LA FAUTE DE SERVICE ET LE FAIT DE SERVICE

Nous connaissons maintenant les différences qui séparent l'idée de Faute de l’idée de Risques : au premier cas seulement, il est exact de parler de responsabilité; au second, on se trouve en présence d’une question de répartition des conséquences dommageables d’un fait.

Cette distinction est si rationnelle qu'elle est faite par la jurisprudence administrative. Les juges administratifs, bien que statuant en équité pure et ne s'appuyant sur aucune base légale, ont cependant, dans plusieurs cas, mieux protégé que les juges civils les intérêts des particuliers. Leur action bienfaisante s’est fait surtout sentir lorsqu'il s’est agi d'appliquer à l'Etat les règles du droit commun de la responsabilité délictuelle, plus spécialement au sujet de l’article 1384-30 du Code civil. L'Etat à de nombreux agents, et la question de savoir quand et à quelles conditions il serait obligé d’indemniser les particuliers des préjudices à ,eux causés par ses fonctionnaires s’est tout naturellement posée. Fallait lui appliquer les règles du droit commun? Devaitl être soumis

à des règles particulières? Tel était le problème à résoudre.

Cette difficulté ne s’est pas toujours présentée, car on a longtemps admis que la responsabilité des maitres et commettants régissait les personnes administratives tout aussi bien que les personnes privées. Les auteurs (1) et la jurisprudence (2) étaient d’accord pour appliquer à l'Etat les dispositions des articles 1382 et suivants du Code civil. Cette solution ne faisait aucun doute; elle était considérée comme logique et naturelle.

Elle fut néanmoins contredite par la jurisprudence administrative et repoussée en 1873 par le Tribunal des conflits dans un cas qui paraissait en fait favorable

à l'application du droit commun. Une enfant, la jeune Agnès Blanco, avait été blessée par un wagonnet actionné à la main par quatre ouvriers dans une manu-

(1) Marcadé, Explication théorique et pratique du Code Napoléon, tome V, p. 270 : « Les maîtres et commettants sont tenus du dommage causé par leurs domestiques où préposés. La règle, bien entendu, s'applique à l'Etat et aux diverses administrations publiques par rapport à leurs agents préposés ou employés, comme aux commettants particuliers— V, encore Sourdat, Traité général de la responsabilité, tome IL, p. 482.

(2) Cass. LT avril 1845, D.1845. 1. 261, et S. 1845. 1. 363 : « Attendu que les règles posées par les articles 1382, 1383, 1384 C. civ. sont applicables dans tous les cas où un fait quelconque de l’homme cause à autrui un dommage produit par la faute de son auteur: — Que l'Etat, représenté par les différentes bran ches de l'Administration publique,est passible des condamnations auxquelles le dommage causé par le fait,la négligence ou l’imprudence de ses agents peut donner lieu; attendu que les tribunaux ordinaires sont seuls compétents pour statuer sur la réparation des dommages causés par le fait ou la négligence des entrepreneurs de transport par terre ou par eau; — qu'aucune loi ne soustrait à cette compétence les administrations publiques autorisées à exploiter des

entreprises de cette nature». — Même sens Cass. 19 déc, 1854, $. 1855. 1. 265.

facture de tabacs. Le père de l'enfant avait assigné l'Etat devant les tribunaux judiciaires. Le préfet de la Gironde éleva le conflit et le Tribunal des conflits écarta l’application du droit commun : «Considérant que la responsabilité qui peut incomber à l'Etat pour les dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu'il emploie dans le service public, ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le Code civil, pour les rapports de particulier à particulier; — que cette responsabilité n’est ni générale, ni absolue; qu'elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l'Etat avec les droits privés » (1).

La Cour de cassation s’est inclinée devant cette décision (2) et désormais les Tribunaux administratifs sont seuls compétents pour connaître de faits similaires. Ils les apprécient sans être obligés de tenir compte des articles 1382 et suivants du Code civil. Ils jugent d’après les circonstances en conciliant autant que possible les intérêts des particuliers avec ceux de P’Etat, quoiqu’au fond ils se comportent comme si les articles 1382 et suivants étaient applicables (3).

(1) Tribunal des conflits : 8 février 1873, S. 1873. 3. 153, et D. 1873. 3. 20.

(2) Cass. 30 déc. 1873, D. 1874. 1. 379; —Cass. 4 avril et 13 juin 1876, D. 1877. 1. 69; — Cass. 16 avril 1883, D. 1884. 1. 301, et S. 1885. I. 487.

(3) Cette thèse à été soutenue par la doctrine, mais les arguments qu'elle invoque ne sont pas décisifs. M. Laferrière considère comme évidente l’intention des auteurs du Code de ne s’oceuper que des personnes privées : L'article 1382, dit-il, oppose l’homme, personne physique, à l'Etat, personne morale, car il parle d’un fait quelconque de homme et l’article 1384,en s’occupant des

,maîtres et eommettants, envisage uniquement les rapports existants entre

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Le but poursuivi en voulant écarter l'application du droit privé a été d'échapper à la compétence des Tribunaux judiciaires.

Cette compétence, il faut le reconnaître, offrait de graves inconvénients. Les juges ordinaires n'auraient certainement pas poussé aussi loin que les juges administratifs l'extension de la responsabilité de l'Etat. Ils auraient été embarrassés par la non-connaissance des actes administratifs, qu'ils n'avaient même pas le droit d'apprécier, et l’on sait de plus que les Tribunaux judiciaires sont timorés à l'excès lorsqu'il s’agit de condamner une Administration.

Mais la question de la compétence n’était-elle pas indépendante de celle de l'application du droit privé à l'Etat?

Il est incontestable qu’on aurait pu, tout en écartant la compétence des Tribunaux judiciaires, déclarer que les Tribunaux administratifs devaient appliquer à la responsabilité de l'Etat les règles du droit privé.

L'un et l'autre des systèmes ont leurs avantages et

leurs inconvénients.

personnes liées par un contrat de louage de services, contrat d'ordre privé.On ne peut d’ailleurs comparer l Etat à un particulier : il a besoin d’une multitude de fonctionnaires, dont la surveillance lui est par conséquent très difficile sinon impossible, et dont beaucoup sont nommés au concours, ce qui fait disparaître la liberté de choix qu'a toujours un particulier. — M. Laferrière concède cependant que les articles 1382 et suiv. sont applicables dans tous les cas où l'Etat agit comme personne privée.

On peut répondre que les expressions du Code sont assez générales pour s’appliquer à toutes personnes ayant la capacité juridique et qu’il est d’ailleurs

paradoxal que l'Etat ne veuille pas connaître le Droit civil.

Le droit commun aurait maintenu l'unité de principe, en assurant un plus grand respect de la loi. Mais il aurait fallu en tempérer la rigueur (1).

Le système de la jurisprudence administrative n’a pas de base légale. C'est un système d'équité pure. Mais en revanche et précisément parce qu’il ne s’appuie pas sur des textes précis et formels, il a l’avantage d’être plus souple et de mieux se plier aux circonstances de fait particulières.

Aussi trouvons-nous des distinctions a priori arbitraires, en réalité conformes à l’équité et à la justice.

L'une d'elles consiste à séparer le fait de service de la faute du fonctionnaire. Elle est basée sur la remarque suivante : un dommage causé par une admi-

nistration à un particulier peut résulter du mauvais

fonctionnement du service, d’un accident, ou au contraire être la conséquence du fait personnel de l’administrateur, de sa faute propre. Suivant les cas, l'Etat prend ou ne prend pas à sa charge la réparation du préjudice. Le préjudice résulte-t-11 du service luimême? Il couvre le fonctionnaire. Dans l'hypothèse inverse, le fonctionnaire est responsable (2).

(1) On ne peut assimiler d’une façon complète l'Etat à un particulier, et il auraitfallu soustraire aux règles ordinaires de la responsabilité tout ou partie des actes de puissance publique,tels que les faits de guerre, les actes de souveraineté par exemple.

(2) En principe,il suffit que le fonctionnaire aitcommis une erreur pour être personnellement responsable, Mais l'Etat prend en ce cas la réparation à sa charge, à moins qu’il n’y ait faute lourde ou erreur inexcusable de la part du fonctionnaire.

Au cas où le fonctionnaire est personnellement responsable, les tribunaux judiciaires sont.compétents, et les deux responsabilités de l'Etat et du fone-

tionnaire ne se cumulent pas. Trib. conflits 4 déc. 1897, 5. 1899, 3. 99.

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Une autre distinction très importante oppose les actes de puissance publique aux actes de gestion de services publies. Elle offre cet intérêt pratique que l'Etat est responsable des dommages causés par les seconds seulement. La raison de cette différence vient de ce qu’en principe on ne peut rien réclamer à l'Etat pour des actes qui intéressent la nation entière. On reconnaît bien qu'il doit, dans certains cas, réparer le préjudice causé, mais ce n’est que lorsqu'il se comporte comme un particulier. Sa « responsabilité est d'autant plus restreinte que la fonction qu'il exerce est plus élevée » (1), et lorsque cette fonction est : relative à son existence même, sa responsabilité disparait. |

C’est ainsi que les dommages causés par la loi ne donnent droit à aucune indemnité (2), pas plus que ceux qui sont occasionnés par la guerre (3). Par analogie, on a longtemps admis l’irresponsabilité de l'Etat pour cause d'erreur judiciaire.

L'Etat est donc, en règle générale, irresponsable des dommages causés par les actes de puissance publique.

En fait cependant, on peut remarquer une tendance

(1) Laferrière, Traité de la juridiction administrative. »

(2) Une demande formée par un fabricant de tabac factice dont le commerce était prohibé par la loi du 12 février 1835, a été rejetée. — Récemment une prétention analogue émise par des fabricants de saccharine a été également repoussée, la vente de ce produit étant interdite par la loi du budget de 1902.

(3) Par exception les lois du 7 avril 1873 et du 18 juillet 1874 ont accordé des indemnités pour les préjudices résultant de la guerre. Mais ces lois déclarent expressément que ces indemnités ne sont accordées qu’à titre gracieux, et qu'en conséquence elles sont réglées définitivement par la commission

nommée à cet effet sans aucun recours possible à la justice.

à tempérer ce principe : le Conseil d'Etat admet que les mesures d'ordre peuvent être incriminées et ouvrir le droit à une indemnité; il l’a admis pour un particulier blessé par une balle dans une battue au taureau, il l’a admis pour un soldat tué dans une manœuvre (1).

Mais la plupart des cas dans lesquels la responsabilité de l'Etat est admise sont des cas de gestion de services publics. Il en est ainsi pour un accident dont un ouvrier à été victime dans un établissement de l'Etat (2), pour le préjudice occasionné par la perte d’un dossier confié à l'administration militaire, pour le retard produit par le mauvais fonctionnement d’une écluse de barrage (3).

Si maintenant nous recherchons à quel principe les tribunaux administratifs rattachent la responsabilité de l'Etat dans les cas où ils la reconnaissent, nous verrons que c’est tantôt à l’idée de Faute, tantôt à l’idée de Risques.

Mais cette distinction est toute récente, car on a longtemps rattaché la responsabilité des administrations publiques à la théorie des Risques. On se refusait à y voir une application du principe de la Faute. Quand il s’agit de l'Etat, d’une grande Administration, disait-on, il est vraiment impossible de parler de faute, la situation est la même que dans l’industrie privée : l’accident industriel est le plus souvent inhérent au fonctionnement même de l’industrie, il en est la con-

(1) Cons. Etat 10 et 17 février 1905, S. 1905. 3. 113. (2) Cons. Etat 21 juin 1895, $S. 1897. 3. 35. (3) Cons. Etat 6 juin 1882, D. 1883. 3. 43.

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séquence forcée sans qu’on puisse le rattacher à une faute quelconque soit de louvrier, soit du patron. I en est de même pour l'accident administratif, qui est en général le fait du service et l'Etat doit, à l’instar de l'industriel, prendre à sa charge une partie de la réparation du dommage. « Lorsque cette grande machine qui s'appelle PEtat, cent fois plus puissante et cent fois plus dangereuse aussi que les machines de l’industrie, a blessé quelqu'un, il faut que tous ceux dans l’intérêt de qui elle fonctionne en causant ce préjudice viennent le réparer. Ainsi l’exigent les principes de solidarité et de mutualité qui sont le fondement même de nos institutions, et dont aucune conséquence n'est certes plus intéressante, Il faut d’autant mieux introduire cette idée que la législation qui s’en inspirera ne risquera en rien de troubler le mécanisme de la répression et qu’elle n’exposera pas non plus l'Etat à des responsabilités pécuniaires trop lourdes » (1).

Les conséquences de cette manière de voir sont faciles à déduire, Tout d’abord il devient nécessaire de choisir entre les deux actions; le cumul n’est pas possible. On ne peut mettre en cause à la fois l'Etat et le fonctionnaire. Ou bien le dommage est causé par une faute personnelle de l'employé, et l’on n’a de recours que contre lui; ou bien il est occasionné par un lait de service, et l’on n’a d'action que contre l'Etat.

[l'en serait tout différemment avec l’idée de Faute. L'article 1384-30 du Code civil nous permet de mettre

(1) Larnaude, Bulletin de la Socicté générale des prisons, p. 15.

rie

en cause et l'enfant qui nous a blessé et les parents eivilement responsables. On pourrait done agir contre le fonctionnaire en même temps que contre l'Etat.

Mais dans les cas où la responsabilité de l'Etat est admise, il suffit, avec le système du Risque, de prouver qu'on a souffert un préjudice sans avoir à démontrer une faute quelconque. L'Etat ne peut décliner sa responsabilité en invoquant un cas fortuit ou un cas de force majeure. C’est ce qui a lieu pour les indemnités accordées aux victimes d'erreurs judiciaires depuis la loi du 9 juin 1895. L'obligation de l'Etat puise sa source dans la loi et il ne lui est permis de s’en affranchir qu’en prouvant le dol du condamné, sinon il n’a qu’un simple recours contre le dénonciateur ou le faux témoin. C’est encore ce qui a lieu pour les dommages causés par l’exécution de travaux publices. Le Conseil d'Etat considère que les grands travaux publies excèdent la mesure normale du droit de propriété, et il accorde une indemnité à ceux dont les sources ou les puits sont taris, par l'ouverture de tranchées ou de tunnels destinés au passage des canaux. à

Il y a done là quelque chose d’analogue au risque professionnel, puisque l'Etat répond du dommage causé sans qu’on ait à lui imputer aucune faute.

Il est cependant douteux que cette interprétation, qui veut que l'obligation en réparation de l'Etat se rattache à l’idée de risques, soit dans tous les cas celle du Conseil d'Etat. Sa jurisprudence n’est pas toujours conforme à cette idée. Il est facile de relever des déeisions en opposition avec cette théorie et dans lesquel-

HAS ES les il parle d’une faute de service. C’est notamment ce qu'on observe dans deux de ses décisions du 10 et du 17 février 1905. Dans la première affaire, un sieur Greco avait été blessé par un coup de feu tiré à l’oecasion d’un service organisé en vue de l'intérêt publie, et le ministre de la guerre lui avait refusé l'indemnité à laquelle 11 prétendait, Le Conseil d'Etat rejette sa demande en nullité contre cette décision, « eonsidérant qu'il ne résulte pas de l'instruction que le coup de feu qui à atteint le sieur Greco ait été tiré par le gendarme Mevyrigue, ni que l'accident dont le requérant a été victime puisse être attribué à une faute du service public, dont l'Administration serait responsable; que dès lors le sieur Greco n’est pas fondé à demander l'annulation de la décision par laquelle le ministre de la guerre a refusé de lui allouer une indemnité » (1). Dans la deuxième affaire, un soldat, Léon Auxerre, avait été tué au cours d’une manœuvre, et le Conseil d'Etat annule la décision du ministre de là guerre qui refusait toute indemnité au père de ce jeune homme, « considérant que le sieur Léon Auxerre a été tué au cours de manœuvres exécutées le 17 septembre 1900, et pour lesquelles il devait être fait emploi de cartouches chargées à blanc; qu'il résulte des constatations médicales que la mort de ce jeune soldat à été causée par un coup de feu tiré à balle, et provenant d’une troupe qui participait aux manœuvres; — Considérant que cet accident, dans les circonstances où il s’est produit, doit être attribué

(1) Cons, Etat 10 févr. 1905, S. 1905. 3. 113.

à une faute du service publie de nature à engager la responsabilité de l'Etat, et que le requérant, père du sieur Léon Auxerre, est fondé à demander réparation du préjudice qui à paru en résulter directement pour lui » (1).

On retrouve donc dans les deux hypothèses le même langage, la même allusion à une faute de service, et M. Hauriou (2) fait en outre observer que ce n’est pas une création récente des juges administratifs, que le: Conseil d'Etat a depuis longtemps l'habitude de parler d’une faute de service et non d’un simple fait de service. Il exige une faute de service, expression qui fait allusion à une faute de FAdministration.

Nous trouvons quelque chose d’analogue en ce qui concerne la responsabilité des communes en matière de délits commis par des attroupements de citoyens armés ou non armés. La loi du 10 vendémiaire an IV avait déclaré les communes tenues de tous faits dommageables causés dans les conditions indiquées. Elles n'étaient exonérées que dans le seul cas où non seulement les autorités prouvaient qu'elles avaient pris toutes les mesures qui étaient en leur pouvoir pour prévenir ces rassemblements et en faire connaître les auteurs, mais encore que les attroupements étaient formés d'individus non domiciliés dans ces communes. La loi du 10 vendémiaire an IV considérait donc tous les citoyens de chaque commune comme civilement responsables. La loi du 5 avril 1884, consacrant les tendances de la jurisprudence, a substitué à la res-

(1) Cons. Etat 17 février 1905, 5. 1905. 3. 115.

(2) Note sous les arrêts précités.

ponsabilité des habitants la responsabilité basée sur une faute des Autorités, et désormais la commune est exonérée de toute responsabilité quand elle prouve qu’elle a fait tout ce qui dépendait d’elle pour éviter le dommage.

On ne peut donc rattacher tous les cas de responsabilité à une idée unique et nous voyons que certaines décisions, tant du Conseil d'Etat que du législateur, sont inspirées par l’idée de Faute.

D’autres, au contraire, sont exclusivement basées sur «les principes de mutualité et de solidarité » dont parle M. Larnaude et par conséquent sur l’idée de Risques. La loi du 9 juin 18%5 sur les erreurs judiciaires nous en a déjà donné un exemple.

Un autre nous en est fourni par une décision du Conseil d'Etat du 21 juin 1895. Par cette décision, la jurisprudence administrative consacre le principe du risque professionnel avant même que le législateur ne l'ait sanctionné. Un nommé Cames, ouvrier à l'arsenal de Tarbes, avait été atteint à la main gauche par un éelat de métal projeté sous le choc d’un marteau-pilon. Par suite de cet accident, ilse trouvait dans l'impossibilité absolue de se servir du membre blessé et de pourvoir à sa subsistance. Le ministre de la guerre lui avait accordé une indemnité de 2.000 fr., qu'il avait refusée la trouvant insuffisante. Devant le Conseil. d'Etat, le ministre soutint que légalement l'Etat ne devait rien parce qu'aucune faute ne pouvait lui être imputée et que c'était à titre purement gracieux qu'il avait offert un secours. On reconnut en effet, au cours des débats, qu'il n’y avait aucune