CHAPITRE m

Le XIX* siècle i UÉtat de Droit.

Les derniers vestiges de la juridiction impériale disparaissent enfin avec TEmpire lui-même. Les princes demeurent leurs maîtres. Mais déjà se laisaient jour, venant de France, des principes nouveaux, en particulier celui de la séparation des pouvoirs. Tandis qu'à sa suite, était proclamée dans notre pays l'indépendance absolue et réciproque de l'administration et du pouvoir judiciaire (loi des i6 et 24 août 1790), en Allemagne ce principe conduisit à une délimitation analogue entreprise par Stein entre les t affaires de justice » et les « affaires d'administration ». Mais si ces opérations étaient, en apparence, semblables, Tesprit qui les dirigeait était différent dans l'un et l'autre pays, et les conséquences auxquelles on aboutit de part et d'autre furent opposées. Le législateur révolutionnaire était hanté par le désir de refouler les atteintes usurpatrices des Parlements et cette pensée

-Iode méfiance, s'alliant au principe récemment proclamé de la souveraineté de la loi aboutit, en 1790 et surtout en Tan Vlll, à la reconstitution, appropriée seulement au nouvel ordre de choses, d'une juridiction au sein de l'administration.

Le ministre prussien, au contraire, désirait plutôt mettre les tribunaux ordinaires à Tabri des empiète* ments de Tadministralion : c'est ainsi que les députations de justice furent supprimées (Publicandum du 16 décembre 1808) et remplacées par des régences, ou collèges chargés exclusivement de l'administration. Les affaires fiscales et domaniales passèrent aux tribunaux ordinaires. Une séparation fut donc faite entre le domaine de la justice et celui de radministration(i), mais il en résulta que, les tribunaux judiciaires étant cantonnés dans les affaires civiles et pénales, les seules où il fût question de droits pour les particuliers, l'administration, contrairement à ce qui avait lieu en France, devint indépendante même de toute pensée de contrôle juridique.

L'introduction de tribunaux administratifs ne devait avoir lieu que de longues années plus tard, après des discussions acharnées dans la doctrine, et après des tentatives faites par la loi dans des sens différents.

(i) La distinction fut faite d*après ce principe vague que les autorités administratives ont surtout à décider diaprés des motifs de convenance (Zweckmâssigkeit), les tribunaux uniquement d'après des règles de droit.

Cq double mouvement d*idées. dans le monde des JAiris^es et dans celui des législateurs, va faire l'objet, afin de plus de clarté, de deux sections distinctes : ces deux évolutions se firent cependant de façon corrélative.

Section l Le Mouvement Doetrioal.

On peut distinguer trois périodes qui montrent le développement des idées, depuis la négation absolue de toute juridiction dans les questions de droit public* jusqu'à la conception de tribunaux spéciaux, auxquels elles seront confiées. La phase intermédiaire est constituée par une réaction individualiste en faveur de l'extension à cette matière de la compétence des tribunaux ordinaires.

§ I, — La première période va jusqu'à la Révolution française de i83o. L'idée qui domine est celle de la souveraineté absolue de l'État vis-à-vis des particuliers, sauf les limitations apportées par l'existence d'une justice civile et pénale et celles qui résultent de l'Acte constitutionnel. Une juridiction indépendante, à taquelle serait soumis TÉtat, apparaît comme inconci- Ifable avec la notion môme de l'État. A cette période

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appartient Pfizer (i), et son œuvre constitue un certain progrès sur son époque : il distingue parmi les affaires considérées alors comme « de gouvernement V et laissées à la libre appréciation de Tadministration, certaines, où il s'agit de droit lésé ou contesté, (par ex. en maiière d'impôts, de service militaire, etc.)» et qui doivent par suite être résolues, tout aussi bien que les affaires civiles et pénales, d après des principes juridiques ( Verwaltungjusti^sachen). Il ne va pas cependant jusqu'à admettre que ces affaires soient confiées à des tribunaux indépendant?, mais se contente de collèges composés exclusivement de fonctionnaires, et statuant après une procédure contradictoire sommaire, sur le modèle des conseils de préfecture français.

%2. — La période suivante est en opposition marquée avec la première : on se trouve en présence d'auteurs qui limitent les droits et les devoirs de TÉtat à la protection de Tordre public et juridique. Sous rinfluence manifeste du constitutionalisme français, apparaît l'idée du Rechisstaat : toute violation à la

(i) (Jeter die Grenzen zmschen Verwaltàngs ùnd Cinljusti:^. (Stuttgart, 1826) ; Prûfùng der neuesten Eintoendûngen gegen die VerwaltUngsjusti^ (i833). Appartiennent par leurs idées an môme groupe : Von Weiler, Uber die Grenzen zwischen V, Wattiing Und Justiz (i83o), FimKE, die VerwaltUng in ihrem Verhalintss zur Justi^^ ('838), etc. (V. Sarwcy, op. cit.^ p. 1198.)

règle de droit [Rechisordnùng) doit être confiée aux tribunaux ordinaires, sans que Ton distingue s'il s'agit de la protection d'un droit public ou d'un droit privé. Le principal représentant de cette tendance individualiste est Bâhr (i). Il conçoit l'État à Timage d'une société par actions, dans laquelle les droits des organes dirigeants sont fixés par les statuts (ici, par la Constitution) : s'il s'élève une difficulté au sujet de ces droits (2), elle doit être portée devant les tribunaux et faire l'objet d'une sentence judiciaire. La haute signification de la séparation de la justice et de l'administration réside avant tout, selon lui, dans la possibilité de sounieltre l'administration à une juridiction. Quelle sera cette juridiction ? Elle ne doit pas -être exclusivement gouvernementale, mais la représentation populaire doit collaborer à sa composition. C'est donc d'une véritable institution politique qu'il s'agit, d'un organe régulateur de la puissance de l'Fltat. Sans nous attarder à remarquer ce que cette doctrine renferme d'exagéré, et d'arbitraire, à son point de départ par l'idée qu'elle se fait de l'État, à son point d'arrivée par la

(i) Der Rechtsstaat (1864).

(2) Parmi les cas où appel peut être fait à la juridiction, à côté de ceux où il s'agit uniquement de violation de droits subjectifs civils {Privatrcchte) ou politiques (S taa/sbûrger lichen /?.), Bàhr en compte d'autres où Ton invoque simplement l'inobservation des droits constitutionnels par la puissance gouvernementale, par exemple la violation de la loi par des arrêtés réglementaires.

confusion qu elle commet entre le Gouvernement et 1 administration, il est permis seulement de se demander quelle efficacité Bâhr croyait pouvoir attacher aux arrêts de cette juridiction, notamment en cas de conflit avec d'autres organes de l'Etat, politiques ou administratifs.

A côté de Bàhr et des auteurs qui, avec lui, marquent une réaction de la liberté individuelle contre la toute puissance de TÉtat, il faut citer d'autres juristes (i), qui, tout en restant individualistes, transportent la question de la juridiction administrative du terrain politique, où les premiers l'envisageaient surtout comme un moyen de lutter contre un État ennemi de la Constitution, sur le terrain pratique, c'est-à-dire qu'ils proclament uniquement le devoir de la juridiction de protéger les particuliers dans la sphère des droits qui leur est reconnu par Tordre juridique vis-à-vis de l'administration. Mais leur erreur est de confondre ces droits avec les droits privés ordinaires, de concevoir l'État, ainsi que le fait Bâhr, à l'image d'une société. Si tous ces auteurs partent d'une même idée, il s'en faut d'ailleurs qu'ils s'accordent sur l'étendue des droits des individus, sur la mesure dans laquelle

(i) Notamment : Rudhardt Ueber die Verwaltùng der Justiz dùrch die administrativen Behôrden (1817), Maurenbrecher^ Deutches Staatsrecht (1837), ^«*«* das Wesen der administrativjustiz(i843), Zachariày Deùtsches Staats-ùnd Bùndesrecht (i865).

la juridiction doit limiter les droits de l'administration. Pour certains (comme Rudhardt), la voie de droit (der Rechtsweg) doit être accordée sans distinction, du moment que Ton se prétend atteint dans son droit; d'SLUtrts (Kuhn) limitent au contraire le terrain de la juridiction aux conflits entre particuliers sur des droits privés, et renvoient à l'administration le soin de statuer aur les contestations relatives à la sphère de la puisr sancé publique, à la légalité de ses actes, pour d*autres enfin {Maurenbrt cher), le critérium de la distinction doit être cherché dans Tidée vague de «droits bien acquis » {wohierworbene Rechte), c'est-à dire de droits qui reposent sur des titres particuliers : seules, les difficultés nées de ces droits pourraient être portées devant les tribunaux civils. — L'un de ces auteurs, Schmitt (i), est cependant plus précis, et sa doctrine marque un pas nouveau dans révolution des idées; a^jon lui, la juridiction administrative ne peut connaître d'une aftaireque si deux conditions sont réunies : d'une ^ part Texistence d'une règle qui oblige ladminislratian;' d'autre. part, une violation des intérêts individuels, qui forment le cercle juridique de l'individu, c'est-à-dire des. droits subjectifs. Mais une fois ce point établi, le développement qu'il en tire aboutit à une véritable confusion du droit privé et du droit public : l'un et l'autre ne sont, d'après lui, que le règlement des rap-

(i) Ueber die Verwaltùngsrechispflege (1878).

porls vitaux déterminés dans le but de rendre possible la coexistence de personnalités humaines : la seule diflFérence consiste en ce que, dans les affaires de droit public, une seule partie, le sujet, a le droit d'actionner, puisque rautre,rÉtat, peut obtenir, même par la force, la réalisation de sa volonté il n y a donc point de raison essentielle, selon Schmilt, de confier les difficultés de droit public à des tribunaux spéciaux : et, de fait, ce ne peut être là, dit-il, qu'une mesure provisoire, erronée, que le temps corrigera bien vite en renvoyant ces affaires aux tribunaux ordinaires.

§ 3. — Les exagérations de la conception individualiste amenèrent bientôt à un troisième système, mixte, qui reçut l'adhésion de la majorité de la doctrine et qui exerça une influence prépondérante sur la législation positive.

L'on part de cette idée qu'il faut suivre dan-s la décision des affaires litigieuses de droit public une procédure contentieuse, mais cette procédure ne peut être la procédure civile ordinaire, car il ne s'agit pas ici de la protection de droits prives : il faut instituer une juridiction indépendante, comme en matière civile et pénale, mais fonctionnant d'une manière différente.

La question reste seulement discutée de savoir si cette juridiction doit être confiée à des tribunaux particuliers ou bien aux tribunaux ordinaires, ou bien si on doit la laisser entre les mains des autorités administratives, organisées particulièrement dans ce but.

Les auteurs de cette période admettent, contrairement à ceux de la deuxième, le caractère particulier de KLitat d*ôtre une puissance pul')liquc gouvernant les individus, mais d'autre part ils subordonnent l'action administrative à l'observation de règles de droit, ce que Ton n'avait pas admis dans la première période.

On rencontre, parmi eux, les noms les plus illustres de la science juridique allemande contemporaine : Stahl, Blùntschli, Stein, Gneist.

Stahl (i) a le mérite d'avoir énoncé le premier d'une façon précise ce que doit êire l'Etat sous le régime de Droit : « Tlitat, dit il, doit fixer exactement et délimiter les voies et limites de son activité ainsi que la sphère libre de ses citoyens, à la manière du droit *. Mais cette sphère libre se borne pour Stahl à fort peu de chose : aux • exemte Rechte » (droits exempts), qu'il classe d'ailleurs assez arbitrairement (2). En dehors de ces droits, dans tous les rapports de droit public, — c'est à dire tous ceux qui servent, non pas à « satisfaire les hommes, à achever leur être » (ceux-là forment le droit privé), mais à les gouverner en com-

(i) Rechts und Staatsiehre (i83o et i856).

(2) Il disting-ue entre Vexemption directe ou positive, c'està-dire les droits qui jouent le rôle d'exception et de limites à la puissance politique (p. ex. exemption dimpôts, résultant de là Constitution ou de la convention) et Vexemption indirecte ou néf^ative. qui peut être invoquée quand Tautorité publique outrepasse complètement ses attributions (p. ex. quand la police inflige une peine supérieure au maximum légal).

mun, à achever « Télre commun » auquel ils sont liés» à poursuivre Tintérêt public {der Gesammierfolg) et non pas à maintenir simplement le particulier dans son droit, — pour tout ce domaine» immense, le principe de la juridiction est exclu et il appartient aux autorités de décider souverainement (i)

Blûnischli (2) adopte une délimitation analogue entre le domaine de la juridiction et celui du gouvernement : le rôle de celui-ci est de travailler au bien . public, le but de celle-là est de proléger les particuliers dans Ja sphère de leurs droits. Mais par les exceptions qu'il apporte à ce principe, il se rapproche beaiicoup de la conception de la justice française, par laquelle il était hanié, semble-t-il, et cela lui valut de nombreuses critiques en Allemagne.

Les travaux de Siein{3) et de Gneisi se complètent, et pour beaucoup de juristes allemands, la solution du

(1) Cette exclusion d'une juridiction dans les questions de droit public tient à sa théorie de la nature de TEtat : • il est de la nature de l'Etat, enseipne-t-il, en tant que souveraineté d'ordre moral, dont les particuliers relèvent et sont les membres, que lui seul, en son pouvoir propre et souverain, autrement dit le gouvernement, puisse prononcer sur le point de savoir si ses fonctions sont légalement exercées ; que si on pouvait concevoir une organisation où les tribunaux auraient le droit déjuger entre la puissance publique et les sujets, lorsque ceux-ci allégueraient que leurs droits ont été lésés, TElat cesserait d*être Etat, et perdrait sa souveraineté morale sur les individus... • ( cité par Ussing, op. cil. p. 34.).

(2) Allgemeines Staatsrechr, i865.

(3) Die Lehre von der vollziehenden Gewalt, 186S.

•problème de la juridiction administrative se trouve dans leurs œuvres combinées. Tous deux partent de ridée que TEtat est une personnalité collective placée au dessus des particuliers : ce n'est pas seulement une institution de droit, mais c'est la volonté en action de la collectivité, dont le pouvoir ne peut être enfermé par conséquent dans les limites de Tordre juridique et de la justice rendue parles tribunaux. Tous deux, comme Stahl, demandent, d'ailleurs, que ladministration agisse conformément à la règle de droit. Mais ils cherchent Tun et Tautre la réalisation de ce désir dans des directions différentes, qui toutefois ne s'excluent pas : tandis que Gneist cherche les garanties d'une action administrative légale dans l'organisation même des autorités chargées de l'administration, Stein construit tout un système de recours contentieux (fClagerecht) et de recours administratif (Beschwerde) : le premier ne peut exister que si le particulier prouve une violation d'un droit reconnu par la loi ; dans tous les autres cas, notamment s'il se croit lésé par un règlement, il n'aura à sa disposition que le recours administratif. D'ailleurs, Gneist, lui non plus^ a'exclut pas complètement le droit d*action, mais il Tadmet sous forme d'action en revision, et, de son côté, Stein arrive, d'accord avec la pensée maîtresse de Gneist, à séparer dans l'administration de l'Etat le pouvoir exécutif et la « Selbstverwaltùng »

Gneisl (i) avait été surtout frappé des abus causés dans Tadministration prussienne par le « gouvernement de parti », surtout entre 1848 et 1866; mais s'il envisage particulièrement la Prusse, ses critiques s'adressent, comme il le dit lui-même, à la grande majorité des Etats allemands : le gouvernement de parti, selon lui, est une conséquence fatale de rétablissement du régime constitutionnel, et cela a son contre-coup dans l'administration, qui, dépendant étroitement du gouvernement, devient, elle aussi, une administration départi : « il se produit dès lors, dit-il, une tendance chronique à l'abus des pouvoirs de police et de tout pouvoir public discrétionnaire dans un intérêt électoral et de parti. » Voilà le mal : quel sera le remède? Il ne convient pas d'abandonner la décision aux tribunaux ordinaires, car on ne peut assimiler le droit public au droit privé, ni considérer un litige qui a pour objet l'exercice légitime de la puissance publique comme un conflit entre des droits de même nature. D'un autre côté, ce n'est pas un moyen heureux que de composer des tribunaux administratifs, à la mode française, de fonctionnaires nommes par le gouvernement : l'état de dépendance où sont ces fonctionnaires à cause de leur traitement, l'esprit de corps qui en fait un organe

(i) VerwaUùvg, Justiz, Rechtsweg, 1869; die Preussische K'reisordnûngy 1B70; der Rechtsstaat, 1872 et 1879; et travaux sur le droit constitutionnel et administratif anglais, i863, 1866,

fermé, obéissant à une impulsion unique, sont les principaux inconvénients d'un tel système.

Le contrôle du juge ne peut être organisé qu'au moyen du « selfgovernment » : ce n'est qu'en plaçant des « laïques » indépendants à côté des fonctionnaires de carrière pris dans l'administration et lajustice qu'on obtiendra la garantie d'une administration impartiale : « la propriété et rintelligence indépendante, dit-il, doivent être, par système, toujours réunies à l'administration, de façon à y constituer le contrepoids et le contrôle au regard des fonctionnaires * (i). Ce contrôle sur le personnel inférieur doit être exercé par des fonctionnaires honorifiques {Ehrenbeamte), et il en sera de même du jugement du contentieux administratif en première instance. Quant au contrôle supérieur, ri appartiendra à un tribunal administratif composé pour partie de fonctionnaires, pour partie de non-fonctionnaires remplissant un service administratif et possédant par suite la compétence technique nécessaire. Enfin, le tribunal administratif suprême, dont la compétence est restreinte à des questions de principe, doit être uniquement composé de fonctionnaires rétribués, possédant la capacité judiciaire et nommés à vie.

D'ailleurs, Gneist entend le terme de juridiction administrative ( Verwaltungsjurisdiktion) dans un sens large : cela désigne à la fois le pouvoir de déci-

(i) Der Rechtsstaat, 2* édit , p. 167 et 168.

sion (Beschlûss) et celui de jugement (Enischeidùng) qui appartiennent aux autorités administratives. La mission des tribunaux administratils (abstraction faite du tribunal suprême) ne se réduit donc pas à connaître des questions de droit : mais ils ont à statuer même sur des recours formés contre les actes administratifs iniques ou injustifiés, car les questions de droit et les questions d'appréciation sont étroitement unies dans tout litige administratif (i).

Cette seconde partie de la doctrine de Gneist, concernant le but et le caractère de la juridiction, sur laquelle nous aurons, du reste» loccasion de revenir, a été très vivement combattue. Son œuvre, en général, ainsi que celle de Stein, n'en a pas moins exercé une influence très profonde sur la doctrine contemporaine (2), ainsi que sur la nouvelle législation qui était en train de s'élaborer en Allemagne.

(1) Le type de Gneist, sur bien des points, est Torganisation anglaise : juges de paix, non rétribués^ appartenant aux classes aisées ; recours de leurs décisions aux quarter sessions, collèges de juges de paix, qui examinent même les questions de nécessité et d'opportunité. Au contraire, en appel, la Haute-Cour ne connaît que des questions de droit : les questions d'appréciation administrative sont tranchées souverainement par le juge de paix. (V. Gneist, Recbtsstaat, p. 46 s., et Englisches Verwaltùngsrecht.)

(2) Notamment : Schulze, der Rechtszug auj dem Gebieie des ôff. Recht, 1878; Pann, die Verwali. jûstxzin Oesierreich, 1876; VON Kaiserfeld, V. j^, h, und V. reform. Le congrès des juristes allemands de 1874 adopta la thèse de Gneist et torma le

Section II Le développement législatif.

Les luttes passionnées soulevées dans le monde des juristes depuis le commencement du xix* siècle autour du problème de 1h juridiction administrative n'eurent leur contre-coup direct sur la législation que fort tard. En Prusse, notamment, Ton s'en tenait toujours, même après les réformes administratives de Stein et de Hardenberg (i), à la délimitation faite en 1808 entre l'administration et la justice (2).

- Cependant, à mesure que sous la pression des idées venues de France, qui eurent leur contre-coup en

vœu de la création de tribunaux administratifs, à c6té des tribunaux ordinaires.

(1) Cf. E. Mever, Retorm der preuss. Verwaltung ùnter Stein ùnd Hardenberg, p. 40 s., 218 s. ; Cavaignac, la formation de la Prusse contemporaine, 1896 et 1898, tomes i, p. 408 s. et a.

(2) Bien que, dans le cours du siècle, avec Textension de l'administration, la juridiction des autorités administratives fût allée aussi en augmentant ; ç*est ainsi que, sur le modèle des anciennes Chambres de justice et sous l'influence française, on retira aux tribunaux pour la confier à radministration (et sous le prétexte de l'intérêt public et d'une prompte exécution) la connaissance d'affaires dites adminislraiives conteniieuses, qui étaient en réalité des affaires civiles ou pénales. Dans la suite, lorsqu'on élargit la voie de droit, l'on devait rendre ces afifaires aux tribunaux ordinaires.

Allemagne surtout en i83o et en !848, des Constitutions étaient accordées dans les Etats, à mesure que l'idée hégélienne de rEtat-Dieu(i) faisait place à celle de TEtat de Droit, les gouvernements eux-mêmes comprirent la nécessité de donner aux individus plus de garanties contre l'arbitraire administratif.

Sous rinfluence des doctrines individualistes, on chercha tout d'abord à étendre le domaine des tribunaux judiciaires, à accorder la « voie de droit » à des aifaires de droit public d'une façon large, non seulement pour des difficultés nées de ladministration après que celle-ci avait statué par des décisions provisoires, mais même pour des prétentions contre TEtat lui-même et mettant en jeu ses droits de souveraineté : c est ainsi qu une loi du ii mai 1842 vint en Prusse accorder le « Rechtsweg » contre fous les règlements de police, au cas du moins où Ton pourrait leur opposer une disposition de loi ou un titre de droit; une loi du 24 mai 1861, alla plus loin encore et étendit la voie de droit aux cas d'impôts et de servitudes en faveur de l'Etat.

(i) L'État c'est la substance sociale qui est arrivée à la coqscience d'elle-même.. , l'État, c'est le rationnel en soi et pour soi..., • l'Etat, c'est un terrestre divin » (Rechtsphilosophie), § 256-259. Hegel ne taisait que suivre le chemin ouvert par ses prédécesseurs ^ Fichte et Schelling ; celu:-cl donne la volonté divine pour principe commun aux deux mondes de la nature et de l'esprit, et esquisse les grandes lignes d'une théorie de l'Etat et du droit, dont Stahl devait développer et préciser les termes (Voir plus haut, p. 21, no I, et Henry Michel, L'Idée de TEtat, p. i56). M. 3

Pour toutes les autres contestations, d'ailleurs, c'està-dire dans les cas les plus nombreux, la décision demeurait confiée aux autorités administratives ellesmêmes : le dernier mot appartenait au ministre. La limite imposée à la compétence judiciaire était fixée par un accord entre les ministres compétents, ou au besoin par le Roi, sur avis du ministère d'Ktat, dans la suite par un tribunal des conflits réorganisé par la loi du 8 avril 1847 sur le modèle français : composé pour moitié de membres appartenant à la magistrature, et pour moitié de fonctionnaires administratifs, il jugeait si la voie de droit était ou non ouverte et renvoyait l'affaire, en conséquence, soit devant les tribunaux, soit à l'administration.

Le régime était, à peu de chose près, le même dans les autres Etats allemands (i).

L'idée d'une juridiction administrative, aussi indépendante que la juridiction civile ou pénale, mais fonctionnant d'une manière différente n'apparut, comme nous l'avons vu, qu'avec les progrès du droit public, lorsque, à une conception individualiste et étroite de l'Etat, mis sur le même rang que les particuliers, et bornant son rôle à la protection de la règle de droit, eût succédé celle du Wohlfahrstaat, de la personnalité collective placée au dessus des particuliers et agissant dans l'intérêt public.

(I) Cf. Nadbyl, dans le dictionnaire de Stengel, pp. 808 et uiv.

Il n'était plus admissible, dès lors, de donner aux tribunaux ordinaires une compétence générale, d'accorder aux particuliers autant d'action quil pouvait y avoir de points de contact entre la puissance publique et leur personne ou leur propriété, sous peine de méconnaître le caractère de la puissance publique, de soumettre Faction administrative (qui n'est pas d'ailleurs l'arbitraire mais est, dans le nouvel état de choses, essentiellement légale) au consentement préalable de l'individu, à la déclaration de conformité légale accordée parles tribunaux.

Cela ne souffrait guère d'objection. On n'était pas d'accord seulement sur l'organisation qu'il convenait de donner à cette juridiction chargée de trancher les affaires litigieuses administratives, non plus que sur son étendue. Certains, dans les milieux parlementaires et gouvernementaux, comme dans la doctrine, répugnaient encore à la confier à des tribunaux pris dans l'administration. Les raisons que l'on opposait, en ce sens, sont les mêmes que celles exprimées parfois en France ^i): une juridiction sur le terrain public et

(i) Le mouvement en faveur des tribunaux civils fut bien plus fort, cependant, en Allemagne : Voir not. Bâhr. der Rechtstaat (1864;, ''oQ Stengel, die Ueberlragùng der Verwal t. rechtsprechùngr an die ordentlichen gericht (Annalen des Deùtschen Reichs, 1875, p. i3i3), Schmitt, die Grùndlagen der V. w. rechtspflege im conslitut. mon. Staate(i878). En sens contraire, voir surtout Gneist, der Rechtsslaat, pp. 255 et s., et E. Von Meier (dans TEncycl. d*Hoitzendorff, 6« éd.. pp. ii56 et s.).

adminisiratif ne se comprend que si elle obéit aux mêmes principes de droit, qu.*en matière civile et pénale ; dès lors, c'est aux tribunaux civils, qui ont la mission exclusive de veiller à l'observation de l'ordre légal, qu'elle doit appartenir (i) ; la procédure seule peut être différente. Là-contre, on faisait valoir les mêmes considérations» qui avaient déjà triomphé chez nous ; on s'attacha moins cependant au caractère interne particulier du contentieux administratif (2) qu'à des raisons de politique et d'opportunité pra-

On trouvera d*ailleurs une iodicatioa complèU; de la littérature pour et contre la jurid. adm. dan * Mohl, Encyclop. § 35, note 5.

(i) Cest le même motif qui avait fait exclure longtemps ridée d'une juridiction administrative parce qu'eUe apparaissait comme une entreprise sur le domaine des tribunaux civils : cf. charte constitu tionnelle de TEmpire de 1849, art. i83 : « la justice administrative est abolie ; pour toutes les violatioos du droit, il est statué par les tribunaux, >

(2) Cependant un arg-ument contre la compétence des tribunaux en (natière administrative, que Ton trouve chez certains auteurs (ScablyGerber, Biûntschli) consiste à souteatr qu'en cette matière la décision doit se fonder sur des considérations d'unautre ordre que celles qui ont cours en droit privé. Voir de môme en France Aucoc, Cont., I, 892 s. Mais, en réalité, cette raison ne parait pas suffisante pour justifier la création de tribunaux administratifs spéciaux, car le but du juge, administratif ou civil, est d'appliquer ou d'inU;rprêter la loi, de dire le. droit. Dans tous les cas, peu importe que dans certaines hypothèses (plus fréquentes seulement dans les matières administratives que dans l'ordre privé) il y ait lieu d'avoir égard à des raisons de convenance ou d'opportunité ; celles-ci n^font pas échec à la raison de droit, mais se confondent avec elle(V.infra, p. 96, et Ussing» op, a/., pp. i55 et suiv.).

tique (i) : d'une part, au principe de la séparation des pouvoir», qui veut que Tadministralion soit complètement indépendante de tout contrôle judiciaire, d'autre part à ce fait que les juges sont moins bien placés que les autorités administiatives pour dominer toute rétendue de la législation administrative, si vaste et si considérable à notre époque, — que le traitement des affaires conlentieuses administratives par des autorités auxquelles appartiennent en même temps des fonctions administratives actives offre de réels avantages : cela permet de ne pas séparer les questions d'opportufrité des questions purement juridiques, auxquelles elles sont le plus souvent intimement liées.

Toutes ces raisons remportèrent en Allemagne, surtout à partir de 1860. La législation aurait pu d ailleurs se restreindre, comme en Autriche, à Instituer une cour suprême de justice administrative, qui eût en seule la situation d'un tribunal judiciaire indépendant, et qui aurait seule statué dans les formes d'une procédure spéciale déterminée par la loi: les

(i) Encore aujourd'hui, nombre d'écrivains ne voient dans la juridiction administrative organisée d'une façon connexe avec l*administration, qu'un simple compromis : Ainsi, Sarwey : « rien d'essentiel, dit-il, ne s'opposerait à ce que la jnridiciion, même en matière de droit public, soit confiée aux tribunaux ordinaires. . L'institution de tribunaux administratifs spéciaux est justifiée seulement par des raisons de convenance... » {op, cit., p. 86). Comp. Seydel, Bay. St., R. II, 418 s.

affaires litigieuses de droit public restant, pour les instances inférieures, confiées aux autorités administratives et décidées par elles selon la procédure administrative ordinaire.

Dans les Etats de TEmpire allemand, on préféra instituer des tribunaux administratifs particuliers, même pour la décision des affaires en première instance, ou du moins, au cas où ce sont les autorités administratives qui en restent chargées, on organisa une procédure formelle, dite procédure contentieuse administrative, et on accorda à ces autorités, dans lexercice de ces attributions juridictionnelles, lesavantages de Tinamovibilité et de Tindépendance.

C'est en Prusse que fut instituée la première juridiction administrative, digne de ce nom ; et cela eut lieu, selon la formule de Gneigl, à l'occasion de la réorganisation de Tadministralion intérieure.

Il ne nous appartient pas d'étudier ici dans tous ses détails cette grande réforme, due surtout au génie de Bismark (i), mais elle présente une connexité si intime avec l'objet de notre étude que nous devons l'exposer tout au moins dans ses grandes lignes. L'idée de cette

(i) Il reprenait les idées de Stein qui avait essayé, lui aussi, de restaurer le gouvernement local (Ord. du 19 nov. 180b). Sur le rôle de Bismark, cf. Gneist, op.cit , pp. 228 tt suiv. Cette réforme fut d'ailleurs, semble t-il, dominée moiis par une idée vraiment libérale, que par des raisons d^ pure politique (cl. André Lebon, Kludes sur TAllema^^ne politique, 1890 .

réforme ne fut pas seulement de décentraliser, en ce que Ton accorda aux assemblées locales de plus larges pouvoirs de décision pour les afiFaires intéressant plus spécialement leurs administrés — mais on chercha aussi à les associer à lexercice de certaines attributions d'iitat : c'est à cette seconde idée que répond le mot « d'administration autonome » [Selbstverwaliùng. En Angleierre, seifgoverment). Les représentants des corps locaux furent appelés à donner leur avis eti matière d'intérêts généraux, à présenter des candidats pour les fonctions de bailli ou de Landrat, à coopérer môme d'une façon active avec les délégués de l'autorité centrale à des affaires d'État, en particulier en ce qui concerne la juridiction administrative.

La réforme commença par la refonte complète des Cercles, circonscriptions qui tiennent le milieu entre nos arrondissements et nos cantons. On changea leur mode de représentation, en diminuant l'influence prépondérante dont avait joui jusqu'alors la grande propriété foncière (l'ordre équestre) au détriment des villes et des communes rurales, et d'autre part, on accorda aux diètes de cercle, ainsi réorganisées, une large indépendance et une autonomie dans le sens que nous avons indiqué.

La réforme s'étendit ensuite aux deux autres groupes administratifs : au dessus du cercle, à la province; au dessous du cercle, à la commune.

Actuellement, le territoire prussien est divisé en pro-

vînces, qui comprennent un certain nombre de districts. (Regierùngsbe^irke), Les districts se partagent euxmêmes en cercles urbains et en cercles ruraux. Les cercles ruraux se subdivisent, à leur tour, en cantons urbains {Stadbezirke) et en cantons ruraux ou bailliages (Atnisbezirke) : ces derniers étant composés d'une ou de plusieurs communes rurales {LanJgemeinden) ou de districts de terre {Gtitsbezirke).

Voici quelles sont les autorités correspondant à ces divisions :

I® Province,

A) Organe de Tadministration de TEtat :

i) Président supérieur {a) (Oberpràsident).

2) Conseil provincial {h) {Provinzialral).

(a) ÏI agit d'une manière indépendante dans \z cercle de ses attributions. II est tenu seulement de demander le consentement du Conseil provincial, quand il s'agit de rendre une ordonnance de police.

(b) Se compose : 1) du président supérieur; 2) d'un fonctionnaire supérieur administrateur, nommé par le président ministre de l'intérieur; 3) de cinq membres élus par la commission provinciale parmi les habitants de la province éligibles à la diète provinciale. Dans certains cas. la déciFidn est prise par le président supérieur, à Taidc des fonctionnaires qu'il a sous ses ordres; pour d'autres affaires, indiquées par la loi, la décision appartient an Conseil provincial.

B) Organes de radrainislration autonome :

i) Diète provinciale. (Provinziallandtag) (c).

2) Commission provinciale (Prov. aùschùss) (d), /

3) Directeur provincial (Landesdirektor) {e).

2" District de Gouvernement.

Ce ne sont pas des communautés locales autonomes. Il n y a donc que des organes de Tadministration de l'Etat :

i) Président de gouvernement {Regjerùngsprâsi- Jeni) (/•).

2) Gouvernement de district {Bezirksrcgieùrng) (g)..

3) Commission de district {Bezirksaûschùss){h),

[c) La Diète est formée de députés des cercles, hllc délibère sur la plupart des affaires importantes concernant la province.

{d) La Commission provinciale (7 à i3 membres) est élu« par la Diète. Elle s'occupe de Kadministration courante.

(e) C'est le chef de l'administration provinciale et Fagrent d'exécution de la Commission provinciale. Il est nommé par fa Diète pour 6 à 12 ans, sous réserve de l'approbation royale. Il a sous ses ordres un certain nombre de fonctionnaires.

(/) Le Président de Gouvernement peut agir seul dans beaucoup de cas Parfois aussi, îl est tenu de demander le consentement do gouvernement de district ou de la commission de district (finances, affaires ecclésiastiques et scolaires).

(g) Le gouvernement de district assiste le président de gouvernement. II est nommé par l'Etat.

(A) La Commission de district se compose : i>- du Président de Gouvernement ; 2) de 2 membies nommés à vie par le Roi

3"" Cercle,

A) Organe de 1 adrainislration autonome :

Diète de cercle [Kreislag) (i).

B) à la fois organes de l'administration de l'Etat et de l'administration autonome :

i) Landralii).

2) Commission de cercle (Kreisaùschûss) (k).

Dans les cercles de ville : 6'ladtaùscht/ss (/).

(dont le Verwaltùngrs gerichts direktor) ; 3) de 4 membres élus pour 6 ans par la commission provinciale parmi les habitants du district. C'est à la fois une autorité administrative et un tribunal administratif.

(i) La Diète de Cercle, élue par les trois catégories d'électeurs, est compétente pour représenter le Cercle dans toutes ses affaires et intérêts.

(j) Le Landrat est nommé par le Roi sur la présentation de la Diète de Cercle, et chargé à la fois de prendre des mesures rentrant dans Tadminislration générale de TEtat, et de diriger Tadministration autonome, en qualité de président de la Diète et de la Commission du Cercle.

(k) La Commission du Cercle se compose, outre le Landrat, président, de 6 membres élus par la Diète pour 6 ans parmi les habitants du Cercle. Ses attributions sont très étendues : c'est H la fois un organe de l'administration autonome, un organe de l'administration centrale (Beschlùssbehôrde de premier degré) et un tribunal administratif.

(/) La Commission de Ville est à la fois également une autorité administrative et un tribunal administratif.

4"* Canton rural ou bailliage.

i) Bailli {Amtsvorsieher).

2) Comité de Bailliage {Amisaùschùss),

5*» Commune ou district de terre.

i) Assemblée communale [Gemeindeversammlùng).

2) iMaire (Gemtindevorstehtr ou Schùlzegùtsvorslehef) [dans les commune^ urbaines, municipalité {Magistrat) avec un bourgmestre, président].

En ce qui concerne particulièrement la juridiction administrative, c est également par Téchelon inférieur que commença l'organisation . Déjà, en 1869, "" P''^' mier projet confiait au Comité (lectvc\t{Kreisauschùss) un certain nombre d'affaires concernant ladministration générale, dont la plupart avaient appartenu aux végtnces{Regierùnge7î). A vrai dire. Ton ne faisait pas de distinction entre les affaires contentieuses et cejles d'administration pure : la procédure devait être la même pour les unes et les autres. Au cas où ces affaires n'étaient pas décidées par le Comité du cercle en dernier ressort, l'appel devait être porté provisoirement devant les Rcgierùngen, et, plus tard disait le projet, aux commissions provinciales (Provinzialaiischusse). Celte partie du projet ne fut pas même discutée devant la Chambre des représentants.

Un deuxième projet, présenté en décembre i8j , différait du précéJent. en ce qu'une procédure légale était organisée, la môme d ailleurs pour toutes les affaires de la compétence du Kreisaùschùss, et, d'autre part, par Tinstituiion d'une deuxième instance, qui était formée à l'image desdéputations pour Tlndigénat.

Enfin, le texte adopté, qui devint le règlement du i3 décembre 18^2, réunit, en les modifiant, les idées desdeux précédents projets: un grand nombre d'affaires d'administration locale, rangées sous douze numéros, qui ne pouvaient former auparavant que l'objet d'un recours gracieux devant l'autorité administrative, étaient attribuées, sous le nom d'affaires contentieuses administratives, aux Comités de cercle (article i35). Elles se distinguaient des pures affaires d'administration ou affaires de décision (Beschlùssachen), non pas tant par leur nature propre (il s'y trouvait en effet des affaires de simple administration, comme la surveillance des communes rurales et des districts de terre) c|ue par la procédure contradictoire, suivant laquelle elles devaient être résolues.

De plus, alors que pour les affaires dites de décision, le recours devait être porté au gouvernement du district, l'appel cortre les arrêts rendus par les Comités Je cercle eî7 matière contentieuse devait être porté devant les Bezirksvcrwaltungsgerichtey tribunaux administratifs de 2\instance, distincts des gouvernements de district {Bezirksrâie).

— iS -

Ce dualisme de conseils dans le district fut combattu dès son origine à cause de sa complexité. Cependant, la loi du 3 juillet i8^5, qui créa la Cour supérieure administrative, le maintint, malgré la Chambre des députés qui aurait voulu substituer aux tribunaux administratifs de district des « tribunaux provinciaux » avec faculté pour le gouvernement de les répartir suivant les besoins des diverses provinces, mais la Chambre des seigneurs se refusa à la suivre dans cette voie,

Ni la loi du 26 juillet iS'^ô, qui régla la compétence matérielle, ni les lois du 26 juillet 1880 et du 2 août 1880 sur Torganisatiôn de l'administration générale n'apportèrent de modification sur ce point : lors de la discussion de ces dernières lois, la question de « rinsLance moyenne » fut cependant discutée à fond. La Commission, de la Chambre des députés proposa un Comité de. 4iS;trîct unique, avec deux présidents, dont Tun,: le Rjegierùngspràsiderit pour les affaires contentieuses, l'autre, le Verwaltùngsdirektor pour les affaires non contenlieuses. Mais ce projet n'aboutit pas plus que le précédent.

Cependant, la plupart des dictes provinciales s'étant prononcées en faveur de Tunification de l'organisation administrative, en particulier de la réunion du Bezirksgericht et du Bezirskrat, cette dernière solution finit par être adoptée par la loi sur V administration locale du 3o juillet 488Z.

Le Comité de district (Bezirksaùschùss) fut ainsi créé : tout comme le Comité de cercle, il s'occupe à la fois d'affaires contentieuses et d'affaires de pure administration, mais seulement d'après des procédures différentes. Dans les deux instances, le contrôle juridique n'est donc pas garanti par l'organisation, mais par ks règles de la pracédare

La législation prussienne devait senrir plus ou moins de modèle, dans ses grandes lignes, à ceFFes des autres États allemands, qui, à son imitation, créèrent des tribunaux administratifs : la Hesse, la Bavière, le Grand-Duché de Bade, le Wurtemberg, le royaume de Saxe, sans parler des petites principau tés.

La législation d'Empire, en particulier le Code d'organisation judiciaire allemand du 2j janvier /(V77 ne s'est occupé de l'organisation de la juridiction administrative, que pour poser des règles générales sur plusieurs points importants : notamment en ce qui concerne la compétence, les poui^uites contre les fonctionnaires, les conflits. Les États restent libres d'établir des tribunaux spéciaux pour juger les affaires contentieuses administratives, d'en régler l'organisation, d'en fixer les attributions, à la seule condition d'observer les limites de la compétence administrative par rapport à l'autorité judiciaire, telles que les a déterminées la législation fédérale.

11 n'y a pas de Cour administrative d* Empire, mais

seulement quelques institutions particulières, aux attributions bien délimitées, et réglées par des texte spéciaux : leur nomenclature fera Tobjet du prochain chapitre .

L'organisation des Tribunaux Administratifs.