GOUVERNEMENT ET ADMINISTRATION

Les événements de 1857 avaient condamné l’ancien régime; l’Inde devait recevoir des institutions nouvelles et qui présentassent un double caractère : dans le présent, elles rendraient l’ordre au pays troublé; avec le temps, elles se transformeraient en institutions libérales. Car, avec son instinct particulier de la colonisation, l’Angleterre comprit qu’il ne fallait pas tirer de la révolte une leçon de tyrannie, mais une leçon de liberté.

Examinons donc le gouverment indien tel qu’il s’est progressivement constitué dans la seconde moitié du dix-neuvième siècle.

Deux problèmes devaient d’abord être résolus.

Le premier, celui des rapports de l’Inde avec la Grande-Bretagne. L’Inde diffère de la Grande- Bretagnepar la race et par les mœurs ; leurs intérêts ne sauraient concorder toujours ; il est donc

naturel que l’Inde tende à s’affranchir d'une suprématie trop jalouse. Mais l'Inde fait partie de l’empire britannique; elle doit l’aider dans la paix et dans la guerre. De plus, l’insurrection de 1857 imposaità la métropole le devoir de surveiller sa colonie : aujourd’hui cette surveillance devient inutile; cependant le temps n’est pas venu où, comme l’Australie et le Canada, l’Inde pourra obtenir son autonomie : il lui faut une armée anglaise pour la défendre, une administration anglaise pour maintenir la paix entre les les religions et les races hostiles, assurer le payement des sommes énormes que l’Inde doit à l’Angleterre. Ainsi l’Inde est-elle soumise à l’autorité du roi d’Angleterre et du parlement britannique.

Pour représenter l’Inde devant ce parlement, pour soumettre lois et décrets à la signature du roi, un ministère de l’Inde avec un secrétaire d’Etat, qui fait partie du cabinet, un sous-secrétaire d’État parlementaire, un sous-secrétaire perpétuel, un conseil composé de dix à quinze membres : en temps ordinaire, ce conseil approuve les mesures prises par le secrétaire d’État; en cas d’urgence celui-ci agit sans convoquer le conseil.

Un pareil système est défectueux, il subordonne les intérêts de l’Inde à ceux de la Grande- Bretagne et même à ceux des partis parlementaires. Mais la formule d’union entre les deux pays se modifiera continuellement avec leur état

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politique et social. Par une civilisation supérieure une nation cle quelques millions d’hommes avait d’abord asservi un continent et cent millions d’habitants. Mais la civilisation même des vainqueurs leur apprit qu’il est profitable d’enseigner la liberté, tandis que leur influence fit comprendre aux vaincus les droits et les devoirs de la liberté toujours plus désirée (1).

Le second problème était celui des relations à établir entre les diverses provinces de l’empire britannique dans l’Inde. Depuis un demi-siècle le gouvernement indien accomplit une double tâche de centralisation et de décentralisation. De centralisation, car l’indépendance des trois présidences rappelait seulement les étapes de la conquête anglaise; progressivement tous les grands

(1) Le conseil de l’Inde se compose actuellement de douze membres; l’acte de 1858 avait fixé le nombre des conseillers à quinze, un acte de 1893 l’avait réduit à dix. Ces membres sont nommés par le roi sur la proposition du secrétaire d’Etat et pour dix ans; souvent, les dix ans expirés, ils sont renommés pour cinq ans. Dans toutes les matières importantes le secrétaire d’État pour l’Inde doit prendre l’avis du conseil, mais il peut ne pas tenir compte de cet avis, et, en cas d’affaires urgentes, il ne le convoque même pas. Le conseil est divisé en comités correspondant aux départements de la justice, des finances, de la guerre, du revenu, des affaires politiques et des travaux publics. Ces départements ont des secrétaires permanents, qui ne font pas partie du conseil; on les choisit le plus souvent parmi les hauts fonctionnaires retraités du gouvernement indien.

services ont été réunis à Calcutta. De décentralisation, car il importait dès 1858 et, l’empire s’étendant, il importe chaque jour davantage que des provinces, où tout diffère, la race, les traditions, la nature du sol, et le climat, aient leurs lois propres et leur organisation spéciale. Peut-être ces provinces obtiendront-elles une aussi large part d’autonomie que les États de l’Australie et du Canada (1).

Ces deux problèmes résolus, cherchons dans quelle mesure les idées anglaises et les idées in-

(1) Dans la voie de la centralisation, quelques réformes restent encore à faire : ainsi, les gouverneurs de Madras et de Bombay devraient être des fonctionnaires nommés par le viceroi et non des hommes politiques anglais nommés par le secrétaire d’Etat; ils devraient dépendre du vice-roi comme les lieutenants gouverneurs et ne pas correspondre directement avec le ministère.

Parmi les principales réformes accomplies dans la voie de décentralisation, il faut citer : d’abord les réformes de Eord Mayo accordant aux provinces une certaine autonomie financière (voir p. 149 et Ap.); la création de conseils législatifs pour le Bengale (1861), les provinces du Nord-Ouest (1887), la Birmanie et le Panjâb (1897). Sous le rapport de l’éducation, des travaux publics, de la police et du service pénitencier les provinces jouissent d’une indépendance presque complète. D’autres réformes sembleraient utiles : les lieutenants gouverneurs du Bengale, des provinces du Nord-Ouest, du Panjâb, de la Birmanie pourraient recevoir le titre de gouverneurs; les chief-commissione7's des Provinces Centrales et de l’Assam celui de lieutenants gouverneurs. Tous devraient être assistés d’un conseil exécutif faisant fonction de ministère; la réforme est surtout urgente en Birmanie et dans le Bengale.

diennes ont influencé la constitution de l’État indo-britannique .

La conception première du gouvernement n’est pas anglaise mais indienne, puisqu’en principe le gouvernement est patriarcal et absolu. Mais de suite la conception anglaise tempère et restreint la conception indienne. Si le gouvernement est absolu, le vice-roi n’est pas absolu. En Angleterre, il dépend du secrétaire d’État. Dans l’Inde, il est assisté de deux conseils.

Un conseil exécutif, organisme tout anglais et qui est devenu un ministère. Cinq membres nommés par le secrétaire d’État, plus un membre extraordinaire , le commandant en chef des troupes. Il y a six départements ou ministères : finances, travaux publics, intérieur, agriculture et revenus, guerre et marine, législation, affaires étrangères et rapports avec les États feudataires.

Un conseil législatif, autre organisme anglais, dont la lente évolution rappelle celle du parlement britannique. D’abord un simple conseil consultatif du vice-roi, puis un corps autonome et d’esprit indépendant, enfin, depuis 1892, la première forme d’une future assemblée indienne. De dixsept à vingt-trois membres, dont le vice-roi, le commandant en chef, les ministres, le lieutenant gouverneur du Bengale ; les autres membres sont choisis par le vice-roi parmi les fonctionnaires, les juges, les avocats, ou désignés à son choix par certains corps élus. Ce conseil vote les lois et exa-

mine le budget, mais, comme les fonctionnaires doivent toujours y être en majorité, les discussions, qui sont publiques et commentées par la presse, n’ont encore qu’un but, éclairer le gouvernement le plus complètement possible (1).

Au-dessous des autorités centrales, de grandes divisions administratives. Deux présidences : Bombay et Madras, dont les gouverneurs sont nommés directement par le secrétaire d’État pour l’Inde, et sept provinces : le Bengale, les Provinces Unies (Nord-Ouest et Oudh) , le Panjâb, la Birmanie sous des lieutenants gouverneurs, les Provinces Centrales et l’Assam sous des chiefs ccnmnissioners , la province frontière du Nord-Ouest (créée en 1901) sous un agent du vice-roi (2). Madras et Bombay ont un conseil exécutif et un conseil législatif; le Bengale, la Birmanie, les provinces du Nord-Ouest et le Panjâb, un conseil législatif. En partie nommés, en partie élus, mais composés en majorité de fonctionnaires, ces conseils votent des lois applicables dans le territoire qui en dépend .

L’Inde est divisée en 248 districts d’une superficie moyenne de 10,000 kilomètres carrés et

(1) Les actes qui régissent la matière sont ceux de 1861 (24 et 25 Vict., cap. 67) et 1892 (55 et 56 Vict., cap. 14).

Pour un exposé plus complet du système du gouvernement, voir l’Appendice.

(2) Il y a également des chief-comvnissioners à Goorg (Kurg), Ajmîr, dans le Baluehistân britannique et dans les îles Andaman.

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d’une population moyenne de 880,000 habitants. Ces districts sont gouvernés par des collector-magislraies. Voilà un organisme tout indien, car le collecior administre, dirige tous les services, perçoit les impôts, poursuit les criminels et peut les condamner à deux ans d’emprisonnement et à mille roupies d’amende. Pour l’aider dans l’exercice de ces fonctions, un joint-magistrate and collecior, un assistant inagistrate and collecior et un deputy collecior. Pour exécuter ses ordres, des forces de police importantes sous un surintendant et un assistant. Les districts sont divisés en 1,061 souS-districts gouvernés par des sub-deputy magistrales .

Dans toutes les provinces excepté Madras, cinq ou six districts réunis forment une division administrative supérieure sous un commissioner (47 commissioner s bips) ; dans toutes, excepté Bombay, il y a un conseil du revenu [ho ard of revenue); enfin, dans toutes sans exception, un secrétariat qui est comme le ministère de la province.

L’organisation de la justice est toute européenne. Dans les chefs-lieux de province, des hautes cours ou des cours principales ; dans les districts, des civil and session judges, des subordinale judges, dans les sous-districts des munsiffs. Fors pour les petits procès, qui ressortissent à des small cause courts , l’appel à toutes les juridictions est permis tant pour les affaires civiles que pour

les affaires criminelles. Dans certains cas, les plaideurs peuvent même recourir au conseil juive britannique (1).

Déterminons maintenant la part faite aux indiens dans le gouvernement. En principe leurs droits sont égaux à ceux des anglais. Mais de fait peu d’indiens sont nommés à de hautes charges. Aucun n’a jamais fait partie d’un conseil exécutif; la loi de 1892 exige que dans les conseils législatifs, il y ait des indiens choisis par le viceroi ou les gouverneurs et d’autres désignés à leur choix par des assemblées élues. Les postes importants de l’administration sont réservés à Y India civil service , un corps de mille à onze cents membres,

(L) Le juge de district est civil judge nu civil et session judfje au criminel. Les autres juges civils sont le munsiff (compétence en première instance jusqu’à J, 000 roupies), le selected munsiff (compétence jusqu’à 2,000 roupies), le subordinate judge (compétence en première instance pour toutes les affaires civiles, tandis que le distinct judge n’a de compétence en première instance que pour les affaires inférieures à 10,000 roupies). Du munsiff et du subordinate judge l’affaire est portée à la cour du district judge ; les sentences de ce juge et celles du subordinate judge (dans les affaires de 10,000 roupies pour lesquelles le district judfje est incompétent) peuvent être attaquées devant la cour d’appel.

Dans les affaires criminelles, les juridictions inférieures à celle du session judge sont celles des magistrates . Le session judge doit être assisté ou d’assesseurs ou d’un jury (de trois à neuf jurés, toujours en nombre impair); le juge, d’une haute cour ri assesseurs ou de neuf jurés. (Cf. Code de procédure criminelle , art. 274, 275, etc., et 284 et suiv. et chap. V à XXIII.)

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recrutés avec soin : ce corps a donné à l’Inde depuis un siècle des fonctionnaires intelligents, honnêtes, énergiques, dont la valeur est reconnue même par les adversaires du régime actuel. L "India civil service est ouvert aux indiens, mais, comme les examens se passent en Angleterre, peu d’indiens y sont encore entrés (1) ; plusieurs ont exercé les fonctions de colleclor-magis traie ou même de commis sioner ; pas un n’a été chief-commissioner ni lieutenant-gouverneur.

L’administration supérieure est donc presque exclusivement anglaise, et longtemps encore les anglais devront y rester en majorité. Car les religions, les classes, les races, les nations de l’Inde sont si nombreuses et si mêlées qu’il serait difficile de trouver des fonctionnaires indigènes capables de gouverner une province. D’ailleurs, l’instruction ne suffit pas à former de bons fonctionnaires ; dans un pays oriental il faut aussi le prestige, et jusqu’ici le gouvernement a vainement cherché d’attirer dans l’administration les brahmanes de haute casteetles descendants des anciens nobles féodaux.

Mais si les principaux chefs de l’administration sont anglais, presque tous les fonctionnaires sont indiens : ainsi la grande majorité des deputy col -

(1) L’ancien nom était Convtnanted civil service ; ce nom rappelait les arrangements pris par Warren llastings et Lord Gornwailis avec leurs employés; ceux-ci recevaient des salaires élevés, ils s’engageaient en retour à ne pas faire le commerce et à ne pas recevoir d’argent de leurs administrés. (Pour le recrutement du Civil service , le nombre d’indiens qui en font partie et les efforts faits pour le réformer, voir la note à la tin du chapitre.)

leciors (les autres des anglo-indiens nés dans l’Inde), tous les sub-deputy magistrates, la police tout entière, officiers et agents, à l’exception du surintendant et de Y assistant.

Ainsi, défait, ce sont les indiens qui gouvernent leur pays, mais sous la surveillance de six ou sept cents hauts fonctionnaires anglais.

Dans les emplois judiciaires, la fusion des deux éléments est plus avancée. Des indiens siègent dans toutes les hautes cours, et tous les postes inférieurs leur sont attribués : par contre les district judges appartiennent d’ordinaire au civil service. Dans les carrières spéciales (postes et télégraphes, travaux publics, statistique, etc.) on trouve seulement quelques indiens, mais les indiens recherchent peu ces postes, n’avant point de goût pour les sciences pratiques.

Si le régime politique de l’Inde est l’absolutisme, si les indiens sont exclus du gouvernement, comme citoyens ils jouissent de libertés étendues : liberté individuelle, inviolabilité du domicile, droit de réunion, de pétition, d’association, liberté de la presse sans restriction. Les réformes de lord Ripon (1880-84) ont fait de l’Inde un pays plus libre que l’Espagne, l’Autriche et l’Allemagne.

Deux institutions anglaises ont d’ailleurs été données à l’Inde. D’une part le jury pour les

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affaires criminelles. D’autre part des conseils municipaux dans les villes, des conseils ruraux dans les districts; ces conseils ont la charge de la police et des travaux publics et votent les taxes nécessaires. Une partie des membres est désignée par les autorités, l’autre élue par les contribuables le plus imposés; les membres élus doivent être, si possible, plus nombreux que les membres fonctionnaires, les membres indiens toujours plus nombreux que les membres anglais. Peu soucieux d’user de leurs droits, les électeurs ont trouvé difficilement des représentants. Dans beaucoup de circonscriptions, il ne se présente aucun candidat; dans la plupart, il s’en présente un seul et c’est d’ordinaire unavocatou un journaliste. Seules les corporations des grandes villes se sont montrées laborieuses et capables. En 1900-01 il y avait 704 municipalités représentant une population de 10,510,021 habitants. Leurs recettes s’élevaient à 72,424,321 roupies et leurs dépenses à 71,992,800 roupies. Le nombre des conseils ruraux était de 1,101, représentant plus de 190 millions d’habitants, dont voici le budget général : Recettes : 37,047,428 roupies; dépenses :

L’Angleterre n’a pas seulement donné aux indiens toutes les libertés civiles; entre eux et les anglais elle a établi une complète égalité. Dans

(1) Administrative Statistics (1902), p. 314 et suiv., 350 et su iv.

l’Inde, les indiens jouissent de droits politiques restreints mais les droits des anglais ne sont pas plus étendus; en Angleterre, les indiens sont électeurs et éligibles, plusieurs sont entrés dans le parlement britannique (1). Sans doute les postes élevés de l’administration indienne sont attribués à des anglais; mais dans tous les pays le choix du gouvernement est libre, et souvent un parti politique exclut pendant vingt ou trente années un parti rival de toute part dans l’administration. De fait, la loi n’accorde aux anglais qu’un seul privilège : poursuivis criminellement, ils auront des juges anglais ou des

(1) Le premier indien élu membre du parlement britannique lut M. Naoroji (Dadabhai), un pârsi, né à Bombay le 4 septembre 1825, élevé à YElphinstonç Institution , où il obtint la chaire de mathématiques et de philosophie naturelle. C’était la première lois qu’un indien devenait professeur dans un collège important. Il se mit à la tête de toutes les sociétés pour le développement moral et matériel de l’Inde. Membre d’une maison commerciale indienne établie à Londres (1855). Fondateur de Y East India association (1867). Premier ministre du raja de Baroda (1874). Membre du conseil municipal de Bombay, puis du conseil législatif de la province (1885). Président de la seconde session de VIndian national conc/ress (1886), et de la neuvième (1893) M. P. ( liberal ) pour Central Finsbury (1892). Président de la London Itidian Society . Obtient en 189o la nomination d’une commission royale pour examiner l’état de l’Inde. Non réélu au parlement en 1895.

Sir Mancherjee Bhownaggree, également un pars!, né à Bombay le 15 août 1851, Ht ses études à lElphinstone Colle rje ^felloiv de l Université de Bombay en 1881, journaliste, puis, depuis la mort de son père, philanthrope, homme politique, en 1887 ministre du maharaja de Bhavnagar dans les États duquel il établit le régime constitutionnel. M. P. conservateur pour North East Bethnal Green (Londres) en 1895.

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juges indigènes d’un rang supérieur et un jury dont la moitié des membres sera composée d anglais ou d’américains. Mais les préjugés et le manque d’éducation civile des indiens rendaient cette disposition nécessaire (l).

Cet exposé de l’administration indo-britannique appelle plusieurs réflexions.

C’est dans un but commercial que la Compagnie s’établit dans l’Inde, c’est dans un but politique que la couronne substitua son autorité à celle de la Compagnie. Sans doute de nobles voix défendirent la cause de l’Inde dans les Chambres; sans doute gouverneurs généraux et vice-rois montrèrent du talent et de la conscience, mais les intérêts de l’Inde devaient, en principe, être subordonnés aux intérêts de l’empire britannique, et, comme les hommes politiques ne sont pas des hommes d’État, encore moins des philosophes, comme leur vue est courte et qu’ils s’en font gloire, pour eux les intérêts de cet empire étaient ses intérêts immédiats. Cependant telle est la force des institutions libérales de l’Angleterre qu’à des indiens, dont aucun ne les comprenait

(1) CF. articles 443 à 475 R. (cliap. xxxiu) du Code de procédure criminelle , avec les amendements de 1884 et des années postérieures. Les indiens ont aussi le droit de réclamer un jury dont la moitié des membres ne soit composée ni d’anglais ni d’européens.

tout d'abord, elle a donné comme malgré elle des libertés supérieures à celles dont jouit aucun pays asiatique, même à celles dont jouissent la plupart des pays européens

Pour la première fois, tous les indiens ont des droits égaux quelles que soient leur religion, leur classe, leur race ou leur nation; pour la première fois tous forment vraiment un seul peuple. Avec l’unité politique peut-être l’étranger réussira-t-il à leur donner l’unité morale.

Enfin le but de l’œuvre entreprise par l’Angleterre est de fondre les deux civilisations autrefois hostiles; pour y réussir, il faut chercher ce que l’Inde doit adopter des mœurs et des institutions de l’Europe, ce qu’elle doit conserver des mœurs et des institutions indiennes. Une pareille recherche suppose bien des hésitations et même bien des erreurs; car si la logique peut permettre de prévoir toutes les conséquences d’un développement, le temps seul montre toute la portée d’une évolution.