CHAPITRE II

Les tribunaux adminlstratiflB dans les différents États.

Je n'ai point l'intention d'étudier, sous cette rubrique, l'organisation détaillée des tribunaux administratifs de tous les États allemands, qui en ont établi. Je bornerai mes explitations ici, comme dans les chapitres suivants, aux deux législations les plus intéressantes, c*est-à-dire à la Prusse et à la Bavière, en me contentant, pour les autres législations, de donner des références ou de signaler les points les plus saillants.

Section 1

Les voies d'instance et la situation des juges.

% \. La Prusse (i).

La législation prussienne est de beaucoup la plus complexe. Klle présente trois degrés d'instances:

(i) Voir les détails déjà donnés sur son organisation, L. I,

i) L'instance inférieure est formée par le comité de cercle (i), composé, ainsi que nous l'avons vu, de membres élus parmi les habitants du cercle, et sous la présidence d'un fonctionnaire d'Etat, le Landrat. Dans les cercles de villes (constitués par les villes de plus de 25. ooo habitants) {2), ce comité est remplacé par un comité de ville, composé du bourgmestre, président, et de quatre membres de la municipalité élus par elle pour toute la durée de leurs fonctions municipales: il exerce les mômes attributions administratives et contentieuses que le comité de cercle.

Le comité de cercle (ou de ville) est, en général,

ch. 3, section 2. La législation en vigueur est contenue dans la loi du 3o juillet i883 relative à radministration locale (L. V. G. =GesetzûberdieallgemeineLandesverwaltùng)etlaloidup'août i883 qui a déterminé fa compétence des autorités et tribunaux administratifs (Z. G. =Gesetz ùber die Zùslàndigkeit der Verwaltùngsbehôrden ùnd Verwaltungs gerichlFbehôrden). C'est par ces lettres que, suivant Tusage allemand, nous désignerons ces deux lois au cours de notre étude. — De plus, certains textes antérieurs ont toujours force de loi : notamment, les disposi* tions non abrogées des lois du i3 décembre 1872 et du 3 juillet 1875. — Sur la juridiction administrative prussienne, on peut consulter: Von Bismark, die Preussische V. w. rechtspflege ùnd ihre Reform (dans Hartmann's Zeitschrift, V, 1879); Von Slengel, Dictionnaire, 11, p. 488 s. et 720 s. ; Gneist, Zùr v. walt. reform ùnd V. w. rechtspflege in Preùssen (1880). Von Braîlc/n7«:/j, Commentaire, i2« édit., tome I; Bornhaky Preùss. Staats recht; Otto Muller, die Begriffe der V. walt. rechtspflege nach preùss. Recht (Berlin, 1895).

(i) Loi de 1872, art. i3i-i33, 173 ; L. V. G., art. 4, 7, 36 s.

(2) Berlin forme un district, L. V. G. aft. 43.

compéteat pour statuer sur le contentieux de Tadministration locale dans retendue de sa circonscription, et pour juger lès contestations soit entre les particuliers et Tadministration des communes, des districts de terre, des bourgs et des villes, soit entre plusieurs administrations locales, établissements publics, communautés d'habitants ou corporations.

Cependant sa compétence est limitée en ce qu'il ne connaît pas des différends intéressant les cercles ruraux et urbains des villes de plus de lo.ooo habitants, et d'autre part en ce que certaines affaires considérées par la loi comme plus importantes, notamment celles qui intéressent les communes urbaines, lui sont enlevées, en vertu de dispositions spéciales, pour être déférées au comité de district (i).

2) Le comité de district (2), qui forme la deuxième instance (et exceptionnellement la première) a plus le caractère d*un tribunal administratif que le comité de cercle, en ce que ses membres jouissent de la situation des juges des tribunaux ordinaires, relativement à Tim-

(1) Je ne crois pas devoir énuraérerici toutes les affaires pour lesquelles le comité de cercle est compétent^ pas plus que je ne le ferai pour le comité de ('istrict. I /on pourra se reporter aux textes de la loi de compétence de i883 et de certaines lois postérieures, publiés à leur date dans TAnnuaire de législation étrangère. Voir aussi Laferrière, 1, p. 49 et s., et dans cette étude les pages consacrées à la compétence.

(2) L. V. G. art. 28.» ii-i3,

mutabilité, Tindépendance et la discipline ( i ), tandis qu'il n'en est pas de même du comité de cercle, dont Tindépendance réside seulement dans ce fait, qu'il n'est pas lié, dans ses arrêts, à l'avis antérieur des autorités administratives (2).

Tout comme le comité de cercle, il se compose en majeure partie de membres élus, mais ici aussi, les intérêts de l'administration centrale sont assurés par la présence d'un fonctionnaire supérieur, le président de gouvernement (3), qui préside et dirige, aussi bien lorsque le comité agit comme autorité administrative que lorsqu'il siège comme tribunal (4).

3) Le tribunal a.lministratif supérieur (5) est en-

(i) Ils sont soumis aux lois relatives à l'action disciplinaire vis à- vis des mag-istrats du 7 mai -851 et du 26 mars i856. Le tribunal disciplinaire est le tribunal administratif supérieur, réuni en assemblée générale : le représentant du ministère public est nommé dans chaque affaire par le président de ce tribunal.

(2) Bien qu'élus, et bien que fonctionnaires honorifiques, pourvus d'un « Ehrenamt », les membres du comité de cercle n'en sont pas moins de véritables fonctionnaires subordonnés (en tant qu'autorités administratives) au gouvernement de district.

(3) A Berlin, le président supérieur.

(4) il n'est pas inutile de remarquer qu'en France le préfet a, dans des conditions analogues, la présidence du Conseil de Préfecture, mais il n'en use pas en fait, lorsque celui ci siège comme tribunal. Au contraire, en Allemagne, où ce rôle effectif est plus nécessaire, étant donnée la différence de composition du comité de district.

(5) Loi de 1875 (titre IV, art. i7-3o et 88).

lièremenl composé de juges nommés à vie par le Roi sur la proposition du ministre d'Etat : la moitié d'entre eux doit remplir les conditions exigées pour les fonctions administratives, l'autre moitié les conditions d'aptitude judiciaire : ils doivent avoir 3o ans et ne remplir, en principe, aucun autre emploi salarié (i). Ils jouissent des garanties des membres du Tribunal d'Empire, de telle sorte qu'ils ne peuvent être déchus de leurs fonctions, et privés de leur traitement que par décision du tribunal supérieur statuant toutes sections réunies, et seulement s'ils sont condamnés en dernier ressort à une peine infamante ou à plus d'un an d'emprisonnement, ils ne sont mis d'office à la retraite (avec attribution d'une pension) que s'ils sont reconnus physiquement ou intellectuellement incapables de remplir leurs fonctions {2), (loi d organ. judiciaire, art. i28-i3i).

L,e tribunal supérieur est divisé, comme notre Conseil d'Etat, en sections {3) (Senate)^ qui statuent, soit sépa-

(i) Sauf certaines exceptions, dans le cas où la loi le permet pour un juge de môme rang (loi d'org. jud., art. 19; loi du 3o avril i856) ; ils peuvent notamment être en même temps professeurs de Facultés de Droit (loi du 26 août !85i, art. i5).

(2) Une déchéance provisoire peut être prononcée quand une action pour crime ou délit est ouverte contre un membre du tribunal ; elle a lieu d'office, quand une enquête est ordonnée, et pour toute la durée de celle-ci : d^jns aucun cas, le droit au traitement n'est touché.

(3) 8 sections, chacune de 5 membres au moins ; elles peuvent être partagées elLs-mêmes en chambres d*au moins 3 membres.

rément, soit en réunion plénière, selon rimportance des afifaires.

II est à la fois tribunal d'appel en deuxième (ou troisième) instance contre les sentences rendues par le comité de district, et tribunal de revision contre des décisions rendues en dernier ressort (art. 93-94, Z. G.). Exceptionnellement même, il juge en premier et dernier ressort (i) (2).

La répartition des membres et des affaires entre les sections est faite au commencement de chaque année par le président. « Si une section veut s'écarter, dans une question de droit, d'une décision antérieure d'une autre section ou des sections réunies, elle doit renvoyer l'affaire et la décision à rendre à l'assemblée plénière » (art. 29, loi 1875) : la décision de l'assemblée plénière ne peut d'ailleurs porter que sur le point de droit (loi du 27 mai 1888).

(i) Notamment, en cas de recours contre les décisions administratives rendues par le président de gouvernement ou par le président supérieur, en matière de police(art. 127, al. 3, L. V G) de recours des présidents supérieurs des provinces contre les décisions de l'assemblée provinciale ou du comité provincial (art. 126) [voir «n/ra, p. 1,39], en matière de conflits de compétence entre l'administration et les tribunaux administratifs [v. infrà, p. 88], de plaintes contre la conduite de la procédure dans l'instance de district [v. infrà, p. 162, note i], et dans que Iqucs autres cas. Le tribunal supérieur constitue également la juridiction disciplinaire, en dernier ressort, à l'égard des fonctionnaires et des membres des corps administratifs du cercle et du district (lois des 29 juin 1875.. 2 août 1880, 8 mai 1889).

(2) Les décisions du tribunal supérieur ont une importance considérabl : dans la formation du droit administratit prussien et même allemand. On les trouvera dans le recueil de Jebens et Meyeren (tomes 1 à 40, années 1877-1902). V. aussi Anschùtz, dieRechtsprechùngdes Oberverwaltungs gerichts dans lePreùss,

% 2. La Bavière.

Bien que Tidée de self administration dans les corps locaux ait été introduite aussi en Bavière (i), elle n'y a pas été développée par la législation dans les mêmes proportions qu'en Prusse, et il en est ainsi notamment en ce qui concerne la juridiction administrative. A vrai dire, son organisation se rapproche beaucoup plus du système français, ou mieux du système autrichien, que du système prussien (2). Comme en

v.Walt. blalt, V, 3go, VI, 693, et le numéro consacré au 25«anniversaire (Freuss. V. w. blatt, IX, n» 7, 17 nov. 1900).

(i) La Bavière est divisée en huic cercles (Kreiôe ou Regierùngskreise) dont sept sur la rive droite du Rhin ; ils sont administrés par des régences de cercle, composées de deux chambres (finances et intérieur). Au dessous, on trouve des autorités inférieures chargées de Tintérieur ou de la police (Disirikisverwaltûngs, ou pol^eibehôrden) et des finances (Re«/4m/er). Les premières sont les Kônigliche Be^^irksàmler reposant sur le système bureaucratique, et les u Magistrale der unmittelbaren Stâdte >. assemblées collégiales. Munich a une organisation spéciale. Les communes, districts et cercles sont des organes de self administration, mais ce mot ne peut être pris ici avec une acception aussi large qu'en Prusse : l'autonomie dont jouit le cercle, en particulier, est tort peu de chose (V. Von Seydel,Bayerisches Staatsrecht, 1-896, 1. 1, et Combes de Lestrade, Les Monarchies de TErapire allemand {1904), pp. 346 etsuiv.).

(2) L'organisation de la justice administrative bavaroise date de la loi du 8 août 1878 (après deux projets demeurés sans résultat de 1867 et de 1869), complétée par les règlements du 3i août 1879, du i«r septembre 1879, et du 25 janv. 1901 (ces derniers ont réglé la procédure). Auparavant, malgré les lois

Autriche, il n'exiâte en Bavière qu'un tribunal administratif indépendant, qui est la Cour de justice administrative de Munich.

Au dessous, l'on ne trouve que les autorités administratives ordinaires, c'est-à-dire des corps uniquement composés de fonctionnaires, sans adjonction de l'élément « laïque» {Laienelement) : ce sont elles aussi qui, pour certaines matières énumérées par la loi, font l'office d'organes de juridiction ; juges et administrateurs sont absolument les mêmes personnes (i).

Une procédure contentieuse particulière est même absente en première instance, c'est-à-dire devant les autorités administratives de district {Bezirksâmler et Magistrate) et ne se rencontre qu'en deuxième instance

du 4 juin 1848 sur Torganisation judiciaire et du 28 mai i85o relative aux conflits de compétence, la séparation entre la justice et l'administration n'existait point : la juridiction administrative demeurait un élément de l'administration. L'instance supérieure était formée tantôt par les ministres,tantôt par le Staatsrat (notamment en matière d'expropriation). La réforme de 1878 fut dominée non pas tant par le besoin d'une juridiction indépendante et plus spécialement compétente (juges et fonctionnaires administratifs ont, en fait, reçu la même instruction) que par la nécessité de créer un organe supérieur, chargé de maintenir l'unité de droit. Bibliographie : Mûller. die innere Verwaltung ùnd die V.vr. gerichtsbarkeit in Bayern (dans Hartmann' Zeitschrift, V. 187Q) ; Von Seydel (Dict. adm. de Stengel, II) ; id. Bayer. Staatsrecht, 11, 467-528; id. dans Marquardsen, III, pp. 92 et s. (i) En Prusse, les comités de cercle ou de district collaborent bien à l'administration, mais ne sont pas l'administration ; elles n'ont jamais le pouvoir exécutif.

auprès des régences de cercle (i) : procédure analogue quoique simplifiée, à celle qui fonctionne dans les comités de district prussiens (formation en sections, publicité, débats oraux et contradictoires) (2).

Contre les décisions de ces tribunaux, un recours existe toujours devant la Cour administrative (3), qui statue alors en deuxième ou troisième instance (art. 8 de la loi). Dans un certain nombre de cas (art. 10 et II), elle siège même en première et dernière instance : c'est qu'alors les autorités, dont les décisions sont attaquées (régences de cercle, ou certains organes administratifs spéciaux, tels que le comité supérieur des mines, la direction générale des douanes, etc.) n'ont pas fonctionné comme tribunaux, mais comme simples organes administratifs : ils ont émis non un

(i) Exceptionnellement les régences de cercle peuvent décider en première instance.

(2) Voir infra^ p. 166.

(3) Là Cour se compose d'un président, de 2 directeurs et du nombre nécessaire de conseillers, (i3 dont 2 de Tadministration des finances) nommés. à vie sur la présentation du Conseil des Ministres et avec Tagrément du plénum de la Cour. Ils jouissent des mêmes droits et prérogatives que ceux du tribunal régional supérieur. La haute surveillance sur elle (Dienstaùfsicht) appartient au Ministre de l'Intérieur. Cependant les sentences qu'elle rend en vertu de sa compétence ne peuvent pas être réformées par décision ministérielle (art. i5). Les arrêts de la Cour bavaroise sont réunis dans le recueil de Reger, édité à Ansbach depuis 1880. V. aussi Hùtter, die Rechtsgrùndsâtze der Entscheidùngen des bayer. V. W.gerichtshofes,Wûrtzbourg, 1884 et

r^vv.-* '^

jugement, mais une décision {Bescheid) et la Cour statue ici non pas sur appel, mais sur demande en revision ( Besjchwerde) (i).

% 3. Les autres États,

Le système prussien n*a été imité de très près que par le grand-duché de Hesse. La loi actuellement en vigueur (loi du 12 juin 1874) n'est bien souvent que la reproduction textuelle de la loi prussienne de 1872 (2).

(i) Cependant, elle n*est pas liée par les constatations de fait du jugement attaqué, mais peut renvoyer devant l'instance inférieure afin de les compléter. Elle-même ne saurait le faire : le droit bavarois exclue, d'ailleurs, d'une façon absolue de la justice administrative les questions de libre appréciation (V. infra, p. 124). La Cour de justice administrative décide aussi en instance unique de certaines affaires, où TEtat est particulièrement engagé (questions relatives a Texercice des droits politiques : acquisition ou perte de la qualité de citoyen allemand ou bavarois, dissolution des associations, liberté d'émigration d'un Etat dans un autre, etc. ; matière d'expropriation ; de servitudes ; d'utilité publique, etc.). Elle résout, de plus, la question préjudicielle en cas de poursuites contre fonctionnaires (V. infrà^p. 114.

(2) Mais, déjà avant cette époque, existaient en Hesse des autorités administratives munies de pouvoirs juridictionnels : les conseils de district (Bezirksrâtè), devant lesquels se portaient les recours contre les décisions prises en certaines matières par les autorités inférieures, et même une Cour de justice administrative (AdministrativjustizhoOstatuanten appel ou en ire instance, parfois, il est vrai, avec recours au Staatsrat ou devant le Ministre de l'Intérieur. Cette organisation, datant des édits des 6 juin i832 et 4 février i835, avait été fixée en dernier lieu par l'édit du \2 mai 1SS2 et la loi du 10 février i853. La loi de 1874

Comme en Prusse, nous trouvons ici aussi trois instances : le comité de cercle et la commission provinciale, qui sont en même temps des organes administratifs, et où entrent des membres élus, puis la Cour administrative siégeant dans la capitale ; mais, contrairement à la Cour prussienne, celle-ci n'a pas à examiner les affaires au point de vue du fait : elle est uniquement Cour de cassation ou de revision. La législation wûrtembergeoise se rapproche plutôt de celle de la Bavière, qui lui est, du reste, postérieure (i). Comme celle-ci, elle n'a pas de tribunaux

a transformé les instances inférieures sur le modèle prussien : Kreisaùschûsse (6 habitants des cercles nommés par le Kreistag et présidés par le Kreisrat) : et Provinzialaùschûsse (8 habitants nommés parla Diète de la province et sous la présidence du directeur de la province). La Cour de justice administrative a été réorganisée, de la même façon, par les lois du 1 1 janvier 1875 et du 16 avril 1879 : elle est composée de 7 membres assimilés à des magistrats — Bibliographie : Gareis, Das Staatsrecht des Grossherzogstùms Hessen (dans Marquardsen, lïl, I, 3, p. 80) ; D*- Zeller, Handbuch der Verfassùng ùnd Verwaltùng im Grossh. Hessen (pages i, 40, i25, i5i) ; id., Dictionnaire de Stengel, II, p. 747.

(i) La loi wûrtembergeoise est du 16 décembre 1876. Mais dès 1819, l'Acte Constitutionnel (art. 36-37) permettait à tout particulier, non seulement d'intenter un recours hiérarchique»^ auquel l'autorité était obligée de répondre, mais môme, une fois que celle-ci avait statué, de porter sa demande devant la Diète : si les États reconnaissaient que les divers degrés hiérarchiques avaient été parcourus et que la plainte méritait d'être examinée, le Conseil privé (Geheimerat) était tenu, sur leur demande, de leur transmettre tous les renseignements utiles. Par le fonctionnement de ce Conseil, qui tenait lieu de Haute-Cour de justice,

administratifs inférieurs spéciaux: ce sont les régences de cercles {Kreisregierûngen) qui en remplissent les fonctions Le pivot, ici aussi j réside dans la Cour supérieure, devant laquelle sont portés les appels .contre les décisions des régences de cercles, et, dans quelques cas spéciaux, du conseil supérieur des mines, de la direction centrale de l'agriculture, de la commission pour Tabolition du lien féodal (AblôsungscomtniS' sion) (loi du. 8 octobre 1874). Elle statue, de plus, en premier et dernier ressort, sur la question préjudicielle d'excès de pouvoirs en matière de poursuites contre les fonctionnaires,, et sur les demandes d'annulation

le Wurtemberg s'est distingué, pendiant plus d'un demi-siècle, des autres États allemands ; il n'assurait pas, il est vrai, toutes les garanties désirables, car il était en même temps une Haute Assemblée chargée de veiller sur la Constitution, et un organe de gouvernement ; il était, de plus, très difficile à mettfe éh mouvement. Aussi, depuis i855, ne fonctionnait -il guère plus comme tribunal administratif (loi du 3o novembre i855 sur les recours en matière contentieuse administrative). Cette dernière loi a été elle-même abrogée par la loi de 1876. — Enfin, une nouvelle réorganisation de la juridiction administrative résultera bientôt, peut-être, du vote. d'un projet plus étendu de réforme administrative, qui est en ce moment en discussion devant Tes Chambres (il a été déposé le 11 juillet 1902) : il .aurait notamment pour objet de faire entrer dans les régences de cerche des délégués des corps électifs. — Bibliographie : Schlayer, V; w. rechtspflege in Wurtemberg (Hartmann's Zeitschrift, VI, 1880); Sarwey, op. cit.; Jolly, dans les Tùbinger Z. fQr das ges. St. s. p. 84,. 574 et s»; idem, dans le Dictionnaire de Stengel, H, 742 ; D^" Karl Gœz, die V. w. rechtspflege in Wurtemberg (1902)^

formées contre les décisions de Tautorité administrative pour illégalité, violation d'un droit ou imposition d'une charge contraire à la loi (art. i3) (i).

La juridiction badoise n'admet, elle aussi, que deux instances : le comité de district {Bezirksral), et en appel la Cour de justice administrative, qui décide parfois aussi en première et dernière instance (notamment en cas de conflits entre parties, si l'État est intéressé; en matière de question préjudicielle sur poursuites contre fonctionnaires, et de recours contre les règlements de police des autorités de district et du conseil de district, et contre les décisions de l'autorité centrale lésant Tautonomie communale). Mais elle se rapproche du système prussien en ce qu'elle accorde, dans le Bezirksrat, une certaine place aux « laïques » : outre VOheramtmann, fonctionnaire grand-ducal, il comprend six à neuf membres du district choisis par le ministre sur une liste triple dressée par l'Assemblée du cercle (2);

(i) Ce recours en annulation de Tarticle i3, que Ton a souvent rapproché de notre recours pour excès de pouvoir, dont il a été en effet vraisemblablement inspiré (de même que de la législation autrichienne), s'explique surtout par Tancien état" de droit wûrtembourgreois et par le souvenir des articles 37 et suiv. de l'Acte de 1819 (V. la note précédente).

(2) Le Bezirksrat badois est, à proprement parler, le premier tribunal administratil institué en Allemagne. Il date de la loi du 5 octobre i863, qui réorganisa l'administration : ce que Blùntschli qualifiait de t création géniale », consista à introduire pour la première fois l'élément élu dans l'instance inférieure ;

Enfin, le régime établi tout récemment en Saxe (i)

en môme temps, un: Cour de justice administrative était créée, dont les membres obtinrent d'une loi du 26 février 1880 les garanties d'indépendance judiciaire. La loi du 14 juin 1884, qui gouverne aujourd'hui la matière, étendit la compétence cfes tribunaux administratifs. La procédure est réglée en partie par cette loi, et 6n partie par les règlements des 5 etSi août 1884, conformément aux principes prussiens. Les lois du 17 mai 1886 et du 3o mai 189Q contiennent des modifications peu importantes. Bibliographie : Rôttinger, die bad. V. w. rechtspflege (Heidelberg, 1887) ; Wielandt, dans Hartmann's Zeitschrift, I, 4» cahier ; Schenkel, dans le Dictionnaire de Stengel, II, 748. On trouvera des extraits de la jurisprudence de la Cour administrative dans le Zeitschrift fur Bad. Verwaltùng, publié par Wielandt.

(i) La loi saxonne est da 17 juillet iqoo. Auparavant, la loi du 3i janvier i835 avait déjà essayé d'établir une procédure spéciale dans les affaires dites de parties, mais elle était vite tombée en désuétude, parce qu'on la jugea incommode.

Lors de la réorganisation administrative de 1 878-74, qui eut pour résultat la séparation de la justice et de l'administration dans les instances inférieures, on institua dans les Amst-et Kreishaùptmannschaften (capitaineries de cercle et de district) des comités élus, chargés, sous la présidence 4p fonctionnaire supérieur, de délibérer sur un petit nombre d'affaires administratives. Mais aucune distinction n'était faite entre les affaires d'administration pures et les affaires contentieuses pour lesquelles il n'y avait pas de procédure spéciale. Un projet de réforme fut présenté pai le Gouvernement en 1897, ™ais c'est seulement après trois ans de discussions motivées par l'opposition de la première Chambre que l'on est arrivé à un compromis : la loi actuelle. Bibliographie : Sur la législation avant 1900 : Leuthold (dans iMarquardsen, Handbùch des ôff. Rechts, II, 2) ; idem dans le Dictionnaire de Stengel, II, 788. Sur la loi de 1900: Wengler, die V. w. rechts pflege im Kônigr. Sachsen (Archiv fur ôff. Recht, 1Ç02, t. XVII, 2° cahier), E. iMeier, dans l'Encyclopédie d'Holtzendorff, 6« édit., 1908, n<» 19 et 22.

semble présenter plus d'analogie, dans son ensemble, avec l'organisation bavaroise qu'avec l'organisation prussienne : les t capitaineries » de cercle (Kreishauptmannschaflen)^ élevées du rang de simples autorités administratives à celui de tribunaux, ont conservé leur organisation ancienne (i); seule, la procédure suivant laquelle elles doivent juger les affaires contentieuses est nouvelle et spéciale. La deuxième instance est formée par le Tribunal Supérieur, siégeant à Dresde, semblable à la Cour wurtembergeoise, et qui statue, dans certains cas, en premier et dernier ressort : notamment sur recours {Anfechlùngsklage) intentés contre des jugements définitifs des autorités administratives, môme du ministre de l'intérieur, et sur recours des présidents des CQ|nités.(ie cercle ou de district contre les décisions de céuX-ci. Il peut môme entrer dans l'examen des faits et cqnnàitre de l'affaire elle-même (2).

(i) Elles comprennent le Kreishaùptmann, nommé par le Roi, qui, avec deux autres fonctionnaires, forme l'organe exécutif, et une délégation (le comité : Kreisatischùss), qui est Torgane délibérant. Il y a en Saxe cinq * capitaineries » de cercle, et 27 de district; les comités élus qui administrent ces dernières ne soat pas des tribunaux administratifs.

(2) Sur la législation des petits Etats,Anhalt (loi du 7 mai 1888), Brunswick (loi du 5 mars iSgS), Lippe (loi du 9 fév. 1898), Saxe- Cobourg-Gotha(loi du 25 nov. 1899), etc. voir Combes. deLestrade, op,c i7., pp. 535 et s. En ce qui concerne VA Isace Lorraine, je n'ai pas à m'en occuper dans cette étude : la loi du 36 décembre 1871 a en effet maintenu aux conseils de district l'ancienne

De lexposé précédent, il suit qu'il n'existe, en première instance, de tribunaux complètement indépendants vis-à-vis de Tadministration. dans le sens que Ton donne généralement à ce mot, c'est-à-dire eu égard à leur organisation interne, qu'en Prusse et dans le grand-duché de Hesse. Dans tous les autres États, la fonction juridictionnelle se confond, au premier degré de juridiction, avec l'administration active; et cela est à retenir, quand on veut comparer l'état de choses en Allemagne et dans notre pays. Le seul point de vue sous lequel on puisse considérer une plus grande garantie d'indépendance dans les tribunaux allemands consiste en ce que les fonctionnaires qui y siègent jouissent, selon le droit commun, d'une situation beaucoup jilUS libre et plus forte vis-à-vis du gouvernement que chez nous (i).

compétence des conseils de préfecture, du moins dans les affaires essentielles (élections, impôts directs, voirie, mais non travaux publics). A la place du Conseil d*£tat, statue en deuxième et dernière instance, le Conseil impérial, siégeant à Strasbourg, et composé de dix membres nommés par TEmpereur; mais il n'a pas hérité des attributions larges de compétence du haut tribunal français. La procédure devant les deux instances, conforme aux principes du droit prussien, a été réglée en dernier lieu par le règlement du 23 mars 1889. Cf. O. Uayer (dans ' Stengel, Dictionnaire^ II, 760) ; Léoni et Mandel (dans le recueil de Marquardsen, 2e éd. 1895, II).

(i) En revanche, il est à remarquer que si les conseils de préfecture (et aussi le Conseil d'Etat) participent à l'administration active, ce n*est jamais qu'à titre consultatif ; ce ne sont pas des autorités administratives prenant des décisions. S'il en est éga-

Quant à la composition entièrement ou à demi élective des comités de cercle et de district (ou de province) prussiens et hessois, qui rappelle le système des directoires français de 1790 et de Tan III, il est permis de se demander si l'avantage qui consiste à avoir des tribunaux indépendants du « gouvernement de paiti », selon le mot de Gneist, n'est pas acheté bien cher par le danger, non moins réel, de les voir soumis a cette autre influence, plus néfaste peut-être : celle du gouvernement de clocher, de t parti » local !

Section II La Représentation de rintérèt public.

Quelque décentralisée que soit l'organisation administrative, et si indépendante la juridiction soit-elle

lement ainsi des comités de cercle (et de district) prussiens, qui sont des corps délibérants, mais non exécutifs, il n'en est pas de même en général dans les autres Etats allemands, particulièrement en Bavière.

En ce qui concerne la juridiction supérieure, la situation me parait être, au point de vue des garanties d'indépendance, sensiblement la même en France qu'en Allemagne : si les membres du Conseil d'Etat ne jouissent pas, en droit, de l'inamovibilité judiciaire, il n'est pas douteux qu'ils la possèdent en fait. Leur impartialité vis-à-vis des particuliers, garantie par des textes récents, (Cf. notamment loi 24 mai 1872, art. lo-, 17, 20. Dec ret du 2 août 1879, art. 5) n'est plus aujourd'hui sérieusement contestée.

vis-à-vis du gouvernement, il n'en apparaît pas moins utile que l'intérêt public, c'est-à-dire l'administration, soit représentée auprès des tribunaux administratifs. - Cette représentation est cependant organisée d'une façon fort différente selon les États et nous trouvons, ici encore, une distinction essentielle entre la Bavière et la Prusse. Tandis que la première ne connaît de ministère public analogue à celui qui fonctionne en France auprès des conseils de préfecture et du Conseil d'État (i), que dans la Cour administrative (2), mais nullement dans les instances inférieures, la législation prussienne, après de longs débats parlementaires, s'est refusée à adopter cette institution dans aucune instance. L'intérêt public est protégé d'une iaçon plus simple : dans les instances inférieures, d'un côté, par

(1) Les fonctions de commissaire de gouvernement auprès du Conseil de Préfecture sont remplies par le secrétaire général ou par un auditeur au Conseil d'Etat,Ioi du 21 juin i865, art. 8 (à Paris par quatre commissaires de grouvernement qui n'exercent aucune fonction de Tadrainistration active. (D. du 28 juill. 1881^ a^-t. 2). Il donne ses conclusions sur toutes les affaires (loi du 22 juil. 1889, art. 46). Auprès du Conseil d'Etat, le ministère public est organisé de façon sommaire (4 maîtres des requêtes ayant le titre de commissaires du gouvernement) (Ord. dn 12 mars i83i), mais communication du dossier doit être faite, dans tous les cas, au ministre afin qu'il présente ses observations (D. du 2 nov. 1864, art. 8).

(2) Le Staatsanwalt peut demander et recevoir des instructions des ministres auxquelles il doit se conformer. A chaque débat oral, un Staatsanwalt doit prendre part à la discussion et déposer des conclusions (loi de 1878, art. 4 et 42). Comp. Bade, art. 53, 89, 95, 107, 114 ; Wûrt., art. 20.

la présence du chef de Kadministration (Landrat ou président de cercle) qui, comme nous l'avons vu, préside le tribunal, et qui (du moins pour le district) a le droit de faire appel ou d'intenter un recours en révision devant Tinslance supérieure, en tout temps et indépendamment de la volonté des parties, uniquement pour t des raisons d'intérêt .public » (i); d'un autre côté, par ce fnit que dans toutes les instances où Tautorilé publique est partie, un commissaire ad hoc peut .(ou même doit), en cas de silence de la loi, être désigné pour représenter l'intérêt public. Il en est de même dans les affaires entre particuliers, où l'ordre public est intéressé au moins indirectement.(2). Auprès du Tribunal supérieur, il n'y a pas de ministère public (3).

(i) L. V. G. art. 82,83, 92 (Id. Bade, art. 89 et 95). Sur la question préjudicielle de savoir s*i4 y a réellement intérêt public, L. V. G., art. 91.

(2) L. V. G., art. 74, al. i et 2, et 84 ; Wurt, art. 48, 44, 52.

(3) Il en est de même en Autriche (art. 3o).

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LI^VieE III

L'objet et le caractère juridique de la juridiction administrative.

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