CONDITIONS D*EX1ST£NGE DE LA NEUTRALITÉ PERPÉTUELLE

qu'elle devrait être admise sans difficulté. Des doutes ont paru cependant s'élever sur ce point en 1891 lorsqu'au moment des grèves de Liège le Matin annonça une occupation possible de la vallée de la Meuse par les troupes allemandes. Le prince de Chimay, ministre des affaires étrangères de Belgique, înterwievé par un rédacteur du Gaulois^ parut donner à entendre qu'il dépendrait uniquement du gouvernement belge (qui d'ailleurs n'y songeait point) d'appeler des troupes étrangères à son secours. Or, il est facile de se rendre compte qu'une telle démarche de la Belgique aurait entraîné la rupture de l'équilibre établi dans la vallée de la Meuse par les traités et donné à l'une des puissances garantes de la neutmlité belge une situation privilégiée au détriment d'un autre Etat garant.

Du reste une démarche de ce genre aurait été contraire au texte même des traités : en effet le protocole du 20 janvier 1831 vise spécialement, ainsi que vient de le rappeler dans un discours au Sénat belge (1) le ministre actuel des affaires étrangères, V inviolabilité de la Belgique, de même que dans la déclaration du 20 novembre 1815 il était formellement question de l'inviolabilité de la Suisse. C'est pourquoi les Suisses ont contesté avec raison en 1857 au roi de Prusse, alors prince de Neuchàtel, le droit de se servir de troupes prussiennes pour rétablir l'ordre à Neuchàtel.

Le gouvernement allemand s'est, d'ailleurs, conformé à notre doctrine lorsqu'il a construit dans le grand-duché de

(1) 6 juin 1901.

Bade une voie ferrée contournant la frontière suisse. On sait, en effet, que l'ancienne voie ferrée badoise de Constance à Bâie empruntait sur quelques points le territoire suisse. L'empire allemand a compris qu'il y avait là un danger pour l'inviolabilité de la Suisse ; et, pour ne pas se priver de cette ligne en cas de mobilisation, il en a rectifié le tracé de façon à l'établir tout entière sur le territoire badois.

Différence entre la garantie de neutralité et la simple garantie d'indépendance et et intégrité, — Il ne faudrait cependant pas confondre les Etats dont un accord international a simplement garanti Tindépendance et l'intégrité avec les Etats perpétuellement neutres.

Certes les analogies sont nombreuses entre les deux situations. L'indépendance nationale et Tintégrité territoriale sont garanties dans les deux cas ; dans l'un et dans l'autre il faut qu'il y ait plusieurs garants pour que la garantie soit efficace. Enfin TEtat dont l'indépendance et l'intégrité sont garanties garde son autonomie intérieure et extérieure ; et nous verrons qu'il en est de même de l'Etat neutre.

Mais il y a une différence capitale entre les deux situations : c'est que l'Etat perpétuellement neutre est le seul auquel on garantisse une paix perpétuelle, et le seql qui s'oblige, par suite, à être en paix avec tout le monde. En effet les garants ne consentent d'une part à renoncer à l'attaquer, d'autre part à le protéger contre toute agression, que s'il s'engage lui-même à ne provoquer personne. Il en

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résulte que TEtat perpétuellement neutre est le seul qui ait des obligations spéciales à l'égard des Etats non garants ; et c'est ce qu'ont formellement déclaré le traité du 15 novembre 1831, neutralisant la Belgique, et le traité de 1867, neutralisant le Luxembourg. L'Etat neutralisé, disent ces deux traités « sera tenu d'observer cette même neutralité envers tous les autres Etats » (1).

Les exemples de garantie d'indépendance et d'intégrité sont nombreux. Nouis citerons, entre autres, le traité de Londres de 1852, qui ne larda pas à être violé, et qui garantissait Tindépendance et l'intégrité du Danemark, les nombreux traités qui ont garanti, avec aussi peu d'efficacité que le traité relatif au Danemark, l'indépendance et l'intégrité de l'Empire ottoman (traité de 1856, etc.), enfin le traité de 1839 qui garantissait l'indépendance et l'intégrité du Luxembourg.

On voit, d'après ce dernier exemple, que la garantie d'indépendance et d'intégrité a été pour le Luxembourg un acheminement à l'état de neutralité perpétuelle. Aussi le représentant de la Prusse à la conférence réunie en 1867 pour neutraliser le grand-duché avait-il raison de faire remarquer que l'on créait au Luxembourg une situation nouvelle, différente de celle que lui avait reconnue le traité de 1839 (2).

Il est permis de se demander pourquoi les traités garantissant simplement l'indépendance et l'intégrité ont été, en

(1) V. infrà, ch. lU, sect. III. '

(2) V. Livre jaune de 1867, p. 64-65.

général, moins respectés que les traités de neutralité perpétuelle. Serait-ce parce que les premiers ne donnaient qu'une garantie restreinte ? Nullement ; le traité ne 1856 parle de garantir en commun l'indépendance et l'intégrité de l'Empire ottoman. A quoi tient dès lors l'inefficacité du traité de 1856 et de plusieurs traités semblables?

Elle tient à la différence théorique que nous signalions tout à l'heure entre les deux situations : ces traités, contrairement aux traités de neutralité perpétuelle, constituent une solution imparfaite. Ils laissent livrés aux hasards de la politique active des Etats qu'on n'a pas pu ou qu'on n'a pas voulu neutraliser. Le traité de 1839, qui répondait à un besoin européen et aux vœux des intéressés, a abouti^ par une évolution naturelle, à la neutralisation du Luxemboutg. Le traité de 1852, au contraire, qui soudait des pays allemands à des pays danois, ne pouvait être qu'une trêve. 11 en était de même du traité de 1856, imposé à Tun des garants (la Russie), qui consentit à en reconnaître les clauses, mais qui déclara ne pouvoir s'engager à faire respecter l'intégrité de TEmpire ottoman. Ici, comme en toute autre matière, les traités ne durent que s'ils répondent aux intérêts permanents de toutes les puissances signataires. Le traité de 1839 a duré parce qu'il se conformait à ce principe ; el le Luxembourg est même arrivé à une situation plus tranquille et plus parfaite. Les traités de neutralité perpétuelle s'y sont également conformés, sauf pour Craco\de: aussi l'Etat de Cracovie, bien que garanti même dans sa neutralité, a-t-il disparu, alors que les autres Etats neutres subsistent.

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Conditions relatiyes à l'Etat neutralisé

Il résulte de ce que nous venons de dire que la quadruple garantie d'indépendance, d'intégrité, de neutralité et d'inviolabilité ne peut pas s'appliquer à n'importe quel Etat.

Arendt, dans son traité de la Neutralité de la Belgique (p. 43 et s.), indique trois conditions, que doit remplir l'Etat neutralisé.

Il faut d'abord, dit-il, que ce soit une puissance de deuxième ordre, sans influence sur le mouvement politique général. On ne se figure guère, en effet, une grande puissance aliénant une partie de sa liberté d'action, ou renonçant à sa mission historique, pour acquérir le douteux avantage d'une garantie émanant d'Etats souvent hostiles et rarement plus puissants qu'elle.

Il faut, en second lieu, que « ce soit une puissance sans mission historique ». Ce deuxième principe n'est que le développement du premier : une puissance, même de second ordre, qui se sent appelée à émanciper, à libérer des peuples de même race, n'accepterait le repos de la neutralité que s'il lui était imposé. Il est inutile de démontrer qu'on n'aurait pas étouffé la question italienne en neutralisant le Piémont. N'a-t-on pas vu, du reste, en 1863, les Grecs des îles Ioniennes protester contre la neutralité que leur offrait l'Europe (1) ? et en 1892 Y Indépendance roumaine déclarer que la Roumanie, ayant une mission à remplir en Orient, n'accepterait jamais la neutralisation ?

(1) V. infrà.

Enfin « il faut que les sujets de l'Etat neutralisé possèdent depuis des siècles des traditions historiques communes, un type de nationalité assez prononcé ». Cette formule est insuffisante et nous paraît devoir être étendue : il faut, dirons-nous, que TEtat neutralisé soit, par ses ressources et par ses traditions, un Etat viable. Nous verrons, en effet, que l'Etat neutre ne doit pas compter uniquement sur ses garants : il doit pouvoir contribuer à sa propre défense. Il n'est pas besoin de dire que les peuples dépendant de TEtat du Congo ne réalisent que d'une façon encore très douteuse cette communauté de traditions et de nationalité : aussi la conférence de 1885 ne s'est-elle pas risquée à donner à l'Etat du Congo la même garantie qu'aux autres Etats neutres.

Ce serait sortir du sujet que de se demander à quelles conditions un Etat est viable. Disons seulement que la communauté de traditions chez ses sujets, jointe à un minimum de ressources économiques, paraît maintenant suffisante. Faut-il exiger certaines dimensions de territoire? Elles seraient trop difficiles à déterminer, bien que M. Pierantoni ait essayé, à la conférence pour le libre usage du canal de Suez, de faire fixer à 25 ou 30 kilomètres la largeur minima d'un territoire neutre. Cependant il faut avouer que l'exiguïté de son territoire a des inconvénients pour le Luxembourg. Quant à la théorie des affinités philologiques, elle a fait son temps : on est forcé aujourd'hui de reconnaître que la Suisse, bien que son territoire soit réparti entre trois langues, ne compte que des citoyens voulant rester Suisses. L'Italie a autant de confiance dans ses bataillons de .chas-

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seurs valdostains que la France dans les bataillons territoriaux corses. Enfin les divisions qui existent entre Flamands et Wallons n'ont pas empêché la Belgique de se soulever en 1830 et de célébrer cette année le soixante-dixième anniversaire de son indépendance. La Belgique se passe même de frontières naturelles, bien qu'il faille reconnaître que sa frontière ouverte l'expose à des dangers qui menacent bien moins la Suisse.

La Suisse et la Belgique confirment donc notre principe ; la disparition de TEtat de Cracovie le confirme également. Il n'y avait à Cracovie qu'un lambeau de territoire et un debris de nationalité, qui causait trop d'inquiétude aux maîtres de la Pologne pour que ceux-ci respectassent même le traité qu'ils avaient signé.

Que dire du grand-duché de Luxembourg? Il est respecté de tous, malgré l'exiguïté de son territoire et de sa population qui lui interdit d'avoir un mouvement commercial indépendant et une industrie nationale. Mais il a été obligé, par suite de l'impossibilité d'avoir une existence économique séparée, de rester dans l'union douanière allemande ; et l'on peut se demander, comme nous le verrons plus loin, s'il n'y a pas là un danger pour son autonomie.

Les trois règles d'A.rendt se justifient donc aisément. Elles en supposent même une quatrième, qu'il a négligé de formuler : l'Etat neutre doit signer librement le traité de neutralisation, ce qui implique qu'il doit négocier avec les garants sur un pied de complète égalité.

L'Etat neutralisé compte, en effet, sur les garants ; mais les garants doivent compter aussi sur lui. Voilà pourquoi

on ne comprendrait pas un traité de neutralité conclu entre les seuls garants, et communiqué ensuite au neutralisé, sans se soucier de son acceptation ou de ses protestations. Un tel traité violerait l'autonomie extérieure qu'il prétend garantir : il ferait du neutre un Etat protégé.

Ce principe a toujours été observé, du reste, dans les traités de neutralisation. Le gouvernement suisse a négocié en 1815 avec les puissances, et il a accepté, en ayant soin d'en préciser les effets, la neutralisation qu'elles lui offraient. Le gouvernement belge a été représenté, dès le début, à la conférence de 1831 ; et les représentants de la Belgique ont été appelés à approuver le traité signé par leur roi. Cette approbation n'a pas eu lieu sans discussion, mais elle a été donnée (1). On a agi de même à Tégard du gouvernement du Luxembourg. Enfin le Congo a accepté en 1885 la neutralité que lui avaient offerte les puissances.

Différence entre TEtat neutre et TEtat protégé

Aussi les traités que nous venons de citer n'ont-ils rien de commun avec les traités de protectorat. Ils laissent en effet à l'Etat neutre sa pleine liberté intérieure, et, sous réserve des obligations résultant de la neutralité, son autonomie extérieure. Au contraire, l'Etat protégé perd généralement une partie de sa souveraineté intérieure, et il aliène toujours sa souverainté extérieure au point que souvent c'est l'Etat protecteur qui se charge de sa représentation diplo-

(1) V. Bannino, Nothomb, etc.

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matique. Telle est aujourd'hui la situation de la Tunisie vis-à-vis de la France; telle a été, de 1815 à 1863, la situation des îles Ioniennes vis-à-vis de T Angleterre.

On a tenté pour Cracovie de combiner les deux situations : trois des puissances garantes de la neutralité de cet Etat reçurent le droit d'exercer sur lui un véritable protectorat. L'essai a été malheureux, et il devait l'être : l'acte de 1815 violait lui-même l'indépendance qu'il prétendait assurer.