CHAPITRE II

Tendances à TAbsolutisme i le Régime de la Police*

La juridiction, exercée par les tribunaux d'Empire, s'affaiblit encore et tend peu à peu à disparaître au cours de celte seconde phase, qui s'ouvre avec le traité de Westphalie (1648) et se prolonge jusqu'à la fin du xvin* siècle. C'est la longue agonie de l'Empire, blessé à mort. Les auteurs allemands désignent cette période du nom de régime de la police (Polizeistaat) : c'est en eftet dans l'exercice de la « police » (i), autrement

(i) La justice fut longtemps la seule fonction de l'Etat, la plupart des attributions essentielles deTEtat moderne étantalors entre les mains de TEglise. La police (c'est-à-dire le petit nombre d'affaires administratives qui apparurent dans la suite, à mesure que TEtat étendit son rôle) ne fut pas regardée autrement que comme un appendice de la justice et fut traitée comme tel. Lorsque l'importance des affaires de police s'accrut, une certaine distinction commença à s'établir : Beriifùng ou appellatio extrajudicialis^ par opposition à la Klage ou action administrative; plus tard, on dénia même pour ces affaires tout recours devant la justice impériale et Pon se borna à renvoyer devant les tribunaux territoriaux de

dit des droits que le prince possède t dans le but de l'Etat » pour protéger et augmenter le bien-être public, que les seigneurs, sous Tinfluence des doctrines absolutistes et du droit divin qui régnent déjà en France, prétendent limiter souverainement les droits de leurs sujets.

Les princes élargissent de plus en plus celte idée de police pour aboutir à celle de puissance publique et l'Empereur se voit forcé d'admettre leurs prétentions (recez de i654, art. io5 et io6, et Wah Capitulation, art. i9S8)(i).

Cependant, de même que la royauté française reconnaissait aux Parlements une situation indépendante pour la reddition de la justice civile et criminelle, les princes admettent l'existence d'un droit de justice qui

ir« instance lorsque l'autorité avait agi c tanquam pars uni nicht richterlicher Weise » (C'est la première idée du Fisc).

Mais la distinction entre justice et police (ou administration) ne lut jamais faite d'une façon très nette, et cette confusion dès Torigine explique les difficultés qui eurent lieu dans la suite, à propos de la délimitation des deux domaines, et qui existent encore, comme nous le verrons, soit en ce qui concerne la fixation de la compétence des tribunaux administratifs d'après un critérium logique, soit au sujet du caractère particulier que doit présenter cette juridiction.

(i) Il était défendu c den StànJen in ihren Territoriis^ in ihre Land^shoheit uni Regierungs^ besoniers in Religions, T^oli:[eit Communal, Militâr, Justiz, LeheuSy und Gnadensachen sub quocunque prxtexiu wider die Reichsgesetze, den Friedenschluss oder aujgerichtete rechtmàssige und verbindliche Pacta voroder einzugreifen ».

les lie vis-à-vis de leurs sujets. Mais ceux-ci n'ottt pas dé droits publics : ils risqueraient donc d'être sans protection contre l'arbitraire administratif, s'il n'apparaissait à ce moment dans le droit allemand une distinction assez subtile, mais dont les conséquences devaient être considérables dans la suite, entre le Fisc ou État persf.nne privée et l'État proprement dit ou État puissance publique. Ce sont comme deux personnes différentes et séparées : si la seconde est en dehors du droit, la première au contraire, qui se manifeste dès qu'il n'y a plus d acte de commandement, reste soumise au droit civil et à la juridiction ordinaire^

L effet imméliat de cette distinction, déjà dans la période précédente, avait été de limiter encore le domaine des tribunaux d'Empire, car lorsque le prince était assigné en tant que < privatus » (p. ex. en matière de relations d'affaires privées, de demande dirigée contre la chambre du prince ou contre son fisc), la Commission arbitrale qui statuait obligatoirement en première instance, ainsi que nous l'avons vu, devait être constituée par les tribunaux territoriaux eux-mêmes : l'évolution consista seulement à supprimer le second degré. Bientôt, les capitulations impériales vinrent sanctionner le droit pour les tribunaux ordinaires du pays de statuer sur ces affaires en dernier ressort.

Cette idée du Fisc, distincte de l'État et soumise aux règles du droit civil, devait triompher pleinement au

hâ

xvm* siècle. MaisétantHonnée la^ confusion qui régnait alors entre la justice et Tadministration, nombre d'affaires considérées comme « fiscales », telles que celles concernant la chambre du prince et les domaines, restèrent confiées à Tadministration elle-même : tel fut le cas en Prusse où les députations de justice (Kammerjustizdeputationen) instituées en 1782, connaissaient de «toutes les affaires où il s*agissaît d'intérêts et de domaines royaux, touchant au status œconomicus etpolilicus et tombant dans rî>7/ere55e/>ttWicttm», c'està-dire en réalité de beaucoup de difficultés de droit privé soulevées par l'administration des domaines.

Les garanties de Tindividu vis-à-vis de l'administration se réduisaient donc à forl peu de chose. Cependant, contrairement à ce qui avait lieu en France, le pouvoir absolu des monarques allemands continuait, en principe, à être tempéré par l'idée qu'il y avait une juridiction d'Empire < contre les abus ou illégalités commises dans l'exercice de la puissance gouvernementale » (i).

. Cette idée se réalisait même encore dans la pratique pour la foule des petits États.

(i) Les juristes allemands vantaient Theureuse influence de cette institution sur la conscience publique^ en matière de droit, t\ sur le sentiment de liberté civique : « Heureuse Allemagne, s'exclamait l'un d'eux (Scblœzer, Ail. St. R. (1793), le seul pays du monde où Ton puisse tenir tête à un souverain, sauf sa dignité, devant un tribunal étranger, et non pas devant le sien t t (cité par O. Mayer, op. cit., p« 42).