CHAPITRE PREMIER L^>bjet de la Juridiction administrative

Des tribunaux administratifs sont établis aujourd'hui dans la plupart des États de l'Empire allemand, et cependant la doctrine n est toujours pas d'accord sur le but de la [uridiction administrative, et par suite sur son caractère.

On peut relever, dans la lecture des auteurs qui se sont occupés de cette question, jusqu'à trois opinions principales : tandis que les uns voient le devoir des tribunaux administratifs uniquement dans la protection

-t rr?«v

de droits publics subjectifs, les autres estiment que sur le terrain du droit public, il ne saurait exister de tels droits mais tout au plus des effets réflexes {Reflexwirkungen) des règles objectives concernant l'Etat: par suite, le but de la juridiction administrative consisterait simplement dans le maintien de Tordre public juridique {Aufrechthaltung der ôffentlichen Rechtsùrdnung).

Enfin, dans un troisième système, sans nier l'existence de droits publics au profit des individus, on pose en principe que la justice administrative peut être appelée à veiller à l'observation du droit positif, de Tordre juridique pour lui-môme, que de véritables droits individuels en résultent ou non.

S I. — La controverse sur Texistence des droits subjectifs publics remonte à Touvrage de Gerber t Ueber ôffeniliche Rechte » (i852) (i). Si elle nous a peu occupés en France, elle a fait au contraire couler des flots d'encre en Allemagne ; la raison en est que nous sommes habitués, déjà de longue date, à considérer les droits de Tindividu comme antérieurs et supérieurs à ceux de TEtat ; ce fait nous parait comme une vérité au dessus de toute démonstration, et aujourd'hui que les vieilles théories de Tétat de nature ou de contrat social ne sont plus en faveur, nous en cherchons, d'ordinaire, Tcxplicalion simplement dans

(i) Not. pp. 29 à 3ô, idem, Grundsàtie^ pp. 45, 221 et suiv.

notre conscience (i). Il n'en est pas ainsi en Ailenaagne, où Tidée de TEtat de droit est toute récente, à peine dégagée du régime de police, dans lequel la volonté du prince constitue la « suprema lex », oii les droits de Tindividu n'apparaissent bien souvent encore que comme des concessions de la puissance absolue de l'Etat Ces droits que l'Etat concède, c'est à lui seul, dit-on, qu'il appartient aussi de les réaliser au profit de rindividu : il ne peut être question dès lors que de droit objectif, là où l'on croit voir des droits subjectifs...

11 ne m'appartient pas de discuter au fond une semblable théorie: en avoir montré le fondement, c'est déjà la saper par la base, puisqu'elle repose sur une conception arriérée de la souveraineté, contraire à -4'Etat de droit. Elle aboutit d ailleurs à des conséquences inadmissibles et absurdes: Ton en déduit logiquement, en effet, qu'il faut refuser l'existence de droits individuels, aussi bien sur le domaine du droit privé que sur celui du droit public, étant donné que, même dans les rapports particuliers, il faut recourir à l'Etat pour l'exécution des jugements (2) .

'i) < Le fondement des droits individuels est dans cette idée que la source de tout droit se trouve dans l'individu, parce que lui seul est un être réel libre et responsable > (Esmein, Elcm. de Droit const. 2» édit.. p. 847). Cf. aussi Beudant, le Droit individuel et l'Etat (1891).

(2) Larnaude, Cours professé à l'Ecole de Droit, année 1900-

§ 2. — Cette doctrine est à peu près universellement abandonnée aujourd'hui en Allemagne (i). Un grand nombre de juristes font même de la protection des droits publics subjectifs le but exclusif de la jus tice administrative. Mais dès que Ton cherche à donner la li^te de ces droits, à déterminer par conséquent, au. préalable, leurs caractères spécifiques, la difficulté commence, et de profondes divergences apparaissent dans la doctrine. Un critérium certain semble, en effet, impossible à trouver: selon Hegel, le droit subjectif est un « pouvoir de vouloir » (Wollendûrfen) accordé par la loi : ce qui est bien vague. Pour lehring (2), c'est un intérêt protégé juridiquement, « une sûreté juridique de jouissance » : ce qui est tourner dans un cercle (S). Jellinek cherche à concilier ces deux concep-

(i) Sic, Lôning^ Lehrbuch des V. Rechts.^pp. 797, 812; G. Me/er^ l^hrbûch des D. Staatsrechls, pp. 636 et s. Cependant Ton trouve encore, parmi les auteurs récents, certains, pour lesquels de semblables droits sont log-iquement impossibles : Schuppe, Begriff der subj. Rechte, p. 88 ; Bornhak, Preùss. Staatsrecht, I, p. 268 et s. — On peut consulter également sur cette question : Laband^ St. R. 1, p. 149 ; SeydeU Grûndz. einer allg. Staatslehre, pp. 38 p. s. , 57 p. s.; id. Bay. St. R. I, 570 s.; Sarwey, op. cit. Surtout : Jellinek, System der subj.ôff. Rechte (1892); von Dantscher von Kollesberg, die politischen Rechte der Unterthanen; Siengely Dict. administ., II, 177 et s. — En France : Esmein, op. cii,, 2» éd., i^e partie, t. II, ch. v j Duguit^ l*Etat, le Droit objectif et la loi positive, p. i38 et s. ; Hauriou, 5« éd., p. 4.5.

(2) Geist des Rômischen Rechts, III, p. 61 ; id. Barthélémy, -Es»ai d'une théorie des droits subjectifs des administrés (1899).

(3j Voir infra, p. 121.

tions, semble-t-il si opposées, en définissant le droit subjectif: le « pouvoir de vouloir » reconnu par la loi, dans le but de rendre possible au sujet de droits la réalisation de ses intérêts ainsi protégés juridiquement, c'est-à dire que du fait de la loi naît pour des sujets de droits particuliers une possibilité déterminée dans une certaine limite de mettre en œuvre leur volonté à rencontre des autres sujets de droits (i).

Ces diverses conceptions, plus métaphysiques que juridiques, ne permettent guère d'arriver à un critérium certain dans la pratique. Aussi trouvons-nous de grandes dissemblances chez les auteurs qui s'efforcent de cataloguer, d'après la loi positive, les droits de l'individu, Stengd (2) enW<listingue trois sortes, selon leur nature: i® les droîlâ de liberté ou droits fondamentaux (droit de disposer librement de sa personne et de ses biens); 2* les droits civiques (bûrgerlichen Rechte) (droit à jouir des institutions d'Etat et autres corps publics); 3" les droits politiques (par exemple, le droit de vote). Mais une partie considérable de la doc-

(i) Corap. Duguit, op. ciL^ I, pp. 678 et s.

(2) Die V. walt. gerichtsbarkeit ùnd die ôffentlichen Rechte (dans les V, w. archiven, t. III, 1895). — Jellinek (o/>. cit,, pp. 76 s.) reconnaît des droits individuels dans les directions les plus diverses : il distingue quatre états (status) caractérisant la situation de l'individu comme membre de la société : i® les prestations à l'Etat (status subjeciionis) ; 20 la liberté au regard de TEtat {status libertatis) ; 3o les droits contre TEtat {status civUatis); 40 les actes pour l'Etat {status activus).

^^ J!tè4!JP|P»Jpi

trine (SeydeU G. Meyer, Lôning) nie formellement aux premiers le caractère de droits (i). Laband va plus loin et refuse celte qualité môme aux droits politiques (2).

La difficulté s'accentue, si Ton veut distinguer le droit individuel proprement dit de l'intérêt simplement protégé d'une manière quelconque par les règles de Tordre juridique. Certains admettent, avec lehring, un droit individuel partout oii des intérêts se trouvent protégés par Tordre juridique, déclarant que si ce n'est point là un droit de l'individu, c'est au moins un droit de l'État (Sarwey, Leùthold, Lôring).

I 3, — Mieux vaut, dès lors, adopter un autre terrain et faire consister la mission de la juridiction administrative simplement dans la protection de Tordre juridique. C'est ce que fait, en particulier, Gneist (3). Dans ses divers ouvrages, cet auteur s'élève contre ta

(i) Ce ne serait que la limitation par la loi du pouvoir exécutif quant à son droit de dominer et d*être obéi.

(2) Le droit de vote ne serait qu'un effet réflexe des règles de droit constitutionnel relatives à la formation des assemblées élues, mais ne serait pas un c jus qusesitum >. De plus, il est intransmissible, inaliénable, incessible.

(3) Cf. notamment der Rechtsstaaiy p. 273 ; id. Zorn, Etudes critiques sur la juridiction administrative, (V. w. archiv, t. II, 1894) ; 0. Mayer. op, cit., I, p. 209. Bien que des doutes soient possibles à ce sujet, je ne crois pas qu'on puisse ranger Gneist parmi les auteurs de la première catégorie qui nient l'existence de tous droits subjectifs : Gneist reconnaît, en réalité, une sphère de droits, ignorés de l'antiquité, qui appartiennent à Tin-

T^'y-^Ffr •' ' "y^' *^^ -i-- . '

conception qui suppose, pour la mise en œuvre de la justice administrative, une contestation sur des prétentions ou des devoirs de droit public : la juridiction administrative n'est pas différente, selon lui, de Tadrainistration, dont elle n'est que le contrôle, organisé dans son propre sein. Peu importe que le litige s'élève sur des rapports de droit contestés ou bien sur des intérêts : t c'est vouloir faire violence à la chose, dit-il, que de parler ici, à la manière du droit civil, de droits particuliers, que de vouloir trancher les pourvois en matière administrative d'après le système civil de personae, res, aciiones, » La mission des tribunaux administratifs consisté, d'une façon large, à contrôler si telle ou telle disposition de l'autorité supérieure a été rendue dans les limites de la compétence de cette autorité, si elle n'a pas violé ou mal interprété les lois en vigueur, si les faits que cette disposition suppose existent réellement. Par suite, ils n'ont pas à examiner seulement des questions de droit pur, mais ils peuvent faire aussi des actes d'appréciation, statuer sur des motifs de convenance, d'équité.

Il est vain, je crois, de reprocher à Gneist, comme on Ta fait si souvent, de donner au mot juridiction (jus dicere) un sens qu'il ne comporte pas, de tui

dividu et que le devoir légal deradministration est de respecter. Mais la protection de ces droits (qui, selon ropinion couranta en Allemagne, n'existent qu'en vertu de la loi) ne peut faire l'objet exclusif de la juridiction administrative.

,/^iiF.*f"

objecter que la décision sur des questions d'équité ou d'opportunité ne 'peut jamais devenir contentieuse, mais reste toujours, par nature, administrative. L'essentiel, en effet, n'est pas le nom, mais la création de corps spéciaux, indépendants de l'administration, et chargés de trancher les contestations des individus ■ avec l'administration. Nest-ce point, d'ailleurs» encore « dire le droit » que d'examiner, dans un cas déterminé, si l'administration a agi, conformément au € bien public », c'est-à-dire selon la loi^ au cas où la loi définit le bien public, conformément à l'esprit de la législation générale et aux règles de droit, dans le cas où la loi est muette et laisse à l'administration une certaine hberté d'action ?...

Les seules objections sérieuses que l'on puisse faire peut-être à une conception si extensive de la juridiction administrative sont toutes de pratique ; Ton peut opposer le surcroit de travail pour les tribunaux, de dépense pour l'Etat qui résulterait de son application. Gneist ne méconnaît pas de tels dangers : aussi déclare-t-il, quç, pour être fondé, l'intérêt particulier doit présenter une certaine importance jet, d'autre part, il donne comme premier devoir au gouvernement, dans l'œuvre de réorganisation, avant même la création de tribunaux administratifs, la réforme de l'administration elle-même, de façon à ce qu'une garantie soit déjà par là donnée, qu'elle agira, en règle, conformément à la légalité.

- ôi -

§ 4. — Cette idée que Gneist se fait de la juridictiort administrative me parait être, à plus d'un point de vue, celle que réalise déjà notre institution française, grâce surtout à la situation toute particulière du Conseil d'Etat et à l'extension de plus en plus large que celui-ci donne à la création si originale du droit français du recours pour excès de pouvoir (1).

Mais une pareille doctrine n'a, certes, point été admise en Allemagne, en particulier dans le royaume de Prusse. L'objet de la juridiction administrative, conformément à l'opinion dominante dans la doctrine, reste ce qu'il était, d'après les termes de la loi de 1875 : celui de trancher des litiges relatifs à des droits et obligations rentrant dans la sphère du droit public. Cette définition, si elle ne figure plus expressément dans la législation actuelle, en résume bien encore resprit(2).

Cependant, les auteurs relèvent dans la législation^ prussienne des cas dont il appartient aux tribunaux de connaître, et où il s'agit simplement de la protection de la loi objective. Ces cas sont, à vrai dire, peu

(i) Laferrière, op. cit., î. S: • le contentieux administratif comprend l'ensemble des réclamations fondées sur un droit ou sur la loi... >, et les développements sur le « détournement de pouvoir » (ibidem, II, p. 548 et s.), et infra, pp. 122 et 127 n.

(2) Comp. loi bavaroise, art. 8 et 10; loi wùrt. de 1876, art. I, et motifs du projet, art. 10 à i5; lois badoises de i863 et de. 1884; loi hessoise de 1874: il y est toujours. question de < droits et devoirs publics >.

nombreux et présentent un caractère tout particulier : il s'agit uniquement de Fexercicede la tutelle de l'Etat sur les assemblées locales ou de son droit de contrôle sur certaines décisions des corps autonomes. En ce qui concerne les premières, l'autorité supérieure chargée de la surveillance devait autrefois, au cas où elles se refusaient à voter des impositions obligatoires d'après la loi, attaquer leur décision au moyen d'une véritable action devant les tribunaux administratifs Aujourd'hui» l'autorité publique peut directement agir contre un tel refus par une simple décision administrative : c'est à la Diète (ou à la Commission) provinciale, ou bien à la Diète (ou au Comité) de cercle à se pourvoir contre cette décision du Président supérieur (ou du Landrat) devant le tribunal supérieur (ou le Comité de district) • Il en est de même, en ce qui concerne les actes des municipalités et des représentants des villes (articles 19» 28,35, Z. G.)- Mais, pour les décisions des corps locaux, en tant qu'organes de « Selbstverwaltùng, » U est encore procédé, dans le but de maintenir leur compétence dans les limites tracées par la loi, à l'aide d'une action portée devant les tribunaux administratifs (L. V. G. article 126; Z. G; articles i5 et 29).

On le voit, il ne s'agit pas là d'actions appartenant aux individus. Le droit allemand n'a pas admis le principe du droit français, d'après lequel une disposition peut être attaquée devant la juridiction administrative pour excès de pouvoir ou pour violation des

r5::vw^*^»\

formes, même lorsque le particulier invoque un simple intérêt lésé.

Ces cas exceptionnels n'infirment donc en rien la règle que la juridiction administrative allemande, tout comme la juridiction civile, n'a pas d'autre objet que de maintenir les particuliers dans la sphère des droits qui leur sont reconniis : seulement îci,*ce sont des droits publics qui sont eiî jeu. Si le terrain juridique sur lequel se meuvent les deux espèces de juridiction est différent, leur mission est la même : par suite, elles doivent également présenter les mêmes caractères.