l'exercice de leurs fonctions en Perse l'influence de théories complètement divergentes. L'un cherche dans

I. C'est pourquoi les Persans se déclarent si facilement sujets étrangers.

l'assimilation à outrance, l'idéal des réformes iraniennes. L'antre s'efforce au contraire par un système d'appropriation du progrès à ceux à qui il est destiné, d'associer les Persans à ce progrès, en tenant compte de leur mentalité, de leurs habitudes et de leur passé.

La discussion contradictoire de ces diverses théories amènera un nivellement de ces conceptions différentes, en les mettant au point voulu, pour le plus grand profit de l'œuvre des réformes.

2" Vues cV ensemble, esprit de tradition dans la marelle des services existants.

En Perse, chaque ministère est indépendant des autres et souvent en opposition avec eux.

Cet esprit se fait sentir jusqu'au sein même du Conseil de cabinet; il est particulièrement regrettable dans des périodes comme la période actuelle, où l'insuffisance et même l'absence d'un pouvoir centralisateur pèsent lourdement sur les destinées de la Perse. — Le Conseil d'État pourrait remédier en partie à ce déplorable état de choses.

3" et 4" Examen et étude des projets de réformes et des questions d'ordre supérieur et d'intérêt (lénéral.

En premier lieu la réforme financière. Dans son message de juin 1912, au moment de son départ, S. A. le Régent a invité les ministres à faire l'exposé sincère et complet de la situation financière du pays. Nayéb-os-Saltaneh a invité le Gouvernement

LE CONSEIL D'ÉÏAÏ 29

persan à réorganiser l'administration des ressources de l'État, conformément à la loi du 23 josas et aux nouveaux règlements surla Trésorerie générale. Il s'agit à l'heure actuelle de restaurer auprès des puissances et des capitalistes étrangers le crédit réel et personnel de la Perse, de façon à réaliser le plus tôt possible les moyens nécessaires à la Perse, 1" pour la liquidation de l'arriéré, 2" pour la mise en œuvre et pour le développement des richesses écouomiques de la Perse. Ce deuxième point comprend un vaste programme de travaux |)ublics et de chemins de fer. Or il y a lieu de remarquer que le ministère des Affaires étrangères a préparé la composition de la section technique économique du futur Conseil d'État, en instituant une commission mixte des chemins de fer, composée de membres persans et de membres européens.

Ceci nous amène à indiquer immédiatement pour la prochaine organisation du Conseil d'État la création nécessaire d'une section financière et d'une section de travaux publics.

Réfo7ines administratives et réformes militaires.

Toutes les personnalités les plus compétentes de la Perse m'ont dit et m'ont répété que les réformes administratives et la réforme militaire se tenaient étroitement ; qu'on ne pouvait faire l'une sans l'autre . J'ajoute qu'aux termes de la réponse

du gouvernement persan en date du 25 mars 1912, aux notes du 29 Satar de la même année des légations russe et anglaise, l'organisation d'une armée régulière, effective et proportionnée aux besoins du pays constitue, en vue du maintien de l'ordre et de la sécurité dans le pays, un des points fondamentaux du programme du Gouvernement persan.

Il ne s'agit évidemment dans les circonstances actuelles et aux termes dudit arrangement, qui est, comme chacun sait, l'adhésion de la Perse à la convention anglo-russe de 1907, il ne s'agit, dis-je, que de l'organisation de forces militaires et de police pour la restauration de l'ordre à l'intérieur. C'est dans ce but que vous avez déjà fait venir une mission suédoise pour l'organisation de la gendarmerie gouvernementale. C'est dans le même sens que sont entrés au service de la police des fonctionnaires suédois pour la réorganisation des services de cette importante administration. Ne voyez-vous pas qu'il faut dans le futur Conseil d'État une section de l'Intérieur, combinant l'ordre de ses travaux avec ceux de la section militaire et de la police.

A côté de cette section militaire, devra prendre . place une section spéciale chargée des affaires des tribus. Cette section constituera même le Conseil supérieur des tribus, organisé pour les motifs et

dans les conditions exposées le 8 Zilghadeb 1314 au grand-vizir, Eminod-Dovleh'.

Au surplus, les tribus elles-mêmes comprennent la nécessité de se réunir à Téhéran pour y suivre la politique centrale du gouvernement. C'est ainsi que Hadji Mohamed Karim Khan qui vint siéger au second Medjlis comme député des Ghachghaïs, yfut plutôt envoyé par la tribu comme agent de renseignements que comme représentant.

Cette notion de représentation échappait en effet quelque peu aux Ghachghaïs, qui cherchaient surtout à comprendre ce qu'on appelait le régime constitutionnel.

Ce désir de s'instruire de la part des tribus doit être favorisé par le désir non moins sincère de la part du Gouvernement d'initier les tribus aux avantages de la vie sédentaire et à l'utilité d'un régime politique et administratif conforme au progrès et à la civilisation.

La section de l'Intérieur fera connaître les mesures à prendre avec suite et méthode pour réaliser la sécurité sur le territoire de la Perse, en étabhssant le bilan sincère et exact de la situation politique et administrative de toutes les provinces. De cet exposé se dégagera nettement le détail de leurs besoins en foÎTe armée, en effectifs de gen-

i. V. page 8.

darmerie et de police. Sur ces bases, les tribus exposeront leurs vues et leurs intentions pour collaborer aux efforts du Gouvernement.

Réformes judiciaires. Le Comité de législation du cabinet Sépahdar.

Le 11 mars 1911, le Sépahdar présenta son cabinet modéré et donna lecture du programme du Gouvernement. Ce programme comportait la création d'un Comité et d'une procédure spéciale de législation provisoire et d'essai.

Le principal reproche adressé en effet aux constitutionnels, était de n'avoir su ménager ni les transactions entre le pouvoir royal et la souveraineté nationale, ni les transitions entre l'ancien régime et le nouvel état de choses.

D'autre part, la constitution prévoyait bien un Sénat que le Medjlis, jaloux de son autocratie, ne voulut d'ailleurs jamais faire élire ; mais elle n'avait pas prévu de Conseil d'État, institution tout à fait impopulaire, depuis que Mohammed Ali Mirza l'avait proposée en novembre 1908. Nos jeunes parlementaires persans n'avaient guère d'expérience; et dans ces conditions, il y avait tout à craindre d'une œuvre législative mal adaptée aux besoins de la Perse: l'impôt du sel avait déjà justifié semblable crainte. Aussi le gouvernement du Sépahdar avait-il eu l'idée de former un Comité d'études spécial au sein du Medjlis. Ce comité

devait préparer des lois destinées à suppléer aux lacunes de la législation, chaque fois qu'il n'aurait ])as été possible d'attendre les délais trop longs de la procédure parlementaire. Les lois ainsi ])i'éparées devaient être rendues provisoirement exécutoires par la simple approbation du Comité de législation, par la signature du régent et par le contre-seing du ministre intéressé.

Le Comité d'études, spécialement prévu à cet effet, n'était pas autre chose qu'un Comité de législation. Les projets de loi élaborés par ses soins, mis provisoirement en exécution et reconnus bons, devaient alors devenir lois d'État, après avoir été soumis à la procédure parlementaire régulière.

Ce Comité de législation provisoire constituera la future section de législation et de réfoiMues judiciaires au Conseil d'Etat.

Le décret de Nasser-ed-Din Chah.

Les essais de Nasser-ed-Din Chah pour installer et organiser le Conseil d'État en Perse, ne se bornèrent pas aux projets de 1288 et 1299 de l'hégire (1871 et 1882). Un troisième projet de 1303 (1885), celui-là revêtu j)ar le roi lui-même delà formule exécutoire, a donné au c( Chourayé-Darbar », Grand Conseil, sa forme et ses attributions défini-

Demorgny. 3

tives. Ce décret de 1303 faisait d'ailleurs suite à une série d'autres décrets portant organisation, spécialisation, et fixant les attributions des ministères et du Conseil des ministres en Perse. Les grands-vizirs, auteurs de ces divers projets, Aminod-Dovleh, iMirza Hosseïn Khan (Sepahsalar), avaient surtout en vue, en proposant cette organisation générale du pouvoir exécutif, d'assurer d'une manière convenable pendant les voyages du roi en Europe, l'expédition des affaires de l'État.

C'est pourquoi le décret de 1303 dispose que « le grand Conseil servira de guide et d'appui pour le règlement général de toutes les affaires publiques » . Son action politique était très étendue, ])uisque le grand Conseil était, en outre, chargé de contnMer les mouvements et l'évolution des diverses j)opulations de la Perse. Sa participation à l'exercice de la ])uissance publique était nettement ordonnée.

Toutes les sections que nous avons indiquées dans notre précédente leçon : les sections financière, technique et économique, de l'Intérieur et militaire étaient déjà prévues dans le décret de 1303. 11 est fâcheux qu'à cette époque la proposition d'une section des tribus n'ait pas encore vu le jour et que nous ne la retrouvions que onze années plus tard.

La section de F Instruction publique.

Quoi qu'il en soit, le décret de 1303 prévoyait aussi une section de l'Instruction |)nbli(jue « pour l'éducation du peuple persan ». Je n'ai pas besoin d'insister sur l'importance capitale de cette attribution du Conseil d'État, car l'organisation de l'Instruction publicjue est la base méine des réformes et c'est la seule et unique manière de les j)réparer, en foi^mant des générations capables de comprendre les avantages de la civilisation et du progrès.

En chargeant le « Grand Conseil » de contrôler les mouvements et l'évolution des populations de la Perse, Nasser-ed-DinChah ])réparait la création d'une section de statistique, institution que nous ne saurions trop recommander d'introduire dans le futur Conseil d'État. Les renseignements centralisés dans cette section permettront au Gouvernement persan de suivre aussi exactement que possible l'état et les mouvements des sujets iraniens sur toute l'étendue du territoire ; de connaître leurs aspirations et leurs vœux, et de tenir ainsi au courant les pouvoirs législatif et exécutif des progrès de la politique constitutionnelle et des nécessités éventuelles d' « approprier » cette politique aux hommes et aux circonstances.

La section des Affaires étrangères.

Enfin, le décret de 1303 prévoyait une section des Affaires étrangères, spécialement chargée de l'étude des questions de politique extérieure ; le roi se réservant lui-même l'examen des solutions à intervenir.

On a vu au moment des deux ultimatums de la Russie, les 10 et 23 novembre 1911, le danger de soumettre les graves questions de politique étrangère à une assemblée divisée et troublée. Les négociations diplomatiques doivent être menées avec une connaissance approfondie des nécessités extérieures et de la politique mondiale, connaissance que ne peut posséder un jeune Parlement sans expérience. 11 faut aussi pour la solution de ces hautes questions un calme, un sang-froid et une discrétion impossibles à réaliser dans une assemblée publique.

Ces principes fondamentaux doivent être retenus avec le plus grand soin, à l'heure actuelle surtout, où la politique extérieure de la Perse résultant des accords russo-anglo-persans du 20 mars 1912 est si difficile et si délicate à diriger et à suivre.

Par contre, le décret de 1303, en dehors de ces excellentes conceptions, contenait une certaine

part (l'erreur, en mélangeant on peu trop dans le (( Grand Conseil », les éléments du (^onseil des ministres avec les conseillers professionnels d'Etat. De plus, la participation du Conseil d'Etat à Texercice de la puissance publique constituait une confusion des pouvoirs. Mais il faut se rappeler, comme je l'ai dit plus haut, que les auteurs du projet avaient surtout en vue de remédier à l'absence du roi pendant ses voyages en Europe. Ils avaient pensé que, dans ces circonstances, un Conseil simplement délibérant et consultatif, ne répondait pas aux besoins du moment.

Conseil d'État et Parlement.

Il ne faut pas non plus commettre une autre confusion et donner au Conseil d'Etat une participation au pouvoir législatif qui appartient au Parlement (Chambre et Sénat) A l'heure actuelle, des commissions de revision de la loi électorale, ont été convoquées le 17 Chaaban 1330 (1" août 1912) par le ministre de l'Intérieur, en exécution du décretimpérialdu l"Moharram 1330 (24décembre 1911). Ces commissions essaient d'achever leurs travaux sous la présidence de Sardar-Assad, pour l'ouverture de la troisième Chambre. La section de législation du futur Conseil d'État, section qui a

ses origines, comme je l'ai déjà dit, dans le programme du cabinet Sépahdar, doit se borner à préparer les projets de lois qui seront soumis aux délibérations et aux votes des députés. En ce sens, certaines personnalités, s'occupant en Perse des questions administratives et constitutionnelles, ont considéré que le Conseil d'Etat, simple donneur d'avis, simple conseiller, ne présentait guère d'utilité pour la bonne marche des affaires publiques. 11 est vrai que ces mêmes personnalités, éprises probablement de la toute-puissance et de l'autocratie d'une chambre unique, se prononcent également contre l'institution d'un Sénat, institution pourtant prévue et réglée par la loi constitutionnelle du 14 Zilghadeh 1325, articles 43 à 47.

Quoi qu'il en soit, le journal Aftab « le Soleil » a publié à Téhéran dans son numéro 80 du 18 Ramazan 1330, un intéressant article dont la tendance générale est de faii'e comprendre toute l'utilité comme conseiller et comme donneur d'avis en Perse, d'un Conseil d'État, ne participant ni à l'exercice de la puissance publique, ni aux prérogatives du pouvoir législatif.

Sans vouloir entrer dans la discussion détaillée de quelques erreurs juridicjues qui se sont glissées dans cet article, plutôt par la faute de la langue persane qui ne contient pas encore une terminologie suftisamment souple et claire du droit public,

constitutionnel et administratif, nous retenons seulement la tendance générale et les arguments principaux de cet intéressant essai.

L'auteur impose d'abord aux futurs conseillers une connaissance approfondie des aspirations du peuple, de ses intérêts réels, de l'organisation constitutionnelle et administrative du pays, de son histoire et de l'histoire de ses relations extérieures. Puis l'auteur fait un parallèle entre la procédure de discussion en usage au Parlement et celle qui doit être suivie au futur Conseil d'État. 11 ne conçoit pas le Parlement sans l'existence de différents partis politiques. J'avoue que pour ma part, suivant en cela la tendance qui se manifeste dans la convocation faite le 17 Chaaban 1330, par le ministère de rintérieur aux cinq classes appelées à être représentées au Parlement, je {^référerais voir dans la troisième Chambre, se constituer des partis économiques et utiles poui* le pays. Bref, c'est l'existence de grands j)artis, en 0|)|)Osition et en luttes continuelles au sein du Parlement qui constitue pour le rédacteur de VAftah une différence essentielle entre la Chambre et le (Conseil d'État.

Le Conseil d'État, dit-il, estuu (Conseil technique et scientitique.

Il ne connaît pas l'esprit de parti et il a en vue de donner, sous forme de conseils basés sur la tradition et sur la force de son expérience, aux

problèmes de la vie publique, les solutions les plus conformes possibles à l'intérêt général.

Ace point de vue, l'impartialité des conseillers d'État doit être éprouvée et absolue. Le rédacteur de VAftab redoute l'esprit de parti, aussi bien dans les commissions parlementaires que dans le Parlement lui-même. Il condamne donc en principe et à ce point de vue le comité provisoire de législation que le gouvernement du Sépabdar espérait trouver dans le Parlement.

En résumé : savoir, compétence, expérience, calme et impartialité sont les garanties que l'auteur de l'article précité demande avec nous au Conseil d'Etat, parce qu'il craint de ne pas les trouver réunies, en qualité et quantité suffisantes dans un Parlement jeune et où les intérêts particuliers ont une tendance à se faire valoir avec trop peu de souci de l'intérêt général. C'est auprès du Conseil d'État que les Parlements et les Gouvernements futurs de la jeune Perse devront trouver les notions suffisantes de droit politique et de science juridique, pour légiférer et pour administrer conformément aux mœurs et aux traditions du pays, en s'inspirant en outre de l'évolution de la politique extérieure et du progrès mondial.

Pour en terminer avec la comparaison du Conseil d'État et du Parlement en Perse, il y a lieu de dégager le principe qui découle des considérations

LE CONSEIL D'I'ÏAT 41

précédentes sur l'organisation du régime constitutionnel en Perse.

Le régime constitutionnel dont les |n^emiers essais viennent d'être faits dans le pays, au milieu de redoutables convulsions doit, pour fonctionner en Perse, posséder actuellement comme organes essentiels : un Medjlis, un Sénat, un régent présent à son poste, un Conseil des ministres et un Conseil d'État. Transtérer l'autocratie d'un monarque absolu à une Cbambre unique, sans frein, sans guide et sans contnMe est aussi dangereux pour la Perse que les erreurs de l'ancien régime. Les faits dont j'ai été moi-même le témoin et la courte histoire de la Constitution persane, sont là pour témoigner malheureusement que les deux premières Chambres législatives n'ont pas donné au pays ce qu'on en attendait. Il ne faut pas retomber dans les mêmes erreurs au moment où le troisième Parlement va être élu en Perse. Or, je vois en parcourant les procès-verbaux de la commission de la revision de la loi électorale convoquée et réunie de])uis le 17 Chaaban 1330, qu'il n'y est guère question de Sénat et je crains bien que les leçons d'hier ne soient déjà oubliées par la future Chambre qui su])portera difficilement peut-être, elle aussi, les avis d'un Conseil d'Etat compétent et expérimenté.

N'oubliez pas (jue la Turquie a déjà prévu à son budget des dépenses de l'État depuis l'exercice

1326 une somme cle 3275200 piastres pour les dépenses du Conseil d'État. Ce conseil présidé par le ministre de la Justice est administré par un secrétaire général. Il comprend trois sections délibérantes, des bureaux d'expédition et possède déjà une importante bibliothèque. La Constitution turque fonctionne également avec l'aide d'un Sénat.

Composition du Conseil.

En ce qui concerne la composition du Conseil d'État, une objection m'a souvent été faite : (( Comment pourrons-nous composer un Conseil d'État, alors que nous avons toutes les peines du monde à composer une Chambre unique! Où sont nos compétences ? Où sont les hommes intègres qui nous seront nécessaires ? »

C'est faire injure à la Perse, ou plutôt c'est chercher une excuse. C'est en tout cas supposer que de Nasser-ed-Din Chah à Tannée 1913, c'està-dire en moins de 50 ans, les Persans ont perdu toutes qualités et toute bonne volonté. Je me refuse à croire à cela pour l'honneur du pays.

Le recrutement des conseillers d'État n'est pas si diftîcile que cela. Ne vous attendez pas, bien

entendu, à ce que je vous cite des noms et des candidats éventuels ; mais je puis vous indiquer des sources de recrutement. Prenons par exemple la section judiciaire et de législation. Ne ])eut-on retrouver une partie des hommes qui figuraient dans le comité provisoire de législation, prévu dans le programme du cabinet Séf^alidar? La commission et les sous-commissions de revision de la loi électorale, convoquées le 17 Ghaaban 1330 (19 octobre 1912), ne comprennent-elles pas des représentants autorisés des diverses classes de la société persane : clergé, notables, grands propriétaires, anciens hauts fonctionnaires, industriels et commerçants ! Le gouvernement persan peut choisir et nommer parmi ces représentants des conseillers d'Etal, parfaitement à la hauteur de leur tache.

La section financière n'est pas moins facile à composer: l'ancien coniitéde véritication du trésor au départ de M . Shuster, comprenait cincj membres, dont M. Mornard. Ce comité ])Ourra composer la section financière du Conseil d'Etat en s'adjoignant des représentants des capitalistes intéressés au moment de la conclusion de l'emprunt projeté.

Je n'insiste pas sur la conq)osition des autres sections ; elle est tout aussi simple à réaliser.

La difficulté est plutôt dans le mode de nomination des conseillers. Seront-ils nommés par décrets du pouvoir exécutif, seront-ils élus, seront-

ils nommés en partie par décrets et désignés pour le reste par l'élection?

Sur cette question essentielle des divergences d'opinion se produiront, sans aucun doute entre les Persans qui croiront devoir se partager sur ce point, en réactionnaires et en partis avancés. On accusera de réaction ceux qui demanderont la nomination des Conseillers d'Etat par décrets du pouvoir exécutif. On reprochera aux partisans d'élection de vouloir introduire au Conseil d'État les divisions politiques qui sévissent au Parlement. On leur reprochera de vouloir enlever aux futurs conseillers d'État toute velléité d'indépendance et de retirer ainsi au grand Conseil ses garanties essentielles d'impartialité et de compétence.

Un troisième parti se formera qui confondra Sénat et- Conseil d'Etat, et qui voudra constituer le conseil suivant les prescriptions des articles 43 et les suivants de la loi constitutionnelle du 14Zilghadeh 1325, relatives à la nomination des sénateurs. Les trois partis ainsi formés sur la question de la composition du Conseil d'État seront également dans l'erreur. Le futur conseil ne doit pas plus participer à l'exercice de la puissance executive que l'exercice du pouvoir législatif. 11 doit constituer une réunion de conseillers, simples donneurs d'avis, choisis uniquement en raison de leur compétence, de leur expérience et de leur savoir. Dans

aucun pays du monde, le choix des électeurs ne s'est porté en principe sur des capacités réelles et sur des caractères supérieurs. C'est une conséquence curieuse du jeu des partis politiques de n'amener au pouvoir généralement que des médiocrités. Il y a des exceptions bien entendu. Or, il faut éviter à tout prix ce genre de recrutement pour les membres du futur Conseil d'État. Comme les conseillers ne seront appelés qu'à donner des avis que le Parlement et le Gouvernement seront libres de suivre ou de ne pas suivre, il n'y a par contre aucun inconvénient à réserver la nomination des conseillers aux décrets du pouvoir exécutif. Le Gouvernement en effet saura s'affranchir plus facilement que le Parlement des influences politiques pour choisir dans l'élite de la société persane des hommes dignes de conseiller au mieux des intérêts de la patrie les actes du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif en Perse.

D. — Intérêts généraux, régionaux et locaux.

Parmi les services administratifs, les uns ont pour objet de donner satisfaction aux intérêts généraux de tout le pays : les autres pourvoient à des intérêts régionaux ou locaux.

L'administration des intérêts généraux est

confiée au chef de l'État, qui Texerce par les ministres.

Les ministres sont représentés dans les subdivisions administratives du pays par les farman-farma ou saheb-ekhtiar (gouverneurs-généraux). — Par les vali, les hokmran, les hakem (gouverneurs des différentes classes), par les nayébol- et les moïnol-hokoumeli (administrateurs) et par divers moaven (adjoints de ces gouverneurs et administrateurs).

L'ayalat, le valayat et le bolouk sont les principales subdivisions de l'administration nationale persane. Le bolouk se subdivise en gharieh ou deh : à la tête de chacune de ces dernières subdivisions est placé un ketkhoda.

Les ayalat sont les plus grandes circonscriptions administratives de la Perse. La situation politique du pays oblige le Gouvernement persan à recourir encore à une certaine catégorie de hauts personnages disposant d'influences personnelles pour administrer ces importantes régions.

Les inconvénients de ce système sont nombreux et graves. Entre autres, il développe dans un pays, déjà divisé par les différences ethnographiques et par l'opposition des intérêts, l'esprit de particularisme régional au détriment de l'intérêt général. De plus, ces divisions manquent de fixité et il se crée des ayalat au gré des circonstances.

Dans l'impossibilité où l'on se trouve à l'heure actuelle de supprimer ces inconvénients, il faut surtout avoir en vue d'y remédier, en dirigeant et en réglementant l'influence personnelle des gouverneurs.

Gouverneurs généraux. — Jusqu'ici en Perse, le choix des gouverneurs n'a été soumis à aucune condition réglementaire. Les candidats aux fonctions de gouverneur ne sont pas toujours tenus de justifier de connaissances spéciales ; il n'y a pas à proprement parler de carrière administrative.

C'est cette carrière qu'il convient de réglementer, en donnant aux fonctionnaires provinciaux, une sorte de statut, en les éclairant sur leurs devoirs, sur leurs intérêts même, mieux sauvegardés et mieux garantis par un régime de stabilité.

En ce sens, et conformément au budget ])récédent, voté par le Medjlis, les traitements des gouverneurs généraux des quatre ayalat, Azerbaïdjan, Fars, Khorassan et Kerman, doivent être largement calculés. Cependant, de façon à établir une hiérarchie entre les gouverneurs et le ministre, le traitement personnel du gouverneur général le plus élevé en grade peut être fixé, à titre d'indication, avec une légère infériorité sur le traitement du ministre. De même, les quatre gouvernements généraux peuvent être classés, par rang d'importance, en deux catégories: les ayalat de première

classe : l'Azerbaïdjan et le Fars ; les ayalat de deuxième classe : le Khorassan et le Kerman. En conséquence il faut prévoir deux classes de farmanfarma (gouverneurs généraux) et faire ressortir entre eux la différence hiérarchique par de légères différences dans le traitement personnel.

En ce qui concerne les valayat, il est assez difficile, même en combinant la tradition avec les lois administratives votées par le MedjHs (lois sur les conseils locaux de Rabios-Sani 1325 et loi du 4 Zilcïhadeh de la même année sur les attributions des gouverneurs), d'établir d'une manière précise la carte et la notice administratives des provinces de la Perse.

D'une manière générale, on peut dire que le valayat se divise en bolouk, le bolouk en gharieh et en deh ; c'est-à-dire qu'un bolouk comprend à la fois des gharieh et des deh. On ne peut pas dire cependant que le gharieh se subdivise en deh. Le gharieh en langue arabe signifie « gros bourg », et le deh en langue persane signifie « village ».

Il y a aussi dans les valayat, des ghassabeh qui sont, à proprement parler, des villes ou des centres importants.

Cette absence de hiérarchie territoriale contribue pour beaucoup au désordre et à la confusion administratives, et il est fort difticile d'orienter l'administration dans un valayat.

Quoi qu'il en soit, cette administration est généralement composée de la manière suivante :

Le valayat a à sa tête un gouverneur (hakem). Il est constitutionnellement assisté et contrôlé par un Andjouman (Conseil local) et il a sous sa direction des services administratifs locaux.

A côté de cette administration provinciale, fonctionnent d'une manière indépendante les délégations des services généraux des ministères.

Ces principes ne sont pas mauvais.

Il suffit pour le moment d'introduire un peu d'ordre et de hiérarchie dans les différentes circonscriptions.

En ce sens, on pourrait répartir tous les valayat de la Perse en quatre classes, suivant leur importance politique ou économique. Nous aurions préféré évidemment baser cette classification sur le chiffre de la population ; mais l'absence d'état civil, de cadastre et de toute statistique sérieuse ne nous l'a pas permis. Nous avons également subdivisé les bolouk en deux classes et nous avons arrêté là l'administration gouvernementale proprement dite, pour des raisons d'économie budgétaire et dans l'espérance, qu'un jour, la grande propriété, laissant quelque place à la petite, permettra l'extension des communes et un notable progrès des tribus vers un régime sédentaire.

Les quatre classes d'administrateurs affectés au

Demorgny. 4

no ESSAI SUR L'ADMINISTRATION DE LA PERSE

gouvernement des quatre classes de valayat, seront désormais hiérarchisées par le titre, par le grade et par le traitement.

Valayat 1'* classe, vali 4 320 tomans par an

Valayat 2* classe, hokinran 3 600 — —

Valayat 3'= classe, hakein l'* classe, 2 880 — —

Valayat 4* classe, hakem 2* classe, 2 400 — —

Les deux classes de bolouk auront à leur tête des nayébol-hokoumeh de 1" et de 2' classes, aux appointements annuels respectifs de 1 200 et 900 tomans.

Dans les gharieh ou deh, le ketkhoda est tantôt un agent du pouvoir central, nommé par le vali ou par le farman-farma. Tantôt, c'est un simple intendant (naz-^r), du grand propriétaire du village. En Perse, en effet, domine le régime de la grande propriété, et il n'est pas rare devoir des propriétaires de tout un village, de plusieurs villages, de tout un bolouk et même de tout un valayat. Enfin le ketkhoda, dans les gharieh ou deh qui jouissent d'une certaine autonomie, peut être un véritable maire élu par la population on choisi dans les grandes familles du village *.

Il n'est pas facile de retrouver dans ces gharieh ou dans ces deh l'idée de l'organisation communale, telle qu'on la conçoit en Occident; seules

1 . Le ketkhoda peut être aussi un commissaire de police de quartier.

l'existence d'un ketabtcha, livre des impôts et l'intervention des nioustofî (percepteurs), indépendants, mystérieux même et toujours à peu près inconnus du pouvoir central, sembleraient vouloir donner l'illusion d'une autonomie communale des gharieh ou cleli.

A côté de ces subdivisions de l'administration nationale : ayalat, valayat, bolouk et certains gharieh, les villes ont une vie personnelle j)lus active, qui se manifeste surtout dans le bazar.

La grande ville persane (clialir) est un organisme autonome ; le citadin a le droit d'élire ses magistrats de quartier, d'administrer son bazar et son territoire, de régler à sa guise sa justice civile et commerciale.

Il a ses commissaires de quartier et un fonctionnaire spécial chargé de la menue police et de la voirie.

Le prévôt des marchands, Malek-et-Toudjar, règne sur le bazar, fixe le ])rix des denrées avec le concours des chefs de corporations, organise la surveillance nocturne et lève un impôt sur chaque boutique pour ses veilleurs de nuit.

Pour faire respecter ce statut légal et réel, les grandes villes ont le nombre, les menaces d'insurrection, les réclamations, pétitions et dénonciations quotidiennes au gouvernement central.

Une aristocratie de riches marchands, de gros

l\2 ESSAI SUR L'ADMINISTRATION DE LA PERSE

propriétaires fonciers et de gens de religion prend d'ailleurs contre le fonctionnaire royal la défense des libertés locales et surtout des privilèges fiscaux.

Tout cela est vrai des grandes villes. Quant aux petites \'û\eîi((jhassabeh), qui sont moins fortes que les grandes, elles subissent plus ou moins la tutelle administrative des gouverneurs royaux.

Quoi qu'il en soit, les conceptions administratives persanes diffèrent assez des conceptions occidentales. Il est de principe en effet dans la plupart des Etats européens d'établir des circonscriptions administratives auxquelles on attribue un cheflieu. En Perse c'est souvent la ville, petite (yhassabeh), ou grande {chahr)^ qui sert de point de départ. L'autorité placée à la tête de la ville est également chargée de l'administration des dépendances, dont l'importance territoriale peut atteindre les dimensions d'un bolouk ou d'un valayat. C'est ce qui explique le manque de précision habituel dans la délimitation des circonscriptions. Les Européens diraient par exemple : « Le valayat d'ispahan, chef-lieu Ispahan, doit avoir à sa tête un vali. » Les Persans disent : « La ville d'ispahan est administrée par un gouverneur, qui est également chargé de l'administration des dépendances de ce centre \ »

\. Les dépendances immédiates du centre, c'est-à-dire la banlieue, conslituenL ce qu'on appelle le houmeh.

INTËRl^TS GÉNÉRAUX, RÉGIONAUX ET LOCAUX 53

Quant à la délimitation de ces dépendances, les Persans n'y attachentqu'une importance secondaire et cela se règle suivant les circonstances, ou suivant les désirs du gouverneur intéressé. De là l'absence de toute carte administrative en Perse. En général, le centre est le siège du gouverneur, qui se charge personnellement de son administration et de celle du houmelî, en même temps que, par des administrateurs délégués, il se charge de l'administration de toute la circonscription, qui en conq)Ose les dépendances. Presque toujours cependant le chahr, grande ville, a, comme je viens de le dire, une administration spéciale autonome à forme communale. Parfois aussi le ghassabeh, petite ville, a à sa tète, suivant son importance, un nayébol- ou un moïnol-hokoumeh spécial. Ce sont là des errements d'administration très compliqués et peu pratiques, suivis au gré des caprices du particularisme local ou de l'influence personnelle de quelque important personnage. Ces errements pourraienl être avantageusement et facilement remplacés ])ar des principes plus fixes, plus généraux et plus conformes aux intérêts des populations en cause.

L'administration des tribus. — A côté des subdivisions de l'administration dans les diverses régions du pays, il faut encore distinguer l'administration intérieure des tribus. Chaque tribu a d'ailleurs sur

ce point ses coutumes et sa tradition ; les Chah- Seven, les Kurdes, les Lors, les Turcomans du Nord et de l'Ouest ne s'administrent pas comme des Bakhtyaris, des Kouh-Guilouyeh, des Ghachghaïs, des Khamseh du Sud. Parmi ces Khamseh même, (les cinq tribus), il faut distinguer par exemple les Arabes sédentaires du littoral elles Arabes nomades de l'Est \

Quoi qu'il en soit, le premier effet de la vie ambulante est de conserver aux communautés nomades une hiérarchie de familles de clans et de tribus, ainsi qu'une autorité assez forte aux chefs de ces groupements. Plus que les sédentaires, les nomades ont besoin d'une justice à l'intérieur du groupe, d'une défense des pâturages contre les intrus, des troupeaux contre les voleurs et les fauves. Une étroite solidarité peut seule leur donner quelque sûreté de vie et de fortune. Chacun de ces nomades reste donc membre d'un clan et chaque clan membre d'une tribu unifiée; il en résulte que la tribu est un véritable élément social, politique et administratif.

Les principes de l'administration provinciale. Par l'expression administrative des intérêts géné-

i. Voir notre article sur les tribus du Sud de la lorro. {Hcxnie du monde musulman, vol. 22, mars 1913).

INTERETS GÉNÊKAIX. lŒGlOWLX ET LOCAUX 55

raiix de l'Etat, on entend l'orn^anisation du pouvoir central et des services qui agissent sous sa direction dans les subdivisions administratives.

En principe, l'administration des régions et des villes doit se trouver répartie entre deux catégories d'agents: les uns, subordonnés aux ministres, ont pour rôle de |)Ourvoir dans la circonscription placée sous leur dépendance aux intérêts communs à tout le pays. C'est ce cpi'on appelle l'administration régionale des intérêts généraux. — Les autres sont chargés de donner satisfaction aux intérêts particuliers de la région ou de la ville qu'ils ont mandat d'administrer. C'est le ketkhoda dans les gharieh à forme indépendante, c'est-à-dire que dans les gharieh il est choisi et élu par la population. Ce sont les grands personnages des chahr ou de certains ghassabeh. Ces deux catégories d'organes et de services se confondent parfois. Ainsi en Perse, les farman-farma, les hakem sont à la fois représentants de l'intérêt de l'État et des intérêts de la région qu'ils administrent.

En tous cas et toujours ces services généraux, régionaux et locaux sont dans un état de dépendance relative les uns à l'égard des autres à raison des règles de la tutelle administrative. C'est-à-dire, que les services publics qui ])ourvoient aux intérêts régionaux et locaux doivent être soumis au contrôle des autorités centrales. Il ne faut pas en

effet que l'intérêt régional ou local prime l'intérêt général de l'État. Il ne faut pas non plus et surtout en Perse que l'éparpillement du pouvoir entre les représentants de l'État d'une part et d'autre part les représentants des provinces des villes et des tribus devienne dangereux pour l'unité nationale. On ne doit pas oublier que l'organisation administrative a pour objet de procurer la meilleure satisfaction possible aux intérêts généraux des citoyens unis sous le même gouvernement. Mais il suffit de réfléchir à l'étendue du domaine de l'activité administrative et à l'extrême diversité des matières où se manifeste Tintervention de l'autorité, pour apercevoir qu'il est impossible que l'administration donne par des mesures uniformément générales, satisfaction à des besoins infiniment variés. En Perse notamment, l'uniformité des règlements, loin d'apparaître comme une nécessité, devient une véritable gêne. Mais si la réglementation ne doit pas être uniforme, s'il importe qu'elle s'adapte aux besoins et aux intérêts particuliers des régions ou des villes, pour qui elle est faite, de quelle façon, en Perse ces règles, ces règlements particuliers à chaque région seront-ils préparés, décidés et arrêtés?

Un pays centralisé, c'est un pays où toute réglementation part du centre. Un pays décentralisé, en Europe, c'est un pays où chaque ville, chaque région

est libre de choisir, j3ar les représentants de la majorité de ses citoyens, les règles auxquelles elle obéira. — Un essai de ce genre a été fait en Perse par la loi de Rabios-Sani 1325 sur les conseils élus des valayat et des ayalat, art. 87 ainsi conçu : « Les conseils provinciaux ont les attributions suivantes :

« 2" Inslruii^e les affaires particulières de la région.

(( 3" Prendre les mesures nécessaires et formuler les propositions relatives au progrès économique de la région. »

Pourquoi cet essai n'a-t-il pas réussi? C'est que la Perse n'élait pas suffisamment préparée à ce régime de libertés locales, c'est qu'elle ne devait pas abandonner encore le régime de centralisation qui rend les pays plus forts, tandis que la décentralisation les fait seulement plus libres. La décentralisation en Perse eût plus rapidement encore amené le régime fédératif, et chaque province se serait gouvernée comme elle l'aurait entendu sur la plupart des matières. Le régime fédératif en Perse, c'est à-dire la simple confédération de toutes ses provinces par suite d'un régime trop décentralisateur, l'aurait laissée encore plus désunie. Il suffit de se rappeler pour s'en convaincre, le récent mouvement séparatiste de l'Azerbaïdjan. D'où vient

donc que le même régime fédératif est à peu près celui qui fonctionne dans le pays à l'heure actuelle, quoique la décentralisation n'ait pas eu de suite? Gela tient à six causes principales: l'insuffisance de pouvoir central ; les diversités ethniques (pii rendent très difficile la notion d'unité nationale ; une déconcentration excessive ; l'esprit de particularisme, le régime des influences personnelles, les distances et l'insuffisance des moyens de communication.

Déconcentration et Décentralûation.

Nous avons dit que l'absence d'unité nationale provenant des diversités ethniques qui existent en Perse, était encore aggravée par une déconcentration excessive.

La déconcentration consiste à accroître les pouvoirs ou les attributions des agents locaux du pouvoir central (gouverneurs généraux et gouverneurs). Cette mesure, prise avec modération et circonspection, peut être avantageuse. Il est bien évident en effet qu'un gouverneur ou un administrateur local, même subordonné en tous ses actes au ])0uvoir central, est plus à même d'adapter ses décisions aux besoins du pays qu'il administre, que ne peut l'être un chef de section ou un directeur général, au ministère de l'Intérieur. Pour administrer

le Fars par exemple, il vaut mieux être à Ghiraz qu'à Téhéran. Dans cette mesure, la déconcentration peut donc se justifier. Mais, malheureusement, avec le système plusieurs fois séculaire, qui est encore aujourd'hui en vigueur en Perse et qui consiste à placer à la tête des ayalat, des valayat, des bolouk et de la plupart des gharyeh des intendants ou fermiers généraux, chargés uniquement, sous prétexte d'administration, d'exploiter les régions administrées, moyennant une redevance au trésor de l'État, il ne s'agit plus de déconcentration. On peut même dire qu'il ne s'agit plus d'administration et que, passées les portes de Téhéran, le gouverneur général ou le gouverneur qui rejoint son poste, ignore aussitôt le Gouvernement central dont il est issu et qu'il est chargé de représenter. Ses pouvoirs sont sans limites ; il ne souffre auprès de lui aucune autorité rivale, ni juge, ni agent financier, ni autorités militaires. Toutes les attributions administratives, judiciaires, militaires, résident dans sa personne, et l'on peut dire que le gouverneur d'une province en Perse, en est aussi le législateur. L'essai constitutionnel de décentralisation n'a pas abouti et rien n'a été changé à l'ancien état de choses, qui s'est même aggravé depuis qu'aux yeux de ces gouverneurs, le Gouvernement central a perdu beaucoup de son ancien prestige et de son ancienne autorité.

Ainsi donc, en Perse la décentralisation constitutionnelle qui devait rendre dans les provinces, la vie publique et économique plus libre et plus active ; et la déconcentration traditionnelle qui devait donner plus de force à la vie locale, en la plaçant plus étroitement sous la tutelle du Gouvernement central, ont exactement les mêmes résultats. Ni la décentralisation ni la déconcentration n'ont réussi à constituer l'unité nationale, et, vers la tradition ou vers le progrès, ce n'est ])as même le régime fédératif qui a réussi à retenir entre elles, les provinces de la Perse, irrémédiablement séparées par un esprit de particularisme incurable.

L'esprit de particularisme consiste en ce que chaque province de la Perse vit pour elle-même, sans se soucier ni de l'existence des provinces voisines, ni de l'existence d'un Gouvernement central, ni des intérêts généraux du pays, ni de l'unité nationale. Cet esprit de particularisme local en Perse est encore aggravé par l'absence de moyens suffisants de communication des diverses régions entre elles. Il ne faut pas oublier en effet que les caravanes commerciales, obligées de suivre des pistes à peine tracées, — pendant de longs mois, exposées au pillage et aux intempéries, n'établissent entre les différentes parties de la Perse que de rares et difficiles communications.

Ce que les l'égimes absolus de la Perse, ce que

le régime constitutionnel n'ont pu faire, le groupement des provinces en zones économiques réussirat-il à le faire? Les chemins de fer en question et en projet régénéreront-ils le vieux sang de la Perse, en amenant dans ses veines, une circulation plus active ? L'Ispahani mullipliera-t-il ses relations avec le Mechhedi ou l'Arabe khamseh des frontières du Béloutchistan ? En un mot, un nouveau régime économique refera-t-il une unité nationale que de différents essais politiques ne sont pas parvenus à reconstituer ? Seul, l'avenir répondra à ces questions.

Quoi qu'il en soit, et comme conséquence naturelle de tout ce qui précède, comme conséquence aussi d'un long passé de déplorables errements administratifs, le gouvernement persan s'est servi et se sert encore de personnages à influence personnelle pour l'organisation administrative provinciale. Outre que ces influences sont souvent contestables et que dans aucun cas, elles n'ont donné de résultats appréciables pour l'intérêt général, ces influences personnelles ne paraissent pas non plus avoir fait la fortune des régions où elles ont dominé. On peut dire encore que ces influences personnelles ont augmenté l'esprit de particularisme local, car il est naturel à tout homme d'affermir et d'accroître l'autorité déjà trop peu limitée qui lui est concédée. Les populations locales s'ha-

bituent à ne rien voir au-dessus du gouverneur qui leur est imposé et le gouverneur lui-même est trop porté à ne rien voir au-dessus de lui. Maints exemples de gouverneurs révoltés et qui ont réclamé à maintes reprises leur indépendance, visà-vis d'un gouvernement central qui n'avait pas la force de lui imposer sa ])olitique, sont là pour confirmer ce déplorable état de choses.

D'ailleurs en mettant toutes choses au mieux, en supposant même un type parfait de gouverneur dévoué, probe, laborieux, etc. ; pareil phénix n'est malheureusement pas immortel, de sorte que son heureuse influence est périssable. Après la mort d'un tel gouverneur, que deviendra la population éprouvée par cette perte, si toute cette heureuse influence est remplacée par un es|)rit malfaisant? C'est là précisément l'inconvénient qui résulte de l'absence de règlements administratifs fixes et écrits, ou de la méconnaissance et de la non-exécution des lois existantes sur l'administration du pays.

E. — Les subdivisions administratives.

Comment naît et se fait une carte administrative.

— Les groupes d'hommes primitifs n'ont que des besoins économiques et familiaux ; l'autorité poli-

tique tout d'abord n'existe pas pour eux. Au début, domine l'idée vague d'un territoire de chasse et de pêche réservé à la tribu et ce premier groupement, cette première subdivision s'accompagne de coutumes primitives et inconscientes.

Aussitôt que les hommes commencent à se civiliser, apparaît la commune, c'est-à-dire l'association des habitants d'une agglomération en vue de s'administrer eux-mêmes, de se défendre, de pourvoir à la satisfaction des besoins matériels et moraux que fait naître le voisinage.

Le territoire de chasse et de pêche réservé à la tribu, puis l'agglomération en communes sont des groupements naturels, ce sont des associations d'habitants et non des circonscriptions territoriales. — C'est par l'exercice des fonctions économiques en effet que les sociétés humaines commencent: et par fonctions économiques, il faut entendre celles qui ont pour objet les personnes et les biens; la production et la consommation. — Les fonctions politiques, c'est-à-dire celles qui ont pour objet l'Etat, le corps social dans son unité, ne viennent qu'après. Tout d'abord, la commune, se développant, se heurte à une commune voisine. L'une assujettit l'autre ou l'absorbe — ou bien elles s'entendent. Apparaît alors le principe fédératif qui amènera la création de l'Etat avec la réunion d'unités plus petites. Dès le début, l'Etat

04 ESSAT SI R L' \D\IINTSTRATION DE LA PERSE

prend figure de fédération de communes : l'idée de nation ne vient qu'après. Puis les fonctions politiques se développent et tendent à prendre le dessus, l'organisme gouvernemental s'affermit ; les libertés communales fédérées s'affaiblissent et les communes se placent sous la protection de puissants personnages qui, par la guerre ou le contrat, s'en font ou en deviennent les seigneurs. Il y a d'ailleurs notamment en Perse une grande inégalité entre les villes et les campagnes. Les villes seules, ou à peu près, ont une sorte d'organisation municipale.

Pays d'Etat et pays de domaine.

Sous le règne de Sefi P"", du xv" au xvi* siècles, et sous l'administration de son grand-vizir Saroutaki, la Perse fut divisée en pays d'état et pays de domaine : — cette division administrative et politique de la Perse était basée sur des considérations financières et militaires . Les provinces d'Etat étaient placées sous l'administration de gouverneurs, chargés surtout d'y entretenir quantités de troupes en vue de guerres à soutenir et d'expéditions à entreprendre. — Les provinces du domaine étaient placées, je ne dirai pas sous l'administration, mais

SOUS l'autorité d'intendauts, sangsues insatiables qui épuisaient les sujets pour remplir le trésor royal.

Avant Sefi I", presque toute la Perse était pays d'État; après lui, les besoins du trésor royal firent confisquer pour ainsi dire presque tout le pays au profit du roi, qui augmenta de ce chef ses revenus de plus de huit millions. — Son fils Abbas suivit la même politique et renq)laça par des intendants les gouverneurs dans toutes les provinces intérieures et clans celles où l'on ne craignait point la guerre: Kazvin,Guilan,Mazendéran,Yezd,Kerman, Khorassan et Azerbaïdjan.

Au xvii' siècle, en 1608 ou 1669, au commencement du règne du roi Soleïman, des cosaques étant venus au nombre de 4 ou 5 000 se jeter sur les bords de la mer Caspienne, on remit promptement des gouverneurs dans le Guilan et dans le iMazendéran (Hyrcanie). Il en fut de même dans l'Azerbaïdjan et dans le Khorassan, où les Turcs et les Tartares avaient donné lieu de craindre de pareilles irruptions.

Puis, le danger passé, on remplaçait encore les gouverneurs par des intendants. Il n'est question pendant toute cette période, pas plus que dans celles qui suivront d'ailleurs, de donner satisfaction, par une administration appropriée, aux besoins et aux aspirations des habitants des diverses régions de la Perse. Il s'agit simplement de

Uemorgny. o

lever dans les provinces d'Etat de lourdes contributions d'hommes et dans les pays du domaine d'opprimer les habitants pour remplir le trésor royal. — Sous ce régime de gouverneurs ou d'intendants, la ville de Ghiraz, capitale de l'empire à cette époque, perdit très rapidement plus de 80000 âmes.

Ainsi donc, dès le début, la première carte de la Perse aurait pu être une carte présentant un ensemble de territoires de chasse et de pèche. Sous sa seconde forme, déjà moins rudimentaire, cette carte aurait indiqué quelques agglomérations de communes. Puis le régime politique ayant fait son apparition, on aurait pu établir une carte administrative de la Perse, divisée en pays d'État et pays de domaine. Une caractéristique de cette dernière carte aurait été le manque de fixité et le manque de stabilité, et cette carte aurait dû être modifiée et même renouvelée suivant les crises financières et suivant les alternatives de paix et de guerre dans le pays.

La carte des migrations. — Il est un autre fait important de la politique persane pour l'établissement de la carte administrative ; les rois de la Perse déplaçaient fréquemment des tribus et des populations entières d'une extrémité à l'autre de l'Empire. C'est ainsi que sous Karim Khan le Zend, il y a plus d'un siècle, une partie de la tribu des Bakhtyaris, Nov-Torkis, fut enlevée de

son territoire et obligée d'aller s'installer dans le Fars, boloiik de Passa ; c'est ainsi encore que des extrémités ouest de l'Empire, les Ghachghaïs (Khaladjes) durent se réfugier dans le Sud où ils occupent maintenant une importante partie du Fars. On pourrait trouver d'autres exemples de ces mouvements politiques, même pour les populations sédentaires. Il faut bien admettre que, dans de pareilles conditions, l'établissement d'une carte administrative de la Perse était chose singulièrement difficile. Au surplus, on peut ériger en principe que s'il est deux choses essentiellement contradictoires, c'est bien un régime nomade et un projet de carte administrative. A l'heure actuelle même, où la Perse est moins exposée à des déplacements de populations, comme ceux auxquels nous venons de faire allusion, les cartes des régions occupées par les tribus doivent cependant être établies d'une manière spéciale et porter l'indication des centres et des routes occupés et suivis par les tribus et par les migrations de tribus. En Perse, l'idéal vers lequel doit tendre tout projet de carte, c'est la plus grande place laissée aux régions ayant accepté ou susceptibles d'accepter le régime sédentaire.

La carte des pichkech et des confiscations. — Il est encore un autre fait très important de la politique persane qui influe, dans certaines pro-

f;8 ESSAI SUR L'ADMINISTRATION DE LA PERSE

portions, sur les conditions clans lesquelles on peut essayer de dresser une carte administrative de la Perse. Je veux parler des accroissements et des appauvrissements du domaine de l'Etat par voie de confiscations et de libéralités royales. On sait que les hauts fonctionnaires et les grands personnages de l'État pouvaient et peuvent encore acquérir des propriétés immenses, villages, bolouk, même des valayat entiers. Le principal mode d'acquisition était la faveur royale, faveur souvent ignorante d'ailleurs. Les rois de la Perse ignoraient pardessus tout la valeur des diverses parties de l'Empire. On connaît le proverbe persan : « S'il n'y avait pas de bavard, le roi ne saurait rien. » Or, quand il y avait intérêt à le faire, les bavards se taisaient. C'est ainsi qu'on ne sait sous quelle rubrique administrative inscrire sur la carte de Perse des propriétés immenses qui ne connaissent d'autre administration et d'autre autorité que celles de leurs propriétaires.

Sous l'ancien régime, les fréquentes disgrâces, accompagnées de confiscations, réparaient en partie les abus de la faveur et l'on aurait pu, à un moment donné, établir une autre carte mobile des diverses circonscriptions administratives de la Perse, sous le titre de « Confiscations et pichkech ». Je passe encore sous silence les complications provenant des fondations religieuses.

LES SUBDIVISIONS ADMINISTRATIVES r,!j

De tout ceci, il résulte un principe fondamental en Perse: c'est que l'administration de l'Etat, personnifiée par le roi, n'a presque jamais atteint le peuple ; cette administration s'arrêtait, et je crois pouvoir affirmer qu'elle s'arrête encore à une catégorie de hauts personnages et de grands propriétaires, derrière lesquels se cachent, ignorées et soumises, les populations sédentaires et nomades de la Perse. Le véritable gouvernement est entre les mains de ces grands personnages, et l'administration de la Perse n'a été et ne sera probablement encore pendant de longues années qu'une transaction et un marchandage entre le pouvoir dit central, et l'autorité beaucoup moins contestée d'un certain nombre de hautes personnalités.

Les convulsions du régime constitutionnel ont été trop courtes pour réagir contre cet état de choses, et si les essais d'un nouveau régime ont eu pour résultat indiscutable de réduire à sa plus simple expression le pouvoir central, on peut déplorer que ces mêmes essais aient d'autre part livré un ])eu plus à la discrétion des grands (propriétaires et des grands personnages du pays les populations, désormais sans défense et sans protection \

4. Les Chambres ne firent guère en Perse qu'une œuvre de traduction des législations européennes, sans se soucier des traditions ni des aspirations réelles du pays. — Cet oubli de l'histoire devait être fatal au nouveau régime.

La carte des influences personnelles. — Une autre conséquence de ce qui précède pour l'établissement de la carte administrative, c'est le développement extraordinaire et déplorable, d'ailleurs, de l'intluence personnelle, comme unique système d'administration. Les gouverneurs actuels, s'inspirantdes dispositions comprises dans les articles 396 et suivants de la loi du 4 Zilghadeh 1325 sur l'administration provinciale, s'inspirant surtout de leurs caprices et de leurs ambitions, érigent et créent, modifient et su|)priment suivant leurs appétits, ayalat, valayat, bolouk et gharyeh. Ce que la loi de Zilghadeb prévoyait à titre exceptionnel, les gouverneurs en ont fait une norme, une règle qu'ils conforment à leurs appétits. Il suit de là que la carte actuelle des ayalat, des valayat et des bolouk est soumise aux mêmes fluctuations que du temps des confiscations etpichkech.

Que faudrait-il donc faire pour remédier aux errements de ce lourd passé? Quelle est la transition nécessaire entre l'ancienne carte mobile des étapes historiques de la Perse et une carte pouvant raisonnablement arborer une étiquette administrative?

La loi de Zilghadeh.

La loi du 4 Zilghadeh 1325 sur l'administration provinciale et la loi ,de Rabios-Sani de la même année ont-elles apporté quelques améliorations aux errements du passé?

Ont-elles essayé une transition entre l'ancienne carte mobile des étapes historiques de la Perse et l'établissement d'une carte véritablement administrative du pays? On peut dire que non.

Le chapitre 1" de la loi du 4 Zilghadeh 1325 est intitulé : « Divisions administratives et attributions des services provinciaux. Les trois premiers articles de ce chapitre sont ainsi conçus :

« Article premier. — En vue de faciliter le mouvement des affaires politiques, la Perse est divisée en ayalat et en valayat.

(( Article deuxième. — L'ayalat est une partie de territoire administrée par un gouverneur général et par des gouverneurs et des administrateurs placés sous ses ordres. Actuellement il y a quatre ayalat : l'Azarbaïdjan, le Kerman (Béloutchistan y compris), le Fars (Larestan compris) et le Khorassan (Séistan compris).

« Article troisième. — Le valayat est une partie de territoire administrée par un gouverneur qui

réside au chef-lieu. Les valayat peuvent dépendre des ayalat, ou être directement rattachés au pouvoir central. »

Le chapitre iv de la loi du 4 Zilghadeh est relatif à l'organisation des bolouk.

Article 195. — L'administration du bolouk, dirigée par un nayébol-hokoumeh, comprend le bolouk, son chef-lieu et les villages qui le composent. Le chef-lieu du valayat n'est pas compris dans l'administration du bolouk. 11 est administré directement par le gouverneur du valayat.

Le chapitre ix est relatif à l'administration communale, et l'article 365 de la loi dispose siniplement que l'administration de la commune est confiée aux maires.

Le chapitre xni, spécial aux ayalat et aux gouverneurs généraux, prévoit dans l'article 396, la création exceptionnelle d'ayalai dans les conditions suivantes: la situation politique et administrative du pays, la raison d'État, peuvent motiver la création à titre provisoire et exceptionnel, d'ayalat composés de la réunion de plusieurs valayat déjà existants. Les valayat ainsi l'éunis seront placés sous l'autorité et la direction d'un seul fonctionnaire qui prend en main tout le pouvoir civil de la région

Il demeure bien entendu que ces créations

d'ayalat ne sont admises qu'à titre exceptionnel et provisoire, et pour répondre à des nécessités urgentes delà situation administrative et politique. Ces nécessités disparaissent, les ayalat ainsi créés, doivent disparaître avec elles.

Un exemple récent d'une création de ce genre est l'ayalat composé des valayat de Kordestan, Kermanchahan, Hamadan, Larestan, Boroudjerd et Mahallé-Salassé\

La loi de Zilghadeh paraît d'ailleurs avoir omis d'indiquer le pouvoir chargé de procéder à ces créations d'ayalat. Est-ce le pouvoir législatif? Est-ce le pouvoir exécutif? Il est de principe que les changements de cette importance dans l'administration intérieure d'un pays, rendent absolument nécessaire, l'intervention de la loi. En Europe, une simj)le création de commune doit être faite parla loi.

La loi de Rabios-Sani 1325, sur les conseils élus des ayalat et des valayat, confirme sans les éclaircir les termes de la loi du 4 Zilghadeh. C'est ainsi que l'article 1'' détinit l'ayalat: une partie de territoire régie par un gouverneur général au centre et composée de valayat dépendants.

L'article 115 répète purement et simplement les dispositions de l'article 3 de la loi de Zilghadeh.

I. Il s'agit du Mahallé-Salassé situé à l'est de Bonroudjerd, et non du Mahallé-Salassé ù l'ouest du Mazendéran.

Ainsi donc, nous ne pouvons relever dans ces deux lois aucune définition de l'ayalat, ni du valayat ni du bolouk, ni de la commune. Nous ne pouvons Y trouver non plus un tableau des circonscriptions administratives de la Perse. Seules, les diverses lois électorales ont annexé à leurs dispositions des tableaux de circonscriptions. Mais là, pas |)lus (|u'ailleurs, nous ne trouvons de principe administratif. Le nombre des députés attribués à certaines circonscriptions a varié suivant que les po|)ulations s'étaient montrées plus ou moins constitutionnelles au moment de la Révolution persane. Le chiffre de la population, l'importance de la circonscription n'ont été que des facteurs secondaires et dont il n'a été tenu qu'un compte très relatif.

Aux termes des lois de Ziighadeh et de Rabios- Sani 1325, c'est la qualité du fonctionnaire placé à la tête d'une circonscription administrative qui lui donne son importance territoriale, et l'on pourra créer des circonscriptions de toutes dimensions suivant les exigences du moment. C'est la consécration pure et simple du principe de l'influence personnelle et de l'arbitraire administratif. Il est facile de comprendre que la consécration d'un tel système par la loi donne libre carrière à tous les appétits et à toutes les anibitions. En ce sens, les rédacteurs constitutionnels des lois de Ziighadeh

etdeRabios-Sani 1325, ont aggravé l'ancien régime. Le particularisme et les ambitions locales ont seulement été soustraits au contrôle et au frein de l'autorité absolue. Ils n'ont plus trouvé en face d'eux que des conseils élus, turbulents ou de composition trop facile.

Combien aurait été plus ])rotitable |)Our le pays une loi consacrant au contraire le groupement actuel des populations de la Perse et n'y apportant (pie les seules modifications de nature à favoriser davantage les affinités naturelles, les commodités administratives et les intérêts des populations, suivant leurs traditions et leurs coutumes î Que de facilités n'aurait-on pas obtenu de la sorte pour la rentrée des impôts, pour l'action politique et administrative du gouvernement, et pour la réalisation de l'unité nationale !

Quant aux communes auxquelles la loi du 4 Zilghadeh 1325 ne fait qu'une faible allusion, il est impossible, ([uant à présent, d'essayer de leur donner un statut administratif. C'est en effet la question de la grande propriété même qui est en jeu et rien ne fait prévoir jusqu'ici que cette question puisse recevoir une solution prochaine.

F. — Attributions des gouverneurs.

On dit couramment que la politique et l'administration de la Perse n'ont point de méthode assurée, que tout y est réglé selon les circonstances et que chaque grande affaire se décide par une raison propre et particulière.

Gela est malheureusement vrai dans la pratique, surtout en ce qui concerne les attributions des gouverneurs. Mais il ne tenait qu'au gouvernement persan qu'il en fut autrement. Rappelez-vous en effet la bibliographie que je vous ai donnée dans ma 14' leçon. • — Est-ce que S. S. le khalife iVli n'a pas réuni dans ses instructions au gouverneur général d'Egypte tout un recueil d'excellents conseils de morale et de pratique administratives? Est-ce que les Dastourol-Amal d'Abbas le Grand' ne contiennent ]^as également d'excellentes règles de conduite pour les gouverneurs, sur la nature de leurs fonctions, sur les ménagements qu'ils sont obligés d'avoir, et sur la méthode selon laquelle ils doivent se comporter? Est-ce que les Ghourayé-

1. Ces Dastourol-Amal sont pris, parait il, sur le programme arrêté par Tamerlan, lorsqu'il fonda sa dynastie en Perse, en 800 de l'hégire (1340). Ce programme est connu de nos jours, sous le nom de Tuznki- Timouri.

Tanzimat de Nasser-ed-Din Chah ne contiennent pas de nombreuses indications sur les attributions des gouverneurs, notamment en ce qui concerne leurs attributions financières ?

Et pour l'époque constitutionnelle, les lois du 4 Zilghadeh, de Rabios-sani 1325, la loi électorale du 29 Chaabao 1330, les instructions aux gouverneurs de S. A. le Régent pour l'application de cette loi électorale, ne peuvent-elles être étudiées avec profit? Ce ne sont ni les lois ni les règlements qui manquent en Perse. C'est la volonté de les appliquer.

Nous allons essayer de dégager des diverses sources que je viens d'indiquer un certain nombre de principes utiles sur les attributions des gouverneurs des provinces de l'Empire. Ces attributions peuvent être réparties en deux catégories bien distinctes :

Les attributions militaires. — Rapports avec les services de gendarmerie et de police gouvernementales. Rapports avec les tribus et les autorités militaires.

Les attributions civiles. — Parmi ces dernières, nous étudierons principalement les pouvoirs des gouverneurs relativement à l'administration et à la direction politique générales des provinces, — les pouvoirs des gouverneurs à l'égard des fonctionnaires et des agents du Gouvernement ; — et les

78 ESSAI SUR f^'ADMlNISTRATlON DE LA PERSE

pouvoirs des gouverneurs en matière d'administration financière.

Sur tous ces points, les instructions de S. S. le khalife Ali sont très complètes et très détaillées. Je sais bien que ces instructions s'adressaient plus ])articulièrement à Malek, gouverneur général d'Kgypte, et que l'Egypte n'est pas la Perse; mais les principes dévelop])és dans le livre d'Ali sont applicables partout. Les détails peuvent varier suivant qu'il s'agit de nomades ou de sédentaires et suivant le degré de développement du pays où ces principes doivent être mis en pratique. Leur (( appropriation » est chose facile.

.Attributions militaires .

En ce qui concerne les attributions militaires, les instructions de S. S. rappellent au gouverneur général d'Egypte que les militaires constituent une catégorie de citoyens chargés de la défense du peuple et du pays, de la sûreté sur les routes et de la tranquillilé dans les villayes. 11 y a là une certaine confusion de la police et de l'armée, qui n'est pas conforme aux idées modernes occidentales, mais qui s'explique à l'époque : les ennemis du khalife se trouvant aussi bien à l'intérieur qu'à l'extérieur. Aujourd'hui, il ne peut

guère être question en Perse que de l'organisation de forces de police destinées à rétablir l'ordre dans le pays, notamment dans le sud.

Quoi qu'il en soit, qu'il s'agisse d'une armée proprement dite pour la défense extérieure, ou qu'il s'agisse de forces pour la police intérieure, les principes demeurent les mêmes en ce qui concerne les attributions des gouverneurs. L'année, disait S. S. le khalife Ali, ne peut exister sans les revenus de l'impôt, car elle doit avant tout vivre et subsister. Les militaires, comme les contribuables ne peuvent remplir convenablement leurs devoirs sans le concours de la justice et de l'administration. C'est au gouvernement, et à ses représentants les gouverneurs, qu'il appartient de veiller avec lapins grande sollicitude à la satisfaction normale des besoins de l'armée.

Aussi le khalife Ali recommandait-il tout particulièrement à cette sollicitude des gouverneurs : le choix des officiers et le paiement régulier des soldes.

J'ai retrouvé dans cet admirable livre les conceptions les plus françaises et les plus démocratiques sur la profonde affection que la Nation, que l'État, que le gouvernement, que les gouverneurs et les pouvoirs publics doivent à l'armée et je ne puis résister au désir de citer ce passage tout entier des instructions au gouverneur d'Egypte :

« Si tu aimes ton armée, ton armée t'aimera et t'obéira. Sache qu'une armée cesse d'être utile quand elle cesse d'aimer son chef et de lui obéir. Le soldat bien traité respecte son chef et lui obéit sans murmures, il accomplit son devoir avec joie, non comme une corvée. — Tu admireras et récompenseras toujours les services bien rendus et tu applaudiras aux faits d'armes exceptionnels, en proclamant publiquement le mérite des hommes de valeur et en exaltant les souffrances qu'ils ont endurées pour le bien du pays. Ainsi, les braves de l'armée redoubleront de zèle et les plus timides trouveront le courage dans l'émulation. »

Quelques venseUjnements historiques. — Je n'ai pas l'intention de vous faire l'historique complet de l'armée persane, mais je dois vous rappeler ce qu'il est nécessaire d'en connaître pour déterminer les attributions actuelles des gouverneurs.

Sur l'armée. — Jusqu'au règne de Chah Abbas P' , les rois de Perse n'entretenaient point de troupes à leurs propres dépens. Ils n'en avaient point d'autres que celles du royaume qui étaient entretenues par les provinces et chaque province en entretenait un nombre réglé à proportion de son étendue, de ses habitants et de ses richesses.

Je vous ai dit dans ma 16* leçon que la Perse au xvii" siècle, notamment sous le règne de Sefi 1, avait été divisée en pays d'État et pays de domaine.

Les provinces d'État étaient placées sous l'administration de gouverneurs chargés surtout d'y entretenir quantités de troupes en vue de guerres à soutenir et d'expéditions à entreprendre.

C'est vous dire qu'à cette époque, les attributions militaires des gouverneurs étaient considérables.

Sur les tribus. — Il faut croire que ces attributions n'ont pas toujours été ni bien comprises, ni bien exercées par les gouverneurs, notamment en ce qui concerne les tribus, car un courageux et excellent Persan, Hakim Elahi, compagnon et ami d'Emin-ed-Dovleh, écrivait leSZilghadeh 1314 à ce grand-vizir, sous le règne de Mozaffer-ed-Din-Ghah, tout un réquisitoire contre la politique « abominable » des gouverneurs à l'égard des nomades qui constituent cependant la source naturelle du recrutement militaire en Perse'.

Sur la police. — Jusque vers la fin du règne d'Abbas II (1642-1666), la police persane, pour la sûreté des grands chemins et contre les vols, fut, paraît-il, incomparable. A cette époque, si l'on était volé soit de nuit, soit de jour, soit à la campagne, soit dans l'hôtellerie, le gouverneur de la province devait retrouver le vol ou en faire payer la valeur. A la fin du règne de Chah Abbas II, cette loi subsista, mais elle fut moins bien observée et

1. V. mon second article de la Revue du monde musulman, p. 52-54, vol. 23, juin 1913.

Demorgny. 6

ses effets furent éludés parles délais et par d'autres amusements de Cour.

Quoi qu'il en soit, les gouverneurs avaient à leur service pour la poursuite des voleurs et pour assurer la sûreté des grands chemins une force armée composée de garde-routes, rahdav, kaimsoiiran ; il y en avait partout le royaume, dans tous les villages et dans tous les caravansérails. Il y en avait, comme on dit en Perse, partout où il y a de l'eau. C'était une force très mobile, facile à mettre en campagne et qui se déplaçait au premier avis. Ces karasouran, ces gardes du chemin, qui devaient tous fournir une caution avant de prendre leur service, étaient eux-mêmes responsables des vols et étaient obligés d'en payer la valeur, s'ils ne réusi"ssaient pas à prendre les voleurs et à faire restituer les objets volés. D'ailleurs la responsabilité des villaii'es et des caravansérails était elle-même engai^ée.

De cet ensemble de dispositions qui sont encore en vigueur dans certaines régions et dans le détail desquelles j'entrerai quand nous étudierons les institutions et le fonctionnement de la police en Perse, il résultait une grande sécurité sur les routes. On cite le cas d'un Arménien qui fut volé d'une somme de 1300 livres au passage d'une montagne tout près de Djahrom, petite ville sur le chemin de Chiraz à Lar. Le gouverneur de Djahrom réussit à prendre les voleurs et à faire restituer à l'Armé-

nien l'argent qui lui avait été volé. On cite encore le cas du célèbre voyageur français Chardin qui, vers la fm du xvii* siècle, s'étant perdu la nuit dans la montagne entre Lar et Bender-Abbas, fut retrouvé et remisenchemin, avec tous ses valets et bagages, en deux heures de temps, par les rahdar de la localité.

Gomme on le voit, les temps ont bien changé depuis, et ni le gouverneur général du Fars, ni les Ilkhanis, ni le gouverneur des ports ne réussissent à l'heure actuelle à mériter les mêmes éloges que les gouverneurs de Djahrom, de Lar et de Bender- Abbas, sous les règnes de Chah Abbas II, de Chah Sefi II ou Soleïman et de Chah Soltan-Hosseïn.

La faute en est d'ailleurs à la mauvaise politique des gouverneurs si justement condamnée par Hakim Elahi dans son rapport à Emin-ed-Dovleh et qui a donné naissance en Perse au dicton suivant : « La corruption s'établit par tout le pays et la sincérité en déloge: les juges de police sont corrompus par des présents. Les gens de la loi sont des bouches béantes, de qui on ne reçoit ni bien ni profit. Tous ces gens sont attendus dans l'enfer pour y être traités suivant leurs mérites. »

Les décrets de Nasser~ed-Din Chah. — J'ai parlé des essais de Nasser-ed-Din-Chah pour installer et

8i ESSAI SUR L'ADMINISTRATION DE LA PERSE

pour organiser le Conseil d'État en Perse et les Conseils de réforme dans les provinces. Parmi les décrets relatifs à ces organisations, celui de 1292 (1874) concerne plus spécialement les réformes provinciales. Ce décret ré<liiit considérablement les attributions des gouverneurs, relatives à l'armée et à la police. Ces attributions passent en effet aux Conseils de réformes des provinces.

Les gouverneurs, d'après l'article 21 du décret de 1292, étaient tenus de prendre toutes les mesures nécessaires et urgentes pour assurer le paiement régulier des régiments locaux. Aux termes de l'art. 22, le délégué du ministère de la Guerre, le gouverneur et le Chourayé-ïanzimat devaient protéger tout spécialement les familles des militaires au service contre les exactions des ketkhoda et des percepteurs. L'art. 23 chargeait le gouverneur avec le délégué militaire et le Chourayé-Tanzimat de rechercher et de livrer les déserteurs. L'arL 27 séparait nettement les autorités militaires et les autorités civiles des provinces. Le gouverneur n'avait aucune action sur les autorités militaires de sa province. Il était dit expressément que l'armée ne dépendait en aucune façon des gouverneurs. L'art. 28 divisait les tribus en deux catégories : celles qui devaient fournir un contingent armé au Gouvernement et celles qui n'étaient pas soumises à cette contribution militaire.

Enfin l'art. 34 du décret supprimait le corps des karasouran (rahdar). Il contenait en outre une disposition assez curieuse et assez mauvaise d'ailleurs : la police des routes était organisée de deux manières différentes : ou bien le gouverneur en revendiquait de plein gré la responsabilité ; en ce cas, il percevait la moitié des soldes des karasouran et il organisait avec cette somme la police de son territoire, comme il l'entendait. Les anciens règlements antérieurs à Chah Abbas II étaient alors remis en vigueur en ce qui concerne la responsabilité du gouverneur, qui devait indemniser les victimes de vols et d'attaques sur le territoire de sa circonscription.

Ou bien le gouverneur dégageait sa responsabilité, et ne se chargeait pas de l'organisation de la police dans sa province. En ce cas, le gouvernement central chargeait le Conseil provincial des réformes administratives de prendre les mesures nécessaires.

La loi de Zilghadeli 1325 sur les attributions des gouverneurs.

Nous arrivons maintenant à l'époque constitutionnelle déjà préparée d'ailleurs par Nasser-ed- Din Chah.

La loi du 4 Zilghadeh 1325 engage formellement

dans son article 90 la responsabilité des gouverneurs pour le maintien de la sécurité et de la tranquillité par tous les moyens en leur pouvoir (art. 10) dans leurs circonscriptions respectives (art. 41, 3").

En ce qui concerne l'armée et le service militaire en Perse, l'art. 05 de la loi renvoie à des textes spéciaux qui sont demeurés à l'état de projets. Toutefois Fart. 400 dispose que les farman-farma pourront être commandants militaires, ce qui est une très mauvaise disposition. Au surplus, l'art. 11 charge les gouverneurs de l'inspection et du contrôle de tous les services publics dans leurs provinces. Il est bien évident que les services militaires sont compris dans cette inspection et dans ce contrôle généraux.

L'art. 35 de la loi contient une disposition assez curieuse et mauvaise elle aussi d'ailleurs : les gouverneurs sont autorisés dans des cas exceptionnels à créer des corps spéciaux militaires en dehors de l'armée régulière et des forces de police et de gendarmerie.

En ce qui concerne l'armée enfin, l'art. 36 prévoyant les cas d'émeute et d'insurrection dans les provinces donne aux gouverneurs le droit et le pouvoir de réquisitionner la force armée.

Un chapitre spécial, le chapitre xiv, intitulé annexe de l'art. 36, règle minutieusement les con-

ditions clans lesquelles cette assistance de l'année doit être donnée aux gouverneurs en cas d'insuffisance des forces de police et de gendarmerie : les modèles de réquisition, les sommations et enfin l'usage des armes par la troupe.

L'art. 6 de la loi de Zilghadeh prévoit la coexistence dans les provinces d'un gouverneur et d'un préfet de police. Mais l'art. 97, tempéré par l'art. 101, subordonne entièrement la préfecture de police à l'autorité des gouverneurs.

L'art. 34 règle les rapports des gouverneurs avec la police et la gendarmerie locales, et les art. 135 et 136 ont trait aux conflits qui peuvent s'élever entre ces divers services publics. Ces art. 135- et 136 érigent le ministère de Flntérieur et le Conseil des ministres en une sorte de tribunal du contentieux administratif. Il est bien évident que les nouveaux règlements sur la gendarmerie gouvernementale ont apporté des modifications à ces dispositions. Mais ces modifications ne sont pas aussi profondes qu'on pourrait le croire. D'ailleurs il est à prévoir que le chap. v de la loi de Zilghadeh, art. 209 à 345, et que le chap. vni de la même loi, relatif à l'organisation de la police art. 345 à 365 seront modifiés par la nouvelle organisation inspirée par les nouveaux instructeurs suédois attachés à la préfecture de police à Téhéran.

Les art. 197 à 205 de la loi de Zilghadeh repro-

duisent pour les bolouk les mêmes dispositions que nous venons de passer en revue pour les valayat et les mêmes attributions mais à un degré hiérarchique inférieur en ce qui concerne l'administration de la police sont reconnues aux nayébol et aux moïnol-hokoumeh.

Le règlemeut sur la fiendarmerie goiweniementcUe.

Pour en terminer avec les attributions militaires des gouverneurs, nous devons rappeler les récentes dispositions contenues dans le règlement de ghovs 1331 de la gendarmerie gouvernementale notamment le chapitre vn de ce règlement intitulé : « Rapports de la gendarmerie avec les autorités locales », art. 127 à 142.

Les art. 130 à 137 règlent avec le plus grand soin et les plus petits détails, l'usage et la procédure des réquisitions adressées par les autorités civiles, notamment par les gouverneurs aux services de la gendarmerie.

La section 11 du chapitre vn, articles 131 à 141, règle les rapports de la gendarmerie avec les autorités administratives.

Nous en avons ainsi terminé avec les attribu-

lions militaires des gouverneurs, en ce qui concerne soit les forces de la police, soit l'armée, soit les forces de la gendarmerie gouvernementale.

Vous avez pu voir, depuis les origines, au moment où les provinces de la Perse étaient érigées en provinces d'État sous le règne de Chah Abbas le Grand et ses successeurs, que les pouvoirs mili taires des gouverneurs après avoir été considérables, ont été réduits sous le règne de Nasser-ed- Din Chah, avec la suppression des karasouran. Nous avons vu également que la loi du 4 Zilghadeh votée par les Medjlis a restauré en partie les attributions militaires des gouverneurs et que les farman-farma ont même des attributions militaires, ce qui constitue une assez malheureuse confusion d'attributions.

Enlîn les derniers règlements concernant l'organisation de la gendarmerie gouvernementale paraissent avoir réglé d'une manière plus nette les attributions respectives des autorités civiles et militaires des provinces.

Pouvoirs administratifs. — Le gouverneur a la direction supérieure de toutes les administrations. 11 donne des ordres généraux qui sont ensuite exécutés par les différents chefs d'administration. Il arrête le budget de la province et veille à son exécution. La police des routes, la sécurité de la la circulation, l'instruction publique font en parti-

culier l'objet de sa haute surveillance. Il assure les approvisionnements de la région. Il maintient les habitants dans la fidélité et l'obéissance, écoute leurs plaintes et leurs griefs et prend les mesures nécessaires pour les calmer. Il peut mander devant lui tout individu, l'interroger et ordonner suivant les cas de le relâcher ou de le remettre entre les mains de la justice. Ces attributions et autres semblables peuvent se résumer d'un mot : le gouverneur maintient à tous les points de vue l'ordre et la tranquillité dans la province. En outre le gouverneur gère les affaires de la province et dirige lui-même l'administration intérieure. Je rappelle à ce propos la distinction que j'ai déjà faite, les différences que j'ai déjà expliquées entre les actes d'autorité et les actes de gestion '.

Politique générale. — Dans le même livre d'Ali sont exposés et développés les principes d'une administration vraiment libérale tels que les comporte l'organisation d'une communauté démocratique comme l'est la société musulmane. Ecoutez plutôt ces sages conseils de politique administrative donnés par le khalife au gouverneur Malek :

« Tu chercheras à rehausser et à améliorer le moral du peuple. — Éveille dans ton cœur les sentiments de charité et de fraternité pour le