CONCLUSION

Élémente d'une oomparaison entre le système français et le système allemand*

Au terme de cette élude, je ne puis me proposer de juger, au point de vue de leur valeur absolue, les deux systèmes de juridiction administrative, tels qu'ils fonctionnent en France et en Allemagne : cela ne serait ni sage ni équitable. Tout au plus est-il permis de feire quelques remarques, qui ne seront, du reste, que le résumé des constatations faites au cours des développements précédents.

Dans les États allemands, en général, et particulièrement en Prusse, la juridiction administrative ne paraît pas avoir d autre but que de protéger Tindividu, dans le cercle de droits limité qui lui est reconnu, contre lou! empiétement, toute atteinte de ladministration. Cette conception étroite, marquée de méfiance à l'égard des autorités publiques, ne saurait s'expliquer que parce

que l'État n'est pas encore arrivé à ce point de perfection qui constitue l'État <le Droit. A bien des points de vue encore, les droits de l'individu ne sont que de simples concessions du monarque : dans tous les cas où un droit n'existe pas, formel et réglé par un texte, l'administration garde pleine et entière liberté pour agir, sans contrôle juridictionnel possible. La juridiction administrative elle-même n'a été qu'une concession octroyée fort lard aux sujets, dans le but surtout de donner la garantie d'une procédure juridictionnelle aux décisions rendues auparavant souverainement et sans formes par l'administration active. Ce n'est qu'exceptionnellement encore qu'elle est accordée pour des affaires d'État.

La même idée permet de comprendre cette forme de justice civile qu'a revêtue la justice administrative. Si elle est exercée par des autorités indépendantes des tribunaux ordinaires, et qui sont, sauf dans l'instance supérieure, les autorités administratives elles-mêmes, tout, dans le mode d'instance, dans les règles des débats, dans la procédure du jugement, a été (surtout en Prusse) calqué sur la procédure civile. Comme les tribunaux ordinaires, les tribunaux administratifs ne sont compétents que si la prétention émise devant eux repose sur un droit, sur un litre juridique contesté; pour ainsi dire jamais, il ne s'agira de décider simplement si l'administration, dans le domaine de libre appréciation qui lui est laissé, a donné de l'intérêt

public une interprétation convenable, légale, ou si, par erreur ou par faute, elle a commis un acte illégitime, préjudiciable à tous les membres de la collectivité ou à quelques-uns d'entre eux. Le procès consiste dans une 'contestation entre deux parties qui prétendent chacune avoir le bon droit de son côté. Peu importe que Tune d'elles soit TÉtat (ou une autre peisonne publique) : l'Etat, même puissance publique, a des droits, qu'il fait valoir à rencontre des sujets par l'intermédiaire de ses agents.

Une telle façon d'envisager ll^lat nous paraît, en France, essentiellement contraire à TiJce fondamentale du droit public, qui se dislingue du droit privé justement par ce fait que la puissance publique ne peut être traitée comme une personne privée. Mais, malgré de valeureux efforts accomplis par la doctrine, cette idée n'a pas réussi à percer en Allemagne, où l'opinion contraire a des racines historiques très protondes : l'Etat allemand, c'est toujours le prince,, et sa souveraineté consiste dans un ensemble de prérogatives, qui primitivement lui assuraient, par la direction des affaires de la communauté, une situation supérieure à celle de ses sujets ; ces privilèges et ces droits, développés sous le régime de police, au point de devenir absolus, ont été atténués par les Constitutions accordées au cours du siècle dernier, mais, malgré ces phases diverses, ils n'ont point été touchés dans leur caractère originel : i|s restent essentiellement des droits privés.

L'Etat français, reposant sur la volonté de la nation et sur la souveraineté de la loi (i), est tout autre. La juridiction administrative française doit, par suite, présenter un caractère différent de celui de la juridiction allemande. S'il s^agit, dans Tune comme dans lautre, de la protection des droits subjectifs, ce n'est ici qu'in directement, subsidiairement. Les droits de TindiVidu, en réalité^ c*est tout ce qu'il n*a pas abdiqué dans Tintérôt de la collectivité. Ce qui importe donc, c'est le respect de la loi, c'est-à-dire de cette règle votée ou consentie par le peuple, qui fixe dans quelle mesure rintérôt individuel doit être sacrifié à l'intérêt collectif dans des cas déterminés. C'est à la juridiction administrative, en l'absence de tout autre contrôle organisé, qu'il appartient de veiller à l'application de cette règle, de l'expliquer en cas de difficulté d'interprétation, de définir au besoin dans chaque espèce cette formule vague de V « intérêt public », et, en faisant cela, elle reste une juridiction, elle dit encore le droit, car il n'est point pour Tindividu de droit plus élevé et plus

(i) Sur le sens vrai qu'il faut donner à ces mots « souveraineté » ou • volonté nationale », V. d'ailleurs Duguit, I, 243 et s. ; Jèze, Revu>id'adm , 1903, II, 140 et s ; Villey, Revue de Droit Public, XXI, p. I. — La juridiction administrative ne peut être, du reste, qu'un moyen de contrôle sur les agents, mais non sur les gouvernants. Vis-à-vis de ceux-ci, assemblées ou souverain, il existe aucun contrôle efficace, pas plus en France qu'en Allemagne (au contraire, aux États-Unis et en Autriche) [cf. Duguit, II, p. 366; Jcze, loc. cit., pp. 258 s. et 388; pour les États allemands, Combes de Lestrade^ op. cit. y p. 5i4 s.]

sacré que celui qu'il a à ce que la légalité sojt obaçFvée* Cette conception large du rôle de la juridiction administrative découle logiquement des principes sur lesquels repose TEtat français, et elle domine de plus en plus l'esprit de cette juridiction elle-même^ Je n'en veux d'autre exemple que le magnifique développement du recours pour excès de pouvoir, accompli grâce à la jurisprudence libérale du Conseil d'Elat, qui a abouti à reconnaître à la justice administrative de notre pays ce caractère, qui doit être le sien, de constituer un contrôle supérieur de l'administration.

Différente dans son objet et les formes qu'elle emploie, la juridiction administrative allemande est moins large que la nôtre à deux points de vue. Ainsi que nous Pavons constaté, par l'idée du Fisc et le souvenir des anciennes délimitations entre les « choses de justice » et les « choses d'administration », elle abandonne à la connaissance des tribunaux judiciaires de nombreux litiges de droit public. D'autre part, elle se montre plus timide à l'égard de l'administration et ne cherche pas à empiéter sur les limites qui la séparent de celle ci. Cette délimitation a été faite cependant sans principe bien déterminé, par voie d'énuméralion restrictive. On ne peut intenter un recours devant l'administration que lorsqu'on a une action, accordée par une disposition précise de la loi, qui attribue en même temps compétence au tribunal administratif. Il n'y a pas déjuge administratif de droit commun, ni d'action

générate. En cas de silence des textes (et cela constitue encore la règle), il n'est permis au particulier lésé yè s'en prendre, comme autrefois, qu'à l'administra * tion, et celle-ci peut ne pas répondre.

Dans certains cas, il est vrai (surtout en Prusse), où Ton ajugér« intérêt » suffisant pour être pr:>tégé, à défaut d'action, par une autre espèce de recours, ladminislration est obligée de donner une réponse et de décider suivant certaines formes qui sont presque celles du contentieux administratif. Mais de telles exceptions, fort rares, n'existent également qu'en vertu de dispositions légales.

Il ne suit point cependant de ce qui précède que l'individu soit en Allemagne à la merci de l'arbitraire administratif, ni même qu'une évolution de la jurisprudence ^ro/>no molu, ou à la suite de La loi, dans le sens d'une extension de la justice administrative comme chez nous, soit nécessaire. En réalité, le contrôle administratif, tel qu'il est exercé par la juridiction française, forme le correctif indispensable à l'administration fortement centralisée et hiérarchisée, qui s'est maintenue dans notre pays sans grande modification depuis Napoléon i®'. En dehors du ministre, qui seul représente l'État, le fonctionnaire, en général, n'a point de situation indépendante, d'action propre, partant point de responsabilité vis-à-vis des particuliers. Toute demande en annulation d'une décision illégale d'une autorité, faisant grief à un individu, toute plainte contre

un fonctionnaire à raison de faulecommise dansTexercice de ses fonctions, toute action tendant directement ou éventuellement à engager la responsabilité pécuniaire de la personne publique, à rendre TÉtat débiteur, est portée immédiatement ou en suivant la voie hiérarchique, devant le ministre. Le ministre a toujours le droit de révoquer telle disposition de son subordonné, et c'est pour lui aussi un devoir. Son refus de statuer ou son silence conduit ainsi nécessairement à l'intervention des tribunaux administratifs.

11 n'en est pas ainsi dans les pays allemands : outre que la centralisation n'y a jamais été aussi forte que chez nous et que l'idée de self-administralion y a reçu ces derniers temps des applications positives importantes, la responsabilité des fonctionnaires forme làbas le principe supérieur de toute l'administration. Le fonctionnaire statue librement, sans attendre des ordres d'en haut, et sous sa seule responsabilité. Cet élément personnel de l'administration, cette indépendance de chaque autorité constituent une protection de droit que nous ne connaissons pas (i).

Une institution, comme notre recours pour excès de

(i) Cela ne veut point dire que Tidée du « risque administratif > qui est substituée par la jurisprudence française à celle de la f faute personnelle t, en même temps qu'elle est plus conforme au rôle vrai de Tadministration et à la situation de la personne publique vis-à-vis des particuliers, n'offre également à ces derniers une garantie plus large et dans un plus grand nombre de .cas (cf. supra j p. 1 18, note 3).

pouvoir, n'apparaît point, par conséquent, en Allemagne comme absolument désirable. Selon la grande majorité des auteurs, elle ne serait pas non plus conciliable avec l'indépendance de Tadministration ; elle constituerait un danger analogue à celui qu'on a écarté en refusant aux tribunaux civils de connaître des affaires administratives.

Cela n'est pas à craindre chez nous, où le Conseil d'État est, à la fois, une Cour de justice et le plus haut organe de Tadministralion . Sa participation à la confection des lois et des règlements lui donne, de plus, une compétence singulièrement propre à résoudre les questions si délicates d'interprétation.

De corps analogue, il ne s'en trouve pas dans les États allemands : en particulier, le Staatsrat prussien, depuis de longues années, ne constitue qu'un être apparent, sans activité et sans vie. Dans aucun territoire de l'Empire, possédant une juridiction adminis trative organisée, le tribunal qui constitue l'instance supérieure ne participe, de manière quelconque, à l'administration active. La tentative laite autrefois par le Wurtemberg pour copier notre recours pour excès de pouvoir fut éphémère et sévèrement condamnée par la dioctnm(i): elle ne correspondait pas à l'^prit du droit allemand,

(i) Cf. notamment Bornhak, p. 249; Tezner, p. 894. De même, rorganisation primitive du Staastsrat bavarois sur te modèle du Conseil d'État français (instr. des 9 janv. iil)2i et 18 nov. i8a5) tomba vite en désuétude.

-TVinr^*'

Cet exemple montre la vanité qu'il y a à vouloir transporter du dehors une construction toute faite sur un terrain mal préparé à la recevoir. Si les idées, même dans le domaine du Droit, ont une tendance à passer les frontières et à se confondre ensemble, il n'en est pas moins vrai que (après de longs siècles où les peuples vivaient presque complètement étrangers les uns aux autres) reposant sur une histoire et des traditions différentes, 'elles ne présentent souvent entre elles d'autre analogie que celle qu'un esprit hâtif veut leur accorder. L'objet principal d'une étude de droit public comparé sera longtemps encore, avant que de vouloir classer les diverses législations comme des catégories du Droit universel, de noter surtout leurs dissemblances, et, en remontant aux origines, d'essayer de les expliquer !

Vu : Le Doyen, Vu : le Président,

GLASSON. LARNAUDE.

Vu et permis d*imprimer :

Le Vice-Recteur de rAcadémiede Paris.