IV

(4) Restreint à la ville de Rome et à un rayon d'un mille à partir de l'enceinte de Servius TuUius.

(5) Excepté, par abus, sous Jules César.

28 ESSAI SUR l'histoire de la PRAEFEGTURA URBIS a ROME.

Lieutenant du chef de l'état, le préfet le représentait dans Rome comme un autre lui-même. Rendre Vimperium toujours présent au peuple, lui distribuer la justice , parer aux événements imprévus, voilà son rôle tracé à grands traits, avec la concision de Tacite (1). Camille, dans le discours que Tite-Live lui prête, le développe un peu plus en représentant le gardien de Rome comme praesidem publia consilii, custodem religioniim ., comitiorum , legum, rerum omnium urbanarum (2). Sa puissance, en effet, devait embrasser tout le gouvernement de la ville, et , dans un district plus étroit, égaler à peu près celle des rois , des consuls ou des dictateurs qu'il remplaçait.

Préciser les détails est difficile, vu la pénurie des textes contemporains; ce sont les caractères mêmes de la préfecture qui vont surtout en déterminer les attributions (3).

Vicaire des magistrats suprêmes, le préfet, par sa délégation générale, devait emprunter leur majestas, leur imperium , leurs auspices.

Couvert par la majestas de son chef, il pouvait sans doute exiger les mêmes marques de respect, opposer, durant sa charge, la même immunité dilatoire aux accusations criminelles aussi bien qu'aux actions civiles.

Investi de Vimperium^ il avait \?i jurisdictio, l'administration, le commandement militaire, la dirction des assemblées politiques.

Sa juridiction était universelle, criminelle, civile, administrative (4). Il connaissait des judicia publica (délits publics) i\vec jus vitae et necis. Cependant, depuis la Lex Valeria de provocatione, les condamnations capitales qu'il prononçait contre des citoyens durent être sujettes à l'appel devant les comices par centuries (5) ; sa compétence en dernier ressort ne se maintint que pour les soldats et les pérégrins (6). 11

(1) « Ne urhs sine imperio foret..., qui jus redderet ac suhitis mederetur » [Ann., VI, U).

(2) VI, G. Il s'agit, il est vrai, d'un tribun consulaire, mais de celui-là précisément qui restait pour gouverner Rome-, c'est donc, au fond, une peinture de la prsefectura urhis; si Camille ne parle point des attributions militaires, c'est que cette année-là justement (a 368— 386j, elles avaient été commises, dans Rome même, à deux autres de ses collègues.

(3) Ce qui va suivre n'a pas pu toujours être tiré des textes, beaucoup trop rares, mais résulte des caractères généraux de la préfecture.

(4) En employant notre langage moderne; mais notre division de la juridiction en civile et crimmelle né correspond pas exactement à la distinction romaine des judicia privata aut publica.

(5) La juridiction déléguée au préfet dut subir, en effet, les diminutions imposées à celle des consuls ses mandants.

(6) Conséquence de Vimperium que nous avons accordé au préfet : les magistrats cum imperio conservèrent \ejusvitas et necis sur les citoyens soldats et sur les noncitoyens. — Quant aux citoyens eux-mêmes, les dictateurs optima lege gardèrent

connaissait aussi des judicia privata (délits privés, juridiction civile contentieuse), y compris ceux-là même où l'état entrait en conflit avec les particuliers (aujourd'hui juridiction administrative).

On procédait naturellement devant lui selon le système alors en vigueur, celui des legis actiones.

Administrateur suprême de Rome, le préfet dirigeait tous les services publics de la ville, celui des finances notamment (1). Son administration , en un mot , n'était pas moins universelle que sa juridiction (2).

C'était lui aussi qui prenait le commandement en chef des troupes restées dans Rome, vétérans, soldats en retraite pour la plupart. Pour les renforcer, il pouvait, au besoin, lever des recrues : Tite-Live et Denys en donnent des exemples (3)r Diriger la défense de la ville , nommer les officiers, conclure des trêves, des armistices, disposer du butin mobilier pour des récompenses militaires, des jeux ou des travaux publics , tout cela rentrait dans son rôle de général. Mais , ne combattant que sous des auspices étrangers, il n'aurait pu, si éclatante que fût sa victoire, obtenir les honneurs du triomphe.

Le préfet prenait encore la direction des assemblées politiques : il lui appartenait non seulement d'adresser des communications au peuple assemblé (jus contionem habendi) (4) , mais encore de convoquer, de présider les comices, de soumettre à leur vote des projets de lois ou de résolutions, des rogationes {jus cum populo agendi); il pouvait en user de même avec le sénat, le convoquer, le présider, lui soumettre des relationes (jus cum patrïbus agendi). Quant aux comices, il est vrai, du moins pour les temps qui nous sont connus, ce droit ne paraît pas avoir été exercé, mais pour le sénat, au contraire , l'histoire a conservé des exemples (5).

toujours le jMS necis sine provocatione (Tite-Live, II, 18, 29; III, 20; IV, 13, 15; VIII, 33, 35); mais leur préfet aurait-il pu l'exercer aussi sans appel? Les textes ne résolvent pas la question.

(1) Du moins le service des finances rentrant dans ïimperium domi.

(2) A cette époque, les consuls possédaient encore la jurisdictio et l'administration pres(iae universelles, limitées seulement par la provocatio et, depuis l'an 260 (= 294), par l'intercession des tribuns. Les préfets, leurs subtituts, devaient donc exercer les mêmes droits. C^est un peu plus tard seulement, ce n'est qu'après la disparition de l'ancienne préfecture que le consulat fut dépouillé: de la juridiction criminelle, même en première instance, par les comices centuriates (a. 304= 450); de l'administration financière et de la juridiction y relative, par la censure (a. 311 = 443); et par la préture, de la juridiction civile contentieuse (a. 387 = 367).

(3) Tite-Live, III, 8, 24; Uenys, X, 20.

(4) « {Id.) est verha facere ad Ipopulum sine ulla rogatione. » Aulu-Gelle, XIII, 16, §3.

(5) Tite-Live, III. 9 et 29 ; Aulu-Gelle, XIV, 7.

La délégation de ses chefs lui avait conféré encore le jus auspiciorum : il lui était donné d'interroger le ciel (spectio) ; il offrait des sacrifices, dédiait des temples (1) ; il avait \ejus obnuntiationis (2).

Avant la création des lllviri monetales (3), tout magistrat cum imperio pouvait frapper des espèces (4). Il est vrai qu'aux temps plus recalés où florissait la praefectura urbis primitive, Rome ignorait encore l'usagedelamonnaie; maisonconnaissaitpourtant, ouireVaesrude^ i'aes signatum (5). Il semble donc que les préfets aient pu dès lors imprimer à ces lingots informes l'empreinte qui en garantissait du moins le métal. Plus tard, les préfets de J. César, par une usurpation nouvelle, battront des pièces d'or où l'exergue associera leur nom au nom de leur maître :

a. 709 (= 45). C(aius) CAESAR DIG(tator) TER(tium)

L(ucius) PLANGVS PRAEF(ectusj VRB(i) (6).

Enfin le préfet veillait, en général, à l'exécution des lois et des sénatus-consultes.

Son autorité se faisait respecter par \ejus multae dictionis^ pignoris capionis et prensionis (7).

Voilà, telles du moins qu'elles se déduisent de quelques textes et des caractères généraux de la fonction, quelles étaient les principales attributions du préfet.

Il paraît encore probable , malgré quelques raisons de douter (8), qu'il avait le jus edicendi et la juridiction gracieuse.

Mais il est certain que, sous la république, il fut exclu de toute espèce de fonctions pontificales. Lors, au contraire, qu'autrefois le roi, grand prêtre tout ensemble et prince du collège des pontifes, accomplissait

(1) A Rome, surtout à l'origine, le sacerdoce et la magistrature n'avalent pas complètement divorcé : les magistrats patriciens, ou leurs suppléants, participaient ainsi à des fonctions quasi-sacerdotales; mais pour les sacrifices et les dédicaces, ils se faisaient assister par les pontifes (pontificem adhïhere).

[l] Droit d'empêcher les comices en déclarant o se servasse de coelo. »

(3) Créés depuis la guerre sociale. Pomponius, 1. 1, § 30; D., De orig. juris , I, 2.

(4) Mommsen, Hist. de la monnaie romaine, trad. de Blacas, t. II , p. 42.

(5) La véritable monnaie, dont l'état garantit le poids et le titre, n'apparaît qu'au temps des décemvirs; elle avait été précédée par I'aes rude, lingots que l'on pesait, puis par I'aes signatum, qu'il fallait peser encore, mais marqué par les magistrats d'un signe attestant la pureté du métal.

(6) Cohen, pi. xxviii ; Munatia, 1, 2, 3.

(7) Droit d'infliger une amende; de saisir et même détruire un gage ; d'incarcérer un citoyen. A toute époque, ces droits ont au moins appartenu aux rois, dictateurs et consuls, et conséquemment à leurs vicaires.

(8) Il est de règle, en eflfet, que ni le jus edicendi ni la juridiction gracieuse ne

en personne certaines cérémonies du rituel , ses pieuses attributions devaient passer avec les autres à son subdélégué le préfet urbain. Mais, au même temps que les consuls, le pontifex maximus fut institué, et sous ses ordres, un rex sacri/îculus qui retint, avec ce nom de roi, tout l'ancien office sacerdotal de la royauté. Le consulat en fut dépouillé, et par conséquent aussi les préfets consulaires , exclus désormais de la cura sacrorum, de l'ancienne ingérence dans les choses saintes (1).

Il n'est pas moins certain que le titre de préfet n'impliqua jamais, le cas échéant, celui dHnterrex (2). A prime vue, un épisode fameux semblerait favoriser l'erreur contraire. N'est-ce pas, en effet, Spurius Lucrétius, préfet laissé dans Rome par Tarquin le Superbe (3), qui, après l'expulsion de ce prince, convoqua, comme interrex^ les comices par centuries et fit élire les deux premiers consuls de la république, Junius Brutus et Tarquin Gollatin (4)? Oui, sans doute. Mais ne nous y laissons pas tromper (5). Ce n'est certes pas en vertu de sa préfecture que Sp. Lucrétius put remplir l'office d'interroi. Tout au contraire, son mandat préfectoral lui-même, par la déposition de Tarquin, était expiré (6); et s'il put conserver sa charge , c'est que Brutus, par un nouveau choix, la lui avait rendue (7). C'est Brutus aussi qui, comme Denys d'Halicarnasse en témoigne, lui conféra encore

se délèguent (L. 2, g l et L. 3, D., De officio procons., I, 16) ; or le préfet n'est qu'un délégué. Cependant, à une époque où les autres magistratures n'étant pas encore instituées, le préfet se trouvait seul à représenter l'autorité dans Rome, le jus edicendi, le cours de la juridiction gracieuse pouvaient-ils rester indéfiniment suspendus? La règle classique s'imposait-elle dès les premiers siècles , ou n'admettait-on pas alors que la transmission en bloc de l'imperium conférât à Valter ego des rois ou des consuls ces droits indispensables au bien public?

(1) Il ne faut donc pas trop prendre au pied de la lettre le « custodem religionum » de Tite-Live (VI, 6).

(2) On sait en quoi consistait cette magistrature. La royauté , le consulat . se trouvaient-ils vacants par la mort, par l'abdication, l'on créait un magistrat extraordinaire pour procéder aux élections nouvelles. Parmi les sénateurs curules patriciens, les patres (et non pas le peuple, erreur de Franke, p. 12), choisissaient un premier interrex; sa charge expirait en cinq jours: mais il nommait son successeur, celui-ci le sien, et ainsi de suite, tous aussi éphémères. Excepté le premier, à qui la coutume retirait ce droit, l'un quelconque des interrois pouvait convoquer les comices centuriates et proposer ses candidats pour la royauté ou le consulat.

(3) Dcnys, IV, 82; Tite-Live, I, 59; Tacite, Ann., VI, 11.

(4) Tite-Live, I, 60 : « Duo consules inde comitiis centuriatis a praefecto urhis... creati sunt. »

(5) C" Niebuhr, t. III, p. 153; c'est une conséquence de sa thèse particulière sur les catégorie des decemprimi et des interrois (t. I, pp. 428-29).

(6) Cpr. Mommsen, I, 647.

(7) Tel doit être le sens de Tite-Live : « L.-J. Brutus... imperium in urbe lucre' tio praefecto urhis jam antea ab rege instituto relinquit. » (I, 59).

32 ESSAI SUR l'histoire de la PRAEPECTURA URBIS a ROME.

Vinterregnum (1). Il faut donc se garder de confondre préfecture et interrègne, deux fonctions absolument distinctes (2). Si le père de Lucrèce les cumula, c'est que Brutus avait renouvelé sa préfecture et tout ensemble, mais à titre distinct, lui avait donné ïinterroyauté (3).

Rappelons qu'on refusait encore au préfet le droit de subdéléguer ses pouvoirs : un préfet ne pouvait se substituer lui-même un souspréfet ; et qu'il ne pouvait quitter Rome pour plus d'un jour.

Enfin sa puissance expirait dans une banlieue assez étroite. Il n'avait en effet, que Vimperium domi , et son titre même de praefectus urbi délimitait sa circonscription. On n'aurait pu néanmoins, pour le bon ordre même de Rome, l'enfermer strictement dans lepomoerium; il convenait que l'administrateur de la ville pût en surveiller les abords ; aussi , comme à tous les magistrats urhani , lui donna-t-on autorité, en dehors des murs , sur une zone annulaire mesurée par un rayon d'un mille à partir de l'enceinte de Servius TuUius (4).

Telles sont les restrictions qui limitaient la puissance du préfet romain.

Somme toute, la préfecture urbaine était, on le voit, une charge des plus importantes. Temporaire, cependant, et empruntée, son caractère même lui imprimait une sorte d'infériorité (5). Aussi le plus souvent, dans les textes de lois ou autres qui nous révèlent la hiérarchie des fonctions publiques, ou bien la préfecture n'apparaît même pas, ou elle reste reléguée au dernier rang (6). Et ces préfets de passage semblent parfois se défier eux-mêmes de leur propre autorité :

(1) IV, 84 : If jxÊTà TOUTO j'rtapeXôiov ô (ipouxoç aTcoôeixvuat [xsaoéaoriXéa... STCopiov AouxpViTiov » X. T. X.

(2) Les interreges sont nommés, le premier par le sénat et chacun ensuite par son prédécesseur; le préfet est la créature du roi ou du consul. Le préfet est préposé à toute l'administration générale de la ville et pour un temps indéterminé ; Vinterrex, dont le titre s'évanouit en cinq jours, n'a que l'unique mission de procéder aux élections royales ou consulaires.

(3) En droit strict, il resterait à expliquer : l» comment Brutus, avant d'être consul lui-même, a pu confirmer Sp. Lucretius dans sa préfecture; 2o comment c'est Brutus et non pas le sénat, qui fit Lucretius interrex. Peut-on sous-entendre, dans cette seconde difficulté, que Brutus aurait été déjà choisi par les patres pour premier interrex? Alors il aurait pu se donner un successeur. En tout cela, le récit un peu confus de Denys se borne à présenter Brutus comme invoquant son titre de tribunus celerum et agissant du consentement du Sénat (IV, 84). En fait, le chef de la révolution ne dut guère songer à ces subtilités, et la nécessité, qui n'a pas de loi , força les mailles de la légalité.

(4) Peut-être à l'origine son pouvoir embrassait-il tout Vager romanus primitif.

(5) Des tribuns consulaires se disputaient le commandeaient des armées , « cura autem urhis (c'est-à-dire l'ancienne charge du préfet) ingrata ignohilisque videbatur ). (Tite-Live, IV, 45).

(6) Aulu-Gelle, XIV, 7. Cpr. Tabula Bantinaf 3.

ESSAI SUR l'histoire DE LA PRAEFEGTURA URBIS A ROME 33

le cas paraît-il trop grave , ils sont les premiers à réclamer que l'on attende la rentrée des consuls (1).

C'est aussi pourquoi l'on peut disputer à l'ancienne praefectura urbis les insignes et les emblèmes des grandes magistratures. L'on a voulu du moins distinguer préfets et préfets. Aux créatures des rois ou des dictateurs tous les historiens du droit accordent et la chaise curule, et la toge prétexte avec sa large bordure de pourpre, et l'escorte de deux licteurs (2). Dion Cassius montre les préfets de J. César offusquant Rome par l'étalage d'un tel luxe d'honneurs (3) ; et l'on doit rapporter sans doute à la même époque une monnaie de REGVLVS F(ilius) PRAEF(ectus) VR(bi) où la sella curulis figure entre deux faisceaux (4). Accusés de ce chef, les préfets césariens auraient triomphé en alléguant, dit-on, quelque vieille loi qui accordait cette pompe aux suppléants d'un dictateur (5). — Mais n'était-ce point là le privilège exclusif des préfets de la royauté ou de ceux de la dictature , espèce de royauté temporairement renaissante ? Les vrais préfets républicains, les vicaires des consuls, pouvaient-ils imiter ce faste royal? Les textes restent silencieux. Aussi nombre de jurisconsultes ont-ils voulu ramener ces suppléants provisoires à plus de simplicité : Willems leur dénierait les licteurs, et Mommsen , le siège curule encore (6). — Il nous semblerait au contraire plus raisonnable de ne pas les en priver. Au temps de J. César déjà, les règles de l'antique praefectura urbis étaient tombées dans l'oubli par quatre cents anriées de désuétude; combien davantage lorsque Dion Cassius écrivait près de trois siècles plus tard encore! Négligeons donc l'argument, tiré de cette prétendue loi d'ailleurs inconnue, qu'il prête aux praefecti césariens. Mais le préfet n'est qu'un lieutenant, dira-t-on. Qu'importe! Des lieutenants pouvaient obtenir les faisceaux , et la chaise curule, et la robe prétexte, témoin le tribunus celerum et le magister equitum (7), sans compter Vinterrex , qui n'est lui aussi qu'une manière de lieutenant du sénat , bien moins puissant et bien plus éphémère que le préfet (8). Les consuls d'ailleurs jouissaient de tous ces hon-

(1) Tite-Live, III, 24.

(2) Moramsen, I, pp. 10 et 366.