CHAPITRE V

HISTOIRE GÉNÉRALE DE LA PRÉFECTURE IMPÉRIALE; DÉVELOPPEMENT PROGRESSIF DE SES ATTRIRUTIONS.

A partir de sa création, il est intéressant de suivre, dans l'histoire, les progrès ininterrompus de cette praefectura urbis impériale. Afifranchie de toutes les règles qui contenaient autrefois les magistratures, collégialité, annalité et autres; appuyée, comme elle le sent bien, par la haute faveur du prince, la préfecture, tout d'abord arbitraire et bientôt permanente, ne pouvait que devenir envahissante et dominatrice. Elle ne manquera pas une occasion de conflit avec les vieilles puissances républicaines, toutes déjà condamnées devant elle à la déchéance ou à la mort, consulat, préture, édilité, quaestiones perpetuae et le reste. Les Césars, de leur côté, ne cesseront de rehausser son importance, tantôt en amplifiant ses attributions, tantôt en lui subordonnant les nouvelles magistratures impériales, bientôt les seules vivantes dans Rome, les praefecturae vtgilum et annonae par exemple. Ainsi grandit la préfecture urbaine, soit par des délégations formelles des princes, soit par des empiétements qu'ils favorisent. Police politique et administrative, juridiction criminelle partagée d'abord, puis exclusive, plus tard même juridiction civile, enfin administration suprême de la capitale, tout finit par se concentrer dans son omnipotence. L'histoire de ses progrès est l'histoire même du gouvernement impérial dans Rome.

C'est celte progression continue qu'on voudrait essayer de retracer, époque par époque, autant que possible.

Règne d'Augusle (aa. 724-768 = 30 av. J.-C, 14 ap.). — Auguste, dit Tacite, établit la préfecture urbaine pour réprimer sommairement la turbulence des esclaves et autres fauteurs de désordre. Tel fut, sans doute, à l'origine, le grand motif de l'institution; telle, la principale préoccu[)aLion du préfet. Mais jusqu'où s'étendait, dès lors, le cercle de ses fonctions délicates? Il est bien difficile de le préciser. L'on se méprendrait, également à le trop élargir comme à le trop res-

ESSAI Sun l'histoire de la PRAEFECTURA URBIS a ROME. 61

treindre, erreurs inverses où pourrait induire, soit l'amplification de Dion Cassius, soit la concision de Tacite.

L'on restreindrait beaucoup trop, croyons-nous, l'autorité préfectorale si, prenant Tacite à la lettre, on la réduisait strictement à réprimer quelques classes dangereuses de la société (1). L'historien a signalé, en passant, la raison première de l'institution; mais n'est-il pas évident que le préfet, même à l'origine, devait joindre au moins à sa juridiction pénale les pouvoirs de police indispensables au maintien de l'ordre dans la cité? qu'il devait notamment étendre sa surveillance sur les rues et les places, sur les marchés, cirques et théâtres, centres habituels des rassemblements et des émeutes populaires? qu'il devait, en un mot, pouvoir prévenir autant et plus que réprimer (2)?

Mais, à l'opposé, ce serait exagérer l'autorité naissante du préfet que de lui reconnaître , dès Auguste, toutes les attributions qu'énumère Dion Cassius, en vrai contemporain des Sévères. Ainsi Mécène, d'après lui, conseille à Auguste une préfecture permanente; or, elle ne le devint que sous Tibère. Mécène conseille encore de transférer les causes capitales des quaestiones au préfet (3); or, les quaesf.iones continueront, au moins par concurrence, d'en connaître jusque vers la fin du deuxième siècle. Mécène conseille enfin de déférer au préf( t les causes d'appel; or, au civil, le préfet ne devint juge d'appel que vers la même époque; au criminel, plus tard encore (4). On voit

(1) Juste-Lipse, Ad Tacil. Ann., VI, IL

(2) Sans doute, cette police administralive n'est pas formellement constatée encore dans les textes contemporains d'Auguste, mais ne devait-elle pas entrer, dès le début, dans un pouvoir tutélaire du repos public, quo tulcla urbis conlinetur (Sénèq., Epist., 83)?

(3) LU, 20 (uXyjv Ttov fovtxtov) ; 21 (ta; ô^xaç xou ôavàtûu).

(4) Au civil, Auguste n'a point investi le préfet d'une juridiction d'appel générale. Les textes (Paul, L, 38, Û,. De minor., IV, 4; Ulpicn , L, 1, § 3, D., De appellat., XLIX, l ; Constantin, C. 17, Cod. Just., De appcUat. , Vil, 62), invoqués par Zimmern {Traité des actions, trad. Etienne, p. 493) sont tous d'une époque bien postérieure. Quant au passage de Suétone, Augustus appdlationes quotannis urhanorum quidem litigatorum pr{aetori) delegavit urb^is) {August., 33), la conjecture hasardeuse qui veut y lire pr{aefecto) delegavit urb{is) doit être rejetée. Outre que PR. est le sigle normal de pr(aetor), comme PR,AEF. de praef{ectus) , cette délégation quotannis se comprend bien faite au préteur, magistrat annuel, mais elle ne se comprend plus faite au préfet qui, temporaire sous Auguste, permanent sous Tibère, ne fut jamais soumis à l'annalité. De même au criminel, le sénat et les quaestiones jugeaient encore, sous Auguste, sans appel devant l'empereur, a fortiori devant son délégué (L. l, g 2, D., A quibus appelL, XLIX, 2; Willems, Droit public romain, pp. 472-74). — C'est seulement vers la lin du second siècle de notre ère que les appels civils, au troisième siècle que les appels criminels, furent souiiiis au préfet urbain. Infrà, p. 270, 292.

quelle faible créance, au point de vue chronologique tout au moins, mérite ce discours de Dion Cassius.

Entre Dion et Tacite, il faut suivre une voie moyenne, « inter utrumque tene » (1). Au résumé, les préfets d'Auguste avaient certainement une juridiction sommaire sur les esclaves, émeutiers et autres, et sans doute aussi la police préventive des lieux publics, mais pas encore de juridiction civile, et, ni au civil, ni au criminel, pas encore de juridiction d'appel.

On devait laisser d'ailleurs la limite bien indécise, probablement avec intention. Auguste n'aurait pas voulu entraver d'avance, par des restrictions formelles, les progrès d'une magistrature si précieuse pour ses successeurs. Il ne se serait pas plus soucié, nous l'imaginons, de définir au juste les pouvoirs de son préfet qu'un roi de France, au moyen âge, de clore la liste des cas royaux. Auguste aussi réservait l'avenir; il confiait au temps le germe qu'il devait faire fructifier.

A l'origine enfin, l'autorité du préfet s'étendait, au delà des murs, sur toute l'Italie. Quand Dion la veut restreindre dans un rayon de sept cent cinquante stades (2), il confond encore ici les époques (3). L'Italie entière n'était alors qu'une dépendance, une sorte de vaste banlieue de la Ville. Déjà Mécène, le premier modèle de tous les préfets, avait gouverné avec Rome toute la péninsule (4). Auguste, encore, TO [xèv àcTTU Tw Taupw [ji,£Tà T^ç àXÀT)? 'IxaXtaç SiotxsTv £7rtTp£i|aç. . . I^cop- [xrjasv (5). C'est seulement sur la fin du second siècle que la préfecture se cantonnera dans une zone suburbaine.

Règne de Tibère (aa. 758-91 =14-37 ap. J.-C). — Le règne de Tibère, comme on le sait, affermit définitivement la préfecture en la rendant perpétuelle (a. 780 = 26). — C'est sans doute alors que l'empereur conféra d'une façon permanente à son fonctionnaire permanent la délégation générale de sa juridiction criminelle. Ainsi désormais put s'étendre de toutes parts cette justice personnelle, arbitraire, sommaire, sans jurés (6), sans autres limites de compétence que l'intérêt public ou celui du prince.

A côté de cette juridiction pénale subsistaient encore, il est vrai,

(1) Ovide, Métamorph., LU, c. 3.