CHAPITRE PREMIER

La neutralité perpétuelle locale apparaît dans l'histoire diplomatique en même temps que la neutralité perpétuelle des Etats. C'est en effet au Congrès de 1815, qui neutralisa la République de Cracovie et la Confédération suisse, que Ton doit aussi la neutralisation partielle du royaume de Sardaigne, c'est-à-dire la neutralisation de la Savoie septentrionale.

Les exemples de provinces neutres ne sont, d'ailleurs, pas nombreux. Aussi verrons-nous que, depuis la neutralisation de la Savoie du Nord, on n*a plus neutralisé que les îles Ioniennes ; et encore cette dernière neutralité a-t-elle été réduite presque aussitôt à l'île de Corfou. Etudions successivement ces deux exemples de provinces neutres.

Neutralité de la Savoie

I. — Le Congrès de Vienne avait tenu à éloigner la France de ses limites naturelles : à la constitution du royaume des Pays-Bas était donc venue s'ajouter la restitution d'tine partie de la Savoie au royaume de Sardaigne. Mais les diplomates sardes trouvèrent que ce n'était pas là une précaution suffisante contre un retour possible des Français en Italie; et, sur leur demande, le Congrès neutralisa le nord de la Savoie sarde.

L'article 92 de l'Acte final est ainsi conçu :

« Les provinces de Chablaîs et de Faucigny, et tout le territoire de la Savoie au nord d'Ugine, appartenant à Sa Majesté le roi de Sardaigne, feront partie de la neutralité de la Suisse, telle qu'elle est reconnue et garantie par les puissances.

« En conséquence, toutes les fois que les puissances voisines de la Suisse se trouveront en état d'hostilité ouverte ou imminente, les troupes de S. M. le roi de Sardaigne qui pourraient se trouver dans ces piovinces se retireront, et pourront, à cet effet, passer par le Valais, si cela devient nécessaire. Aucunes autres troupes armées d'aucune autre puissance ne pourront traverser ni stationner dans les provinces et territoires susdits, sauf celles que la Confédération suisse jugerait à propos d'y placer. Bien entendu que cet état de choses ne gêne en rien l'administration de ces pays, où les agents civils de S. M. le roi de Sardaigne pourront employer la garde municipale pour le maintien du bon ordre ».

Ouelles étaient les limites du territoire ainsi neutralisé? Le traité de Paris du 30 mai 1814 avait ramené la France à ses limites du 1" janvier 1792, en lui laissant toutefois quelques petits territoires situés au delà de cette frontière. C'est ainsi que la Savoie, réunie à la France par la première République, ne fut pas restituée en entiei* au roi de Sardaigne. L'article 3 du traité de 1814 la partagea entre la France et ce monarque.

Pour bien comprendre ce partage, il faut se rappeler que la Savoie, après avoir formé sous la République un seul département, celui du Mont-Blanc, avait été répartie par le premier Empire entre le département du Mont-Blanc et celui du Léman. Napoléon T' avait distrait du Mont-Blanc le Chablais, le Faucigny et une partie du Genevois (cVstà-dire les arrondissements actuels d^ Thonon et de Bonneville et une partie de celui de Saint-Julien), et, en les réunissant au territoire de l'ancienne République de Genève, il en avait formé le département du Léman. Le reste de la Savoie continuait à former le département du Mont-Blanc, avec Chambcry pour chef-lieu et Ann »cy comme ville principale.

Or, l'article 3 du traité de 1814 s'exprime ainsi :

« La France reprend ses limites du 1" janvier 1792, sauf les modifications suivantes :

8° Dans le département du Mont-Blanc, la France

acquiert la sous-préfecture de Chambéiy (excepté les cantons de l'Hôpital, la Rochette, Saint-Pierre d'Albigny, Montmélian), et la sous-préfecture d'Annecy (sauf la partie du canton de Faverges située à Test d'une ligne qui passe

entre Ourechaise et Marlens du côté de la France, et U^ine et Marthod de Tautre) » (1).

Et Tacte final du 9 juin 1815 adopte le tracé de la frontière française, tel qu'il a été fait par le traité du 30 mai

Ainsi Tacte final, en ramenant la France à sa frontière de 1792, rend la ville de Genève à elle-même et le Léman savoisien (Chablais, Faucigny, etc.) au roi de Sardaigne. La France garde dans Tex-département du Mont-Blanc un territoire comprenant la plus grande partie des arrondissements actuels de Chambéry et d'Annecy, avec ces deux villes, et partie de Tarrondissement actuel de Saint-Julien ; tout le reste de la Savoie est redevenu sarde.

L'article 92 du même acte final, déclarant ne neutraliser que le Chablais, le Faucigny et le territoire de la Savoie au nord d'Ugine appartenant à Sa Majesté le roi de Sardaigne^ ne neutralise, par conséquent, en dehors du Chablais (Thonon) et du Faucigny (Bonneville) que les quelques villages situés au nord d'Ugine et à Test de la frontière française. Le reste de la Savoie sarde et toute la Savoie française échappent à la neutralisation.

Mais, après la bataille de Waterloo, les alliés imposèrent à la France des conditions plus dures ; et le second traité de Paris (20 novembre 1815) déclara que la limite aux Alpes serait celle du 1®' janvier 1792, restituant ainsi toute la Savoie au roi de Sardaigne.

(1) V. la carte annexée au 2* vol. de l'ouvrage d'ANGKBSRa, Le Congrès de Vienne.

La diplomatie sarde ne se montrait qu'à moitié satisfaite de ce succès, car le territoire de Cbambéry et d'Annecy, qu'elle recouvrait de la sorte, n'était l'objet d'aucune garantie spéciale et n'était séparé de la France que par le Rhône. Les alliés s'empressèrent de calmer ses nouvelles appréhensions; et, le jour même de la signature du second traité de Paris, les plénipotentiaires des cinq grandes puissances et du Portugal arrêtèrent la déclaration suivante (1) :

« La neutralité de la Suisse sera étendue au territoire qui se trouve au nord d'une ligne à tirer depuis Ugine [y compris cette ville) au midi du lac dAnnrcyy et de là au lac du Bourget jusqiCau Rhône ».

Il y avait dans cette déclaration quelque chose de vague ; la Sardaigne et le général commandant le corps d'occupation autrichien en Savoie s'arrogèrent le droit de préciser le tracé de la limite de la Savoie neutre entre Ugine et le lac du Bourget. Et un acte, dressé à Chambéry le 15 décembre 1815 (2), établit que cette limite, après avoir passé au sud dTJgine, irait au lac du Bourget « par Faverges et Lescheraines ».

Ainsi la partie nord du territoire savoisien reconquis par la Sardaigne en 1815 est neutralisée, comme l'était déjà la partie septentrionale de la Savoie sarde. Annecy, qui est resté soumis au droit commun tant qu'il a été français, est neutralisé à son tour dès qu'il redevient sarde. Cette délimitation de la Savoie neutre fut la dernière : 1 ' territoire

(1) De Glbrcq, II, 682.

(2) De Glbrcq, H, 691.

neutralisé comprend donc aujourd'hui la Haute- Savoie toute entière et une petite partie du département de la Savoie.

II. — De 1815 à 1859, grâce au calme parfait dont jouit l'Europe occidentale, la Savoie neutre n'eut pas d'histoire. Mais, dès que la Sardaigne se fut décidée à faire appel à la France contre l'Autriche, l'attention fut attirée sur les conséquences de l'article 92 de l'acte final de Vienne.

Le gouvernement helvétique, considérant la neutralité de la Savoie comme établie eu faveur de la Suisse, envoya, le 14 avril 1859, une note au gouvernement de Turin (1) pour le prévenir que, si les circonstances l'exigeaient, la Suisse userait de. son droit d'occuper la Savoie neutre. La note proposait, en outre, la réunion d'une conférence, où des délégués des deux Etats régleraient les questions de détail que cette occupation pourrait soulever. Le comte de Cavour répondit, à la date du 18, en reconnaissant le droit d'occupation de la Suisse et en acceptant la réunion de la conférence. Il ajoutait, toutefois, que, les questions relatives à la portée de l'article 92 étant ainsi réservées aux délégués, « il croyait inutile de préciser immédiatement l'interprétation exacte qui, à son avis, ressortait des stipulations de Vienne ».

Quelques jours après, la France et la Sardaigne déclaraient la guerre à l'Autriche. On a vu que la zone neutre de la Savoie n'avait jamais été délimitée d'une façon précise : or la question de l'étendue du territoire neutre fut

(1) Cesena, L'Italie confédérée^ T, p. 185.

immédiatement soulevée par les mouvements des troupes françaises. Tandis que la plupart de ces troupes se rendaient en Piémont par la voie de mer ou par les routes qui vont de Grenoble aux Alpes, la division Bouat se concentrait, à Culoz et gagnait de là Chambéry par le chemin de fer qui est aujourd'hui prolongé jusqu'au Mont-Cenis et à Turin.

L'Angleterre réclama aussitôt contre le passage de la division Bouat par le chemin de fer de Culoz, en se basant sur ce que cette voie ferrée se trouve comprise dans la zone neutre depuis Culoz jusqu'à un point situé vers Aixles-Bains.

La théorie anglaise fut également soutenue dans un article de la Correspondance autrichienne^ organe oiTicieux viennois, qui accusa les Suisses d'avoir violé leur neutralité en ne s' opposant pas au passage de la division Bouat.

Cet article de la Correspondance aulrichienne soulève les deux questions suivantes : V Le chemin de fer de Paris à Modane traverse-t-il la zone neutre dans la section Culoz- Aix-les-Bains ? T La Suisse est-elle obligée d'exercer son droit d'occupation ?

Sur le premier point, il faut remarquer que la déclaration du 28 novembre 1815, signée par toutes les puissances signataires du traité de Paris, fixe la limite de la Savoie neutre d'une faron assez vague : c'est une ligne qui va « d'Ugine au midi du lac d'Annecy et de là au lac du Bourget jusqu'au Rhône ». L'acte du 15 décembre suivant, qui étend encore la zone neutre en menant la ligne d'Ugine au lac du Bourget par Faverges et Lescheraines, n'est qu'un

cartel passé entre le général du corps autrichien d'occupation et l'administration sarde. Les puissances ne Tout jamais ratifié.

11 faut donc s'en tenir à la déclaration du 20 novembre, et Ton pourrait, dans le doute, mener la limite du lac d'Annecy au lac du Bourget en la faisant passer aussi au nord que possible. 11 est impossible, toutefois, de la faire aboutir au Rhône au nord de Culoz, car alors on ne tiendrait pas compte des mots « au lac du Bourget ». Mais nous verrons plus loin que la situation de ces quelques kilomètres de voie ferrée sur le territoire neutralisé n'a aucune importance, la France pouvant se servir, au cas où elle serait attaquée, de tous les chemins de fer situés dans la zone neutre.

D'ailleurs ni l'Angleterre, ni l'Autriche, ne donnèrent suite à leur réclamation, et la Suisse se désintéressa entièrement de la question du chemin de fer de Culoz.

L'opinion publique helvétique estimait, en effet, que l'occupation, si elle devenait nécessaire, devait être limitée au Chablais et au territoire voisin de Genève. Les Suisses considéraient, en d'autres termes, leur droit d'occupation comme facultatif. C'est ce que déclara le Conseil fédéral, dans son message du 29 avril 1859, répondant ainsi à la deuxième question soulevée par la note officieuse de la Correspondance autrichienne.

« Après avoir examiné, disait ce message, aussi bien la lettre que l'historique des documents qui se rapportent aux stipulations de Vienne, nous sommes arrivés à la conclusion que l'occupation de la Savoie neutre ne doit être considérée

par la Suisse que comme un droit et non point com,me une obligation^ et qiCelle doit faire usage de ce droit autant qu'il est nécessaire pour la défense et la sauvegarde de rintégrité de son territoire et de sa neutralité ».

Cette théorie du Conseil fédéral est conforme au texte de Tarticle 92, où il est question des troupes que la Suisse jugerait à propos de placer en Savoie.

Ainsi la Suisse admettait, dès 1859, qu'elle n'était pas obligée d'user de son droit d'occupation, et elle reconnaissait, en outre, implicitement, dans sa note du 14 avril au gouvemement de Turin, que son occupation de la Savoie devait être précédée d'une entente avec le gouvernement piémontais. C'était presque admettre que la neutralité de la Savoie avait été établie, non au profit de la Suisse, mais en faveur de la Sardaigne, et que celle-ci restait maîtresse de voir à quel moment il serait nécessaire d'appeler les troupes suisses. C'est là, en effet, la théorie que la Sardaigne soutiendra en 1860, comme nous le verrons tout à l'heure. Mais, sans anticiper sur la solution de cette nouvelle controverse, il était important de faire remarquer la portée déjà restreinte que la Suisse attribuait, avant les événements de 1860, à l'article 92 de Tacte final de Vienne.

III. — Le silence se faisait de nouveau sur la question de la Savoie neutre, lorsque, par le traité du 24 mars 1860, le roi Victor-Emmanuel céda la Savoie et le comté de Nice à la France. La Suisse protesta aussitôt contre la cession de la zone neutre, en la déclarant contraire aux traités de 1815. Il en résulta un échange de notes entre la France et les

144 NEUTRALirÉ PERPÉTUELLE LOCALE

puissances garantes de l'acte final de Vienne (i), lesquelles reconnurent toutes, à l'exception de l'Angleten-e, que le traité de 1860 n*avait rien de contraire aux actes de 1815.

En effet, l'article 2 du traité du 24 mars 1860 est ainsi conçu : « Il est entendu que Sa Majesté le roi de Sardaigne ne peut transférer les parties neutralisées de la Savoie qu'aux conditions auxquelles il les possède lui-même, et qu'il appartiendra à Sa Majesté l'empereur des Français de s'entendre à ce sujet, tant avec les puissances représentées au congrès de Vienne, qu'avec la Confédération helvétique, et de leur donner les garanties qui résultent des stipulations rappelées dans le présent article ».

Ainsi le traité de 1860 obligeait l'empereur des Français à consulter les puissances qui, en garantissant la neutralité de la Savoie, avaient, par cela même, garanti la possession de cette province à la Sardaigne. Il plaçait, en outre, l'empereur des Français dans la situation où se trouvait, par rapport à la Savoie, le roi de Piémont, qui, d'ailleurs, consentait à la cession. Tout argument de la Suisse contre la légalité de la cession devait donc tomber, d'autant plus que toutes les puissances, sauf une, avaient dû reconnaître la légalité des stipulations franco-sardes. Ajoutons que l'hésitation de l'Angleterre, qui a, depuis, reconnu en fait l'annexion, n'était basée que sur des considérations politiques spéciales et non sur l'interprétation des textes.

La Suisse prit donc son parti de la cession de la Savoie. Mais elle maintint que la Savoie septentrionale gardait, sous

(1) Calvo, III, p. 447.

la domination française, son caractère de zone neutre et que le droit d'occupation de la Suisse subsistait. Cette prétention a été combattue par divers auteurs, qui ont été jusqu'à soutenir que les changements survenus en 1860 avaient fait disparaître la cause de la garantie de la neutralité de la Savoie et que par suite la garantie donnée à cette neutralité n'existait plus (1).

La question reste donc ouverte. Comment faut-il la résoudre ? Du côté des Suisses on allègue que la neutralité de la Savoie a été établie pour écarter les armées étrangères du Léman et pour donner une sécurité de plus à la Suisse. La Savoie serait donc grevée, au profit de la Suisse, d'une véritable servitude, devant toujours peser sur cette province, quel que soit son possesseur. Cette opinion est appuyée par Bluntschli, qui déclare que « le droit de la Suisse de défendre et d'occuper, en cas de guerre, la Savoie existe encore, bien qu'il ait, depuis 1860, une portée toute différente (2) ». En effet, les Suisses auraient aujourd'hui, en cas de guerre entre la France et l'Italie, à défendre la Savoie contre une invasion italienne, tandis qu'avant 1860 ils auraient eu à protéger la Savoie contre Tinvasion des Français. — On invoque, en second lieu, l'article 2 du traité de 1860, qui substitue l'empereur des Français aux obligations du roi de Sardaigne.

11 nous semble ne pas avoir affaibli l'argumentation des partisans de la persistance de la neutralité de la Savoie et

(1) Cf. MiLOVANoviTCH, Les traités de garantie.