CHAPITRE m

SEGTIOiN PREMIÈRE Droits et devoirs de TEtat perpétuellement neutre

Deux principes résultent de tout ce qui précède : d'une part TEtat neutre est un Etat souverain, d'autre part sa liberté d'action doit s'exercer de façon à ne l'entraîner à aucun conflit armé ni avec les puissances garantes ni mênje avec les puissances non garantes.

Il suit de là que l'Etat perpétuellement neutre ne doit pas se borner à ne pas provoquer de conflits et à ne pas intervenir dans les conflits des autres : sa neutralité perpétuelle lui impose, même dans les périodes de paix générale, des devoirs spéciaux.

Ces divers points ont été contestés par M. Rivier, qui estime qu'il est difficile de faire dériver des obligations spéciales de la garantie et que l'Etat neutre doit simplement « de grands égards » aux Etats qui lui rendent service [Principes du droit des gens^ II, p. 104). Mais il est malaisé de concevoir, surtout dans 1 3 domaine du droit interiïfetional où tout se fait sur la base du do ut des^

des contractants qui s engagent à « rendre service » en échange de simples égards. En réalité, comme le font remarquer MM. Funck-Brentano et Sorel (p. 153), il y a bien des obligations spéciales qui dérivent de la neutralité perpétuelle : l'Etat neutralisé, disent-ils, « ne peut conclure aucun traité d'alliance, ni en général aucun des engagements que les Etats contractent en vue de la guerre, c«r, étant incapable d exécuter les obligations qui en résultent, il ne saurait les assumer. Il doit, par suite, éviter toute action politique qui le conduirait à des engagements de ce genre. La neutralité a pour but de le placer perpétuellement dans l'état de paix : il doit n'entretenir avec les autres Etats que des relations pacifiques; il ne doit exercer- son influence que pour maintenir la paix ; il ne doit contracter que des engagements qui peuvent s'exécuter en temps de paix. Telles sont les limites dans lesquelles l'Etat neutre peut, en temps de paix, exercer sa souveraineté : s'il franchit ces limites, il porte atteinte à la neutralité, et il fournit un motif à des abus ou à des tolérances fâcheuses qui finissent par amener la violation- du traité ».

Nous allons essayer de délimiter ces obligations spéciales de l'Etat neutre en temps de paix ; nous verrons onsuito quels sont ses droits et ses devoirs en temps de guerre.

§ I. — Droits et devoirs de l'Etat perpétuellement neutre

en temps de paix

PoLFTiQUE INTÉRIEURE. — Affaire du Sonderbund. — Et d'abord, quant à la politique intérieure, il semble qu'il

n*y ait pas de raison pour contester à l'Etat souverain neutralisé une liberté d'action absolue.

La question a été cependant soulevée pour la Suisse. En 1845, lorsque la Confédération était déchirée par la guerre du Sonderbiind, M. Guizot proposa aux grandes puissances européennes d'intervenir collectivement en Suisse pour y faire respecter la souveraineté des cantons. M. Guizot prétendait que la garantie donnée à la Suisse en 1815 s'étendait non seulement à sa neutralité mais aussi à la constitution fédérale de 1815. L'avènement en Angleterre d'un ministère libéral (1), et les hésûtations du gouvernement français en présence des progrès des partis d'opposition en France permirent au gouvernement fédéral de gagner du temps et de réduire manu militari les cantons sépamtistes (1847). La Révolution de Février, en faisant disparsdtre le gouvernement monarchique en France et en réduisant les souverains des autres Etats à craiadre pour eux-mêmes, acheva de tii*er les Suisses d'embarras. Ds profitèrent des préoccupations générales pour modifier tranquillement leur constitution en 1848. Ds Font depuis révisée de nouveau en 1874 sans donner lieu à aucune protestation.

11 est intéressant toutefois de connaître les aliments sur lesquels s*appuyait M. Guizot pour leur dàiier le droit ile modifier la constitution de 1815.

i r O mîiùstèr^« arrivé au pouvoir en 19l6t, remplaçaît le cabinet tory de 1841. qui avait succédé lui-même au mÎDistère libéral de 1830. dont il a été 4uestiott plus haut«

« Sans doute », disait-il dans les instructions adressées à Tambassadeur de France à Berne en 1847, « toute nation a le droit de modifier sa constitution intérieure; mais abolir en Suisse les bases constitutives de la Confédération, les abolir malgré la résistance d'un ou de plusieurs cantons confédérés, ce ne. serait pas tacte d'un peuple modifiant librement ses institutions^ ce serait Tasservissement d'Etats indépendants, contraints de passer sous le joug d'alliés plus puissants, ce serait la réunion forcée de plusieurs Etats en un seul. Certes les gouvernements qui ont jusqu'à présent traité avec la Suisse comme avec une confédération seraient pleinement autorisés à ne pas reconnaître ce nouvel ordre de choses... Il est d'ailleurs une autre considération que là Suisse ne devrait jamais perdre de vue. L'Europe, en lui accordant par le traité de Vienne, avec une extension considérable de territoire, le précieux privilège de la neutralité, et en liant la jouissance de ces avantages à l'existence d'un système fédératif, a voulu surtout assurer la tranquillité d'un pays dont la paix intérieure est, pour elle, un intérêt de premier ordre. La position de la Suisse est telle qu'elle ne peut être livrée à l'anarchie ou à des troubles prolongés sans que plusieurs des principaux Etats du continent n'en ressentent le dangereux contrecoup. Si la Suisse se plaçait en dehors des conditions qu'elle a acceptées, si elle devenait pour ses voisins un foyer d'agitation et de propagande révolutionnaire qui compromît leur repos, ils seraient certainement en droit de se croire déliés eux-mêmes de leurs engagements ».

Ces instructions soulèvent, en réalité, deux questions :

76 ÉTATS PeRPKTlTELLRMRNT NEUTRES

non seulement elles contestent à la Suisse le dr^it de modifier sa constitution fédérale, mais elles revendiquent pour les puissances garantes le droit de se considérer comme déliées de leurs engageuients dans le cas où la Suisse deviendrait un foyer d*agitation et de propagande révolutionnaire. Ces deux points demandent à être examinés sépai'ément.

Remarquons tout d'abord que, sur le premier point, M. Guizot ne va pas jusqu'à contester à tout Etat neutre le droit de réviser sa constitution. Il dénie seulement à la Suisse le droit de se transformer, de Confédération qu'elle était, en Etat fédéral. Il semble que cette opinion puisse s'appuyer, en pr^^mier lieu, sur l'article 74 de l'acte final de Vienne. Cet article dit en elfet : « L'intégrité des dixneuf cantons, teh quils existaient en corps politique lors de la convention du S9 décembre iSiS, est reconnue comme base du système helvétique ». Or depuis 1830 le parti centraliste travaillait en Suisse à consolider le pouvoir c>entral au détriment de l'autonomie des cantons, agitation contraire, d'après M. Guizot, à Tesprit de l'article 74. Mais rien n'est moins formel à cet égard que cet article, qui vise simplement l'intégrité territoriale delà Confédération et non sa constitution. C'est ici le cas de dire avec Victor-Emmanuel qu'on ne doit pas lire entre les lignes des conventions : Nel bianco non si legge.

On nous objectera, il est vrai, que les puissances garantes sont intervenues dans la rédaction de la Constitution suisse de 1815. Sans doute il v a eu une sorte de transactiou; entre les puissances et la Diète helvétique : on à donné

aux Suisses une augmentation de territoire et Ton a garanti pour toujours leur neutralité, à la condition qu ils établiraient au sein de leur Confédération un ordre de choses durable et de nature à justifier la confiance de TEurope. Mais il n'a jamais été question dans les actes du congrès de Vienne ni d'une constitution garantie ni d'une constitution immuable. Il y a même lieu de remarquer que la constitution de 1815 est plus centralisatrice que la constitution de 1798. Le parti centraliste pouvait donc répondre en 1848 aux puissances conservatrices que c'était la Sainte-Alliance elle-même qui avait encouragé en Suisse en 1815 le mouvement unitaire, qui remportait un nouveau triomphe en écrasant le Sonderbund,

Nous expliquerons d'ailleurs plus loin que les puissances avaient entendu garantir en 1815 Tindépendance de la Suisse et non celle des cantons, ce qui les obligeait à laisser la Suisse faire usage de son indépendance intérieure en transformant sa constitution. Aussi les puissances, mieux inspirées, n'ont-elles pas réclamé contre la révision constitutionnelle de 1874, qui a été cependant autrement centralisatrice que la réforme de 1848.

La même question pourrait se poser à l'égard de la Belgique. L'article 9 du traité des dix-huit articles s'exprimait ainsi : « .... Les cinq puissances, sans vouloir s'immiscer dans le régime intérieur de la Belr/iquey lui garantissent cette neutrahté perpétuelle. » Ce membre de phrase a disparu dans l'article 7 du traité des vingt-quatre articles, qui se borne à dire : « La Belgique formera un Etat indépendant et perpétuellement neutre ». Il peut se faire que cer-

taines puissances, en présence de Tappui miliuûre donné une première fois parla France à la Belgique dans Tété de 1831, fussent devenues moins favorables à cette dernière. Mais elles auraient du s'en expliquer dans les protocoles ou dans le traité. Or nous ne trouvons rien de tel dans ces textes ; d'autre part, l'Etat neutre étant un Etat souverain, le mot indépendant est présumé comprendre Tindépendance intérieure et Tindépendance extérieure. Ajoutons d'ailleurs que ni M. (iuizot ni les partisans de sa doctrine n'ont jamais refusé à un Etat unitaire le droit de modifier sa constitution.

Affaire Wohlgemûth. — L'Etat neutre est donc libre de réviser sa constitution; mais les puissances garantes n'ont-elles pas des droits particuliers quand TEtat neutre devient un foyer de propagande révolutionnaire, ou quand il s'y produit des troubles intérieurs de nature à leur faire craindre pour leur tranquillité?

La question soulevée incidemment une première fois par M, Guizot en 1847, s'est posée de nouveau à propos de rafTaiœ FiscluT, et cette fois entre la Suisse et TAllemagne. Les ftuts sont trop récents pour qu'il soit nécessaire de les rappeler longuement.

Vers la fin de 1887, les socialistes et les anarchistes se Uvi^rent en Suisse à des manifestations et publièrent des écrits dont on s'émut en Allemagne. Sur les réclamations de la légation allemande à Berne, le gouvemem^ot fédéral ouvrit une enquête,

(Test alors que se greffa sur cette affaire un înddent

qui faillit la détourner de sa véritable solution. Le gouvernement fédéral découvrit que quelques-unes des personnes les plus compromises n'étaient autres que des agents secrets de la police allemande. Au moment oii il allait s'en plaindre confidentiellement à Berlin, le capitaine Fischer, de la police de Zurich, révéla ce résultat de l'enquête dans une lettre rendue publique. C'était fournir un grief nouveau à l'Allemagne, qui aurait été sans cela fort embarrassée de répondre au grief de la Suisse.

Heureusement le gouvernement fédéral, sut se tirer de cette malencontreuse affaire avec sa prudence habituelle. Il blâma le capitaine Fischer, et consentit à proposer au Conseil national la création d'un bureau de police fédérale chargé spécialement de la surveillance des réfugiés étrangers, moyennant quoi il décida le chancelier allemand à désavouer à la tribune du Reichstag ses agents secrets.

A cette occasion, M. Droz, chef du département suisse des affaires étrangères, a posé, dans son discours du 20 mars 1888 au Conseil national (1), les véritables principes : « En droit international, a-t-il dit, il est une vérité élémentaire, c'est que chaque Etat souverain est maître de régler son ménage intérieur comme il l'entend. S'il nous convient de pratiquer une démocratie avancée, s'il convient à d'autres pays d'avoir des institutions monarchiques, nous n'ayons pas plus le droit de nous mêler de leurs affaires qu'ils ne peuvent avoir la prétention de se mêler des nôtres... Seulement les étrangers qui viennent sur notre sol

(i) Gazette de Lausanne du 21 mars.

80 rrATS nBPÈTVWLLEME3St XECTREB

doivent bien se dire qu'ils contractent des devoirs envere nous,.. Si nous les laissons faire usage de la liberté de la presse et de la liberté de réunion, — ces libertés politiques que le peuple suisse s'est garanties à lui-même dans sa constitution, — c*est à la condition qu'ils s*en montrent dignes ; sinon, nous avons le droit et le devoir de leur appliquer les lois du pays. Or ces lois ne prescrivent pas uniquement des poursuites judiciaires : elles prévoient aussi, — c'est le cas de l'article 70 de la Constitution fédérale, — l'expulsion des étrangers qui compromettent la sûreté intérieure ou extérieure de la Confédération ».

Ainsi, d'après M. Droz, l'Etat neutre jouit, comme tout autre Etat souverain, du droit d'asile; msds, comme les autres Etats et dans la même mesure qu'eux^ il doit empêcher que son territoire ne devienne un foyer de propagande révolutionnaire, ou une base d'opérations pour les révolutionnaires des Etats voisins.

Le traité de neutralité, bien loin de porter atteinte à son indépendance, doit, au contraire, garantir son indépendance intérieure et extérieure : c'est pour avoir méconnu ce principe que les articles de l'acte final de Vienne, relatifs à la neutralisation de Cracovie, n'ont pas tardé à être violés.

Hypothèse iFim changement de gouvernement. — Mais cotte garantie donnée à l'indépendance intérieure du neutre obligerait-elle les puissances garantes à assister avec indiflerence à raccomplissement d'une révolution au sein de l'Etat neutralisé? La question est plus délicate : sans

doute, une fois la révolution accomplie, ces puissances seraient libres, comme à l'égard de tout autre Etat qui aurait changé ^son gouvernement, de reconnaître ou de ne pas reconnaître le nouveau régime. Mais il y a lieu de se demander si elles auraient un droit d'intervention pendant la révolution, et si, une fois le changement de gouvernement effectué, le traité de neutralité tiendrait encore.

Sur le premier point, il résulte de ce que nous venons de dire que la garantie donnée dans les traités de neutralité ne s'étend qu'à la neutralité, à l'indépendance, à l'intégrité et à l'inviolabilité de l'Etat garanti. Elle ne s'étend donc pas à Tordre de succession dynastique; et nous croyons qu'une intervention armée de l'une ou de plusieurs des puissances garantes dans l'intérêt de la dynastie d'un Etat neutre ne serait pas justifiée. La solution contraire ouvrirait du reste la porte à tous les abus, car il serait facile de prétendre, à la moindre agitation, que la dynastie de l'Etat neutre est en péril.

Des quatre traités de neutralité aujourd'hui existants, un seul fait allusion à la dynastie de l'Etat qu'il neutralise : c'est le traité de 1867 relatif au Luxembourg. L'article premier déclare que le roi de Hollande maintient les droits des agnats de Nassau sur la succession du grand-duché. Et il ajoute : « Les hautes parties contractantes acceptent cette déclaration et en prennent acte ». Mais l'article premier ne parle nullement de garantie : les puissances se bornent à prendre acte de ce fait que le roi grand-duc maintient dans le grand-duché l'ordre de succession. Il n'y a, dans le traité, d'autre garantie que celle donnée formel-

82 ÉTATB PERPÉTUELLEMENT NEUTRES

lement par Tarticle 2 à rindépendance, à Tintégrité et à la neutralité du grand-duché; et encore ne fut-elle admise qu'après discussion, ce qui achève de prouver qu'elle ne doit pas être étendue.

Mais ne pourrait-on pas soutenir, du moins, que, la dynastie de TEtat neutre disparaissant, les puissances qui ont traité avec elle sont dégagées, qu'elles reconnaissent ou non le gouvernement qui lui succède, de l'obligation d'observer la convention de neutralité?

Remarquons d'abord que les gouvernements des Etats garants ne sont pas seulement obligés vis-à-vis de l'Etat garanti, mais qu'ils sont aussi liés entre eux. Or l'obligation qu'ils ont contractée les uns vis-à-vis des autres n'a pas de raison de s'éteindre.

Et l'on ne pourrait pas prétendre que l'objet de cette obligation a disparu, car ce que les puissances garantes ont entendu garantir, ce n'est pas la forme du gouvernement, c'est l'indépendance, l'intégrité et l'inviolabilité du territoire neutre, toutes choses dont l'importance et l'intérêt subsistent.

Nous croyons, d'ailleurs, que le nouveau gouvernement de l'Etat neutralisé héritera, au point de vue de la neutralité, des droits et des obligations du gouvernement précédent. On ne saurait admettre, en effet, qu'une révolution délie un pays de toutes ses obligations internationales. A cet égard Yattel et Heffter (1) distinguent entre les traités réels et les traités personnels. Calvo (2), résumant l'opi-

(1) Droit public de l'Europe ^ § 99.

nion de la généralité des auteurs, dit avec raison : « La question de savoir jusqu'à quel point un changement fondamental survenu au sein d'un Etat invalide laisse subsister la force obligatoire de ses engagements antérieurs ne comporte pas de solution absolue : en cette matière tout dépend des circonstances, et de la nature et de la portée des traités ». Or les traités de neutralité, visant uniquement à maintenir Tindépendance de TEtat garanti et son intégrité territoriale, <^t à interdire son territoire aux opérations militaires, doivent rentrer dans la catégorie des traités reW.v, c'est-à-dire des traités qui survivent aux révolutions intérieures, parce que les causes qui les ont dictés leur survivent aussi. Notons d'ailleurs que la France, à travers ses nombreuses révolutions, a toujours reconnu les neutralités garanties par elle. On ne voit donc pas pourquoi les révolutions, qui ne sont pas considérées comme déliant de ses obligations la puissance garante, auraient pour effet de mettre fin aux obligations de la puissance garantie. Il est vrai qu'en 1857, quand le roi de Prusse renonça à ses droits de prince de Neuchàtel et se décida à reconnaîtreja République proclamée à Neuchàtel en 1848, toutes les grandes puissances intervinrent, et furent parties contractantes dans le traité signé à cette occasion entre la Prusse et la Suisse. Faut-il en conclure qu'un Etat neutre ne peut passer du régime dynastique au régime républicain sans le consentement des puissances garantes de sa neutralité? Nous ne le croyons pas. L'intervention des puissances en 1857 s'explique d'abord parce que la guerre avait failli éclater à ce moment entre la Suisse et la Prusse,

par suite de l'appui donné par celle-ci à la dernière des tentatives faites par les légitimistes de Neuchâtel pour revenir au pouvoir. La guerre étant imminente entre le neutre et l'un de ses garants, la médiation pacifique des autres garants était tout indiquée. C'est du reste le motif que donne de leur intervention le préambule du traité du 26 mai 1858 : « La Prusse et la Suisse, dit-il, ont été invitées à déférer aux démarches faites par les quatre puissances dans Fintérêt de la paix ». Cette intervention s'explique en second lieu parce que tunion personnelle de la Prusse et de Neuchâtel faisait partie des arrangements garantis par les puissances signataires de Tacte final de Vienne ; il était naturel, dès lors, de voir ces puissances intervenir lors de la cessation de cette union.

Quant à l'article l®' du traité de 1867, il signifie simplement que la puissance garante qui ne reconnaîtrait pas la dynastie de Nassau comme souveraine du Luxembourg ne serait plus fondée à invoquer à son profit un traité de neutralisation qu'elle aurait violé dans une de ses clauses. De même cet article aurait permis aux garants de ne plus tenir compte de la neutralité du Luxembourg, si le roi grand-duc avait, sans les consulter, déshérité ses agnats de Nassau. Mais l'article 1" ne donnerait nullement à Tun des garants le droit de se dire dégagé de ses obligations si la dynastie de Nassau venait à s'éteindre, ou si une révolution purement intérieure, c'est-à-dire un fait indépendant de la maison d'Orange-Nassau ou des autres garants, venait à la renverser (1).

(1) V. m/rà, 2« partie, cli. I".

On pourrait nous objecter encore que notre théorie ne peut pas tout au moins s'appliquer à la Belgique, les puissances garantes étant intervenues dans rétablissement de la monarchie belge. Mais nous ne croyons pas Tobjection fondée. Sans doute les puissances représentées à la conférence de Londres se sont préoccupées du régime qui allait s'établir à Bruxelles ; mais on ne voit dans aucun des protocoles rédigés par la Conférence antérieurement au choix du prince de Saxe-Cobourg qu'elles aient fait du maintien de ce régime une des conditions d'existence de la neutralité belge.

Dans le protocole du 27 janvier 1831, protocole relatif à la séparation de la Belgique et de la Hollande, et où il est pour la première fois question du gouvernement définitif à établir à Bruxelles, les représentants des puissances se bornent à dire que, « sans rien décider sur la grave question de la souveraineté de la Belgique y il leur appartient de déclarer qu'à leurs yeux le souverain de ce pays doit nécessairement répondre aux principes d'existence du pays lui-même, satisfaire par sa position personnelle à la sûreté des Etats voisins, accepter à cet effet les arrangements consignés au présent protocole et se trouver à même d'en assurer aux Belges la paisible jouissance ».

Ce protocole répond simplement à l'unique préoccupation qu'avait alors l'Europe : empêcher un prince français d'être le chef de l'Etat belge. Ainsi s'explique le passage où il est dit que le futur souverain devra répondre aux principes d'existence de la Belgique et satisfaire, par sa position personnelle, à la sûreté des Etats voisins.

Cette préoccupation se retrouve dans les protocoles suivants, en date du 1" et du 7 février, par lesquels les puissances s'engagent à ne pas accepter la couronne de Belgique pour un des menibres de leurs familles régnantes, et à ne pas reconnaître le duc de Leuchtenberg, s'il accepte cette couronne.

Et, s'il est toujours question d'un souverain dans ces protocoles, si l'on y envisage toujours la Belgique comme une future monarchie, c'est que, dès le début, les Belges n'ont pas songé à un autre régime. Le parti français, n'ayant pas pu obtenir l'annexion de la Belgique à la France, s'était immédiatement rabattu sur la combinaison qui consistait à installer un prince français en Belgique. Et les quatre puissances garantes qui s'opposaient à ce projet ne faisaient que des objections relatives à la nationalité du candidat. En effet, les Etats garants, étant tous monarchiques, préféraient voir à Bruxelles une monarchie : c'est ce que les Belges de tous les partis comprirent. Mais à aucun moment le régime monarchique ne fut présenté comme une condition de la neutralité. Bien plus, on inséra dans le protocole du 19 février le principe suivant : « Les traités ne perdent pas leur puissance, quels que soient les changements qui interviennent dans l'organisation intérieure des ^peuples » (1). On aura beau dire que cette phrase

(1) En outre, à la séance du 20 mars, le plénipotentiaire français protesta au nom de son gouvernement contre toute interprétation des protocoles précédents de nature à justifier une intervention armée d*un Etat dans les affaires intérieures d'un autre Etat.

EFFETS DE LA NEUTRALITÉ PERPÉTUSaXE 87

n'avait d'autre but que de rappeler, au lendemaiti de la Révolution de Juillet, que les traités de 1815 étaient encore en vigueur : un principe de droit international, une fois admis, ne doit pas seulement être invoqué contre la France, il doit aussi être respecté par tous les Etats qui l'ont proclamé.

Donc, en principe, les puissances garantes n'ont aucun droit spécial d'intervention à raison des faits qui pourraient se produire à l'intérieur de TEtat neutre : c'est là une règle à laquelle ne déroge aucun des traités existants. Toutefois, on vient de voir qu'elle pourrait donner lieu, surtout dans l'hypothèse d'une révolution, à une vive controverse : les peuples qui jouissent de la neutraliti devront donc montrer dans leur politique intérieure la même prudence que dans leur politique extérieure.

Politique extérieure. — Mais c'est surtout dans le domaine de la politique extérieure que les principes posés au début de ce chapitre recevront leur application. En effet, si l'Etat perpétuellement neutre est maître de ^sa politique extérieure et de son aiction diplomatique, il doit éviter de contracter tout engagement qui pourrait l'entraîner dans une guerre.

Traités (ïunion politique, — C'est dire que les traités qui lieraient d'une façon permanente sa politique à la politique d'un Etat libre de provoquer une guerre lui sont interdits.

Ainsi l'Etat neutre ne pourra jamais se lier à un Etat

non neutre par les liens d'une union réelle^ ou par un lien fédéral, car l'union réelle, la Confédération et Y Etat fédéral supposent l'existence d'un pouvoir central affectant, suivant les cas, la souveraineté extérieure et intérieure ou seulement la souveraineté extérieure des Etats qui composent l'union.

Si donc un Etat neutre se trouvait passer, par voie de succession, aux mains d'un prince déjà souverain d*un Etat non neutre, il faudrait limiter l'union des deux Etats à la personne du souverain.

C'est ainsi que le grand-duché de Luxembourg a pu, sans inconvénient pour sa neutralité, être gouverné jusqu'au 23 novembre 1890 par le même souverain que la Hollande. C'est que rien, à part la personne du prince, n'était commun entre les deux Etats : non seulement ils avaient deux gouvernements et deux pavillons distincts, mais même le Luxembourg avait chez les puissances voisines des agents diplomatiques spéciaux ; et il ne confiait la protection de ses nationaux à la Hollande que dans les pays où les Luxembourgeois sont peu nombreux, de même que les Suisses sont, dans quelques pays lointains, sous la pro tection des consuls français.

Le roi de Prusse fut, de même, prince de Neuchâtel de 1815 à 1857. Il faut remarquer, toutefois, qu'en 1857 il fut tenté de se servir des soldats du roi de Prusse pour ramener à l'obéissance les sujets du prince de Neuchâtel, ce qui montre bien qu'en pratique un Etat neutre ne sera jamais assez indépendant d'un autre Etat.

Donc un Etat que l'on neutralise doit être créé absolu-

ment libre et indépendant des antres Etats non neutres ; et, si les événements veulent que sa dynastie se confonde avec celle d'un autre Etat, il faudra, faute de mieux, maintenir à l'union un caractère strictement personneL

Que décider si l'Etat neutre s'agrégeait, après coup, à un autre Etat neutre ? Il semble qu'il n'y aurait pas ici les mêmes inconvénients. Il est certain cependant que les deux Etats neutres ne pourraient, sans l'aveu des puissances garantes, passer de l'union personnelle à l'union réelle ou à l'union fédérale, car leur indépendance extérieure, qui a fait l'objet de la garantie, se trouverait atteinte.

CiCtte solution ne contredit pas celle que nous avons donnée relativement à l'union en un Etat fédéral des vingt-deux cantons suisses neutralisés en 1815. L'évolution de la Suis-e du régime de la Confédération au régime de l'Etat fédéral avait, en effet, commencé en 1798, bien avant la réunion du congrès de Vienne. En 1815, si les dix-neuf cantons gardaient encore le droit de conclure séparément des conventions d'ordre purement économique, il y avait déjà une Diète fédérale qui absorbait presque toute leur souveraineté diplomatique. A l'égard des puissances garantes cette Diète traita seule, comme représentant le système helvétique; et les puissances no virent dans la Suisse qu'un seul Etat, donnant ainsi d'avance le caractèr,î de faits intérieurs à tous les changements qui se produiraient dans son sein.

Ce qui nous paraît donc interdit, c'est la fusion, après coup, de deux Etats neutres qui auraient été neutralisés comme deux entités diplomatiques distinctes.

00 KTATS PERPÉTUELLEMENT NEUTRES

Par suite, même entre Etats neutres, Funion que les circonstances rendraient inévitable devra, du moins, rester personnelle. L'exemple de la Belgique et du Congo montre, d'ailleurs, que, même entre Etats neutres, l'union même personnelle n'est pas sans danger. Le testament politique du roi Léopold prouve en effet que ce souverain a profité de T union personnelle établie entre ces deux Etats pour gager sur le territoire même du Congo un emprunt consenti à l'Etat africain par la Belgique, acte qui expose le Congo à devenir une colonie belge.

Traités (Tunion douanière. — Un Etat neutre pourrait-il, du moins, conclure avec un autre Etat une union douanière ?

Cela revient à se demander si Tunion douanière peut faire courir un danger à l'autonomie d'un Etat. Or il suffira de citer l'exemple célèbre du Zollverein pour montrer les dangers d'une union de ce genre. De tous les petits Etats qui, vers In milieu de ce siècle, contractèrent une union douanière avec la Prusse, le Luxembourg est le seul qui ne soit pas tombé sous l'hégémonie prussienne. Il est rare, en effet, que la communauté des douanes n'entraîne pas la fusion des intérêts commerciaux. Et s'il existe déjà entre les Etats de l'union douanière d'autres intérêts communs et des affmités historiques ou ethnographiques, ces Etats marchent rapidement vers l'union absolue.

Ces principes ont été méconnus en 1842 par M. Guizot lorsqu'il s'efforça d'établir une union douanière entre la

France et la Belgique (1). Ce projet d'union douanière rencontrait de grandes sympathies en Belgique où le parti français était encore puissant ; d'ailleurs ce pays essentiellement industriel aurait été heureux de voir s'ouvrir devant lui le marché français. Mais le plan de Guizot se heurta, dès qu'il fut connu, à l'opposition de l'Angleterre, appuyée bientôt par les trois autres grandes puissances.

Leur diplomatie fit remarquer à M. Guizot que la réalisation de son projet pouvait compromettre à la longue Tautonomie de la Belgique. En réponse à ces observations, le ministre français prétendit que l'union douanière ne portait aucune atteinte à l'indépendance d'un Etat. L'indépendance même de l'Etat neutre, disait-il, exige au contraire que cet Etat soit entièrement libre de modifier à son gré ses tarits douaniers ; or la France et la Belgique pourraient adopter entre elles une politique absolument libre-échangiste sans que personne eût rien à y voir, et arriver ainsi peu à peu à supprimer en fait la ligne de douanes qui les sépare.

Il est facile de réfuter ce raisonnement. Outre qu'il ne serait pas soutenable aujourd'hui, depuis l'introduction dans la plupart des traités de commerce de la clause de la nation la plus favorisée, on pouvait répondre à M. Guizot en 1842 que l'union douanière n est pas moins dangereuse pour l'Etat neutre si l'on y arrive par inie voie détournée, car elle présentera une fois réalisée les mêmes inconvénients qu'une union avouée ab initio,

M. Guizot paraît, du reste, ne pas tenir lui-même à sa

(1) V. Guizot, Mémoires, t. VI.

02 KTATS PERPÉTUELLEMENT NEUTRES

théorie, car il donne à entendre que son projet avait surtout pour but de faire échec aux intrigues de la Prusse, et d'empêcher la Belgique de suivre le Luxembourg, qui entrait à ce moment même dans le Zolherein, Il reconnaît aussi que le parti autonomiste, qui appuya son projet à Bruxelles de concert avec le parti français, voulait faire avorter les tentatives du parti flamand qui rêvait déjà à cette époque d'une union douanière entre la Belgique et la Hollande.

Ces ambitions diverses se neutralisèrent ; et l'intervention de TAngleterre, intéressée évidemment à écarter les Français d'Anvers, fit échouer le projet de M. Guizot.

En 1867, cependant, l'Europe a autorisé le Luxembourg à conserver, malgré sa neutralisation, son union douanière avec les Etats allemands. Sur la proposition du plénipotentiaire de Prusse et du baron de Tomaco, premier plénipotentiaire luxembourgeois, la Conférence déclara, que l'article 2 du traité du 11 mai n'établissait qu'une « neutralité militaire » et ne portait aucune atteinte; aux droits commerciaux du grand-duché, ni à la faculté de conclure une union douanière avec un Etat voisin.

Cette interprétation se justifiait sans doute par l'impossibilité où se trouve un Etat de 200,000 âmes et de 2,500 kilomètres carrés d'avoir une existence agricole et industrielle séparée et de se suffire à lui-même. Mais cela prouverait qu'il n'est pas sans inconvénient de donner d'aussi étroites limites à un Etat que l'on appelle à l'indépendance.

Du reste, M. Servais, qui était le deuxième plénipoten-

tiaire du Luxembourg à la Conférence, a eu soin de reconnsQtre, dans son ouvrage sur le Traité de Londres (1), que la décision de la Conférence ne devait pas être généralisée. « Elle a été prise, dit-il, pour consacrer un fait accompli devant lequel les principes plient souvent en matière politique... Il s'agit d'un cas spécial qui ne comporte pas de généralisation. » En effet, « les principes delà neutralité ne s'accordent pas avec les stipulations de ce genre. »

Les événements paraissent avoir montré, d'ailleurs, que l'on se trouve bien ici en présence d'une exception qui confirme la règle. La perte de l'autonomie douanière et la fusion d'intérêts qui en résulte devait entraîner, à la première occasion, l'exploitation des voies ferrées luxembourgeoises par les Allemands. C'est ce qui s'est produit, après 1870, pour les principales lignes du grand-duché ; et même, non contente de ce résultat, l'Allemagne a interdit à la Compagnie française de l'Est, par l'un des articles additionnels au traité de Francfort (De Clercq, X, 480), d'exploiter des lignes de chemins de fer situées en Luxembourg. Depuis cette époque, une campagne a eu lieu dans la presse allemande pour amener le Luxembourg à adopter les lois allemandes sur l'alcool et sur les brevets et à prendre part aux travaux de canalisation de la Moselle (2) (Wanipach, p. 233).

Sans doute l'indépendance du grand-duché, garantie par l'Europe, reste intacte; mais on voit qu'elle a parfois à

(2) V. la Gazette de Francfort^ novembre 1890.

lutter contre la fusion d'intérêts qui est la conséquence inévitable de Tunion douanière.

Traités de garantie, — Les autres liens pouvant exister entre deux Etats sont a fortiori interdits à l'Etat neutre. Nous avons déjà démontré qu'il ne devait pas être placé sous le protectorat d'un autre Etat : il est évident qu'il ne pourra pas non plus jouer le rôle d'Etat protecteur, car il contracterait, en assumant cette situation, des obligations pouvant le conduire à la guerre.

Par la même raison, l'Etat neutre ne peut garantir la neutralité d'un autre Etat. C'est pourquoi l'article 2 du traité de 1867, après avoir proclamé la neutralité du Luxembourg, s'exprime ainsi : « Ce principe est et demeure placé sous la garantie collective des puissances signataires, à r exception de la Belgique, qui est elle-même un Etat neutre ».

La conférence de Berlin de 1885 paraît avoir oublié ce principe quand elle a admis la Belgique à garantir la neutralité du Congo. 11 est vrai que, par l'article 10 de l'acte final, les puissances signataires s'engagent simplement à respecter la neutralité du Congo et non à la faire respecter., Mais cet engagement était superflu de la part de la Belgique, qui est elle-même un Etat neutre. Nous avons vu, d'ailleurs, que l'acte de 1885, comme l'a remarqué le plénipotentiaire belge lui-même, s'il n'impose pas à chaque puissance signataire l'obligation d'exiger le respect de la neutralité du Congo de la part des autres signataires, lui en laisse du moins la faculté. Oi*, il est certain que la Bel-

gique, étant un Etat neutre, ne pourrait réclamer le respect des conventions signées par elle que par la voie diplomatique. Les actes de guerre ne lui sont permis que lorsque son indépendance, son intégrité, son inviolabilité ou sa neutralité sont en danger.

Traités d annexion. — 1® Annexion proprement dite : Il reste à se demander vsi un Etat perpétuellement neutre peut avoir des colonies.

Si ces colonies existent au moment de la neutralisation, il n'y a pas d'inconvénient. Sans doute les garants contracteront ainsi des obligations plus étendues ; mais ils agissent en connaissance de cause ; et Ton conçoit même qu'il puisse y avoir avantage, à un moment donné, à neutraliser un Etat ayant, comme la Hollande, un empire colonial. L'hypothèse ne s'est, du reste, jamais présentée jusqu'ici.

Mais nous croyons qu'un Etat neutre ne peut pas, après coup, acquérir de colonies, à moins que les puissances garantes ne consentent à étendre la neutralisation aux colonies ainsi acquises. Il ne s'agit ici, bien entendu, que de colonies qui seraient acquises d'une façon pacifique, les guerres de conquête et les expéditions lointaines étant interdites par définition à l'Etat neutre. Si les puissances garantes ne donnent pas leur approbation unanime, si elles ne consentent pas à signer un nouveau traité neutralisant l'ancien Etat neutre augmenté de ses acquisitions coloniales, non seulement la colonie ne jouira pas de la garantie, car on ne l'avait pas eue en vue au moment de la neutralisation de sa métropole, mais même l'annexion de la colonie

sera contraire au droit international. En effet le neutre, en annexant une colonie, s'est engagé à protéger et à défendre les colons et les indigènes : il a donc contracté des obligations pouvant le conduire à la guerre, et à une guerre qui lui est interdite, car elle ne serait pas entreprise pour détendre le territoire neutralisé par les garants.

Que décider si un Etat neutre annexe un territoire neutre? Si le territoire annexé constitue un Etat, Tannexion est contraire aux principes de la neutralité, car ces principes, qui s'opposent à la transformation en union réelle de Tunion personnelle de deux Etats neutres, s'opposent a fortiori à l'absorption de l'un de ces Etats par l'autre. Ainsi Ton ne saurait approuver l'hypothèque prise par la Belgique sur le Congo, en garantie des emprunts qu'elle lui avait consentis (Convention du 3 juillet 1890 entre la Belgique et le Congo), car cette hypothèque peut conduire à une annexion. Cette annexion sera, il est vrai, valable si elle est : 1® reconnue et garantie par les puissances qui ont garanti la neutralité de la Belgique; 2° reconnue par les puissances qui ont donné une garantie restreinte au maintien de l'intégrité du Congo ; mais elle ne saurait l'être qu'à ces deux conditions. En effet le protocole du 20 janvier 1831 dit formellement : « La Belgique, dans ses limites, telles « qiCelles seront arrêtées et tracées conformément aux « bases posées dan'i les articles 1, S et 4 dix présent « protocole, formera un Etat perpétuellement neutre. Les « cinq puissances lui garantissent cette neutralité perpé- « tuelle, ainsi que l'intégrité et l'inviolabilité de son terri- « toire, dans les limites mentionnées ci-dessus ». Ce

texte formel nous dispenserait de donner d'autres arguments; mais il est impossible de ne pas faire remarquer que « la neutralité d'une Belgique mi-européenne et mice africaine imposerait aux garants des devoirs tout autres « que ceux qu'ils ont souscrits en 1831 » (1).

Quant aux garants de l'intégrité du Congo, il sera préférable d'avoir aussi leur consentement, car s'ils n'ont pas le devoir d'exiger des autres Etats le respect du statu quo congolais, ils en ont du moins la faculté. On raisonnerait de même si le territoire annexé ne constituait qu'une fraction du Congo ; il y aurait toujours une modification apportée au statu quo territorial de la Belgique, modification que celle-ci ne pourrait pas effectuer sans le concours des garants de sa neutralité.

Ce concours, du reste, ne paraît pas devoir lui être refusé. La France, notamment, en signant avec la Belgique la convention du 5 février 1895, a en quelque sorte promis de reconnaître l'annexion du Congo. En effet, par cette convention la France, visant l'hypothèse d'une annexion, obtient un droit de préférence pour le cas où la Belgique voudrait un jour se défaire de ses futures possessions congolaises. Si cette convention semble assurer d'avance notre concours à la Belgique, elle nous donne, en revanche, et par le fait même du droit de préférence qui nous est consenti, un nouveau titre, joint à celui que nous avions déjà comme puissance garante, pour nous opposer d'ici là à toute modification du statu quo territorial du Congo (Jozon, LEtat indépendant du Congo ^ p. 230).

(1) Le Temps du 11 septembre 1893.

2o Prise à bail de territoires : Mais il peut se présenter encore une autre hypothèse : celle où un Etat neutre, au lieu d'annexer un autre territoire en toute souveraineté, le prendrait simplement à bail. C'est ainsi que, par le traité du 12 mai 1894, l'Angleterre a donné à bail à l'Etat du Congo la Province Equatoriale (ancien gouvernement d'Emin- Pacha) et la province du Bahr-el-Gazal (R. G. D. I. P., année 1894, p. 477). Ici on ne modifiait pas d'une manière permanente les limites du Congo ; mais on pouvait soutenir qu'en s'engageant à respecter l'intégrité du Congo, les puissances garantes avaient eu en vue l'Etat du Congo tel qu'il existait au moment de sa création, et nullement un Etat qui franchirait un jour ses frontières pour assumer, même sans faire d'annexion proprement dite, des responsabilités ou des engagements qui pourraient le mettre en conflit avec'Tun des garants. C'est ce que l'Etat du Congo ne tarda pas à reconnaître, et, par le traité du 14 août de la même année, signé avec la France, il s'engagea à ne pas se prévaloir des avantages qui lui avaient été concédés par l'Angleterre et à évacuer les territoires occupés par ses troupes au delà de M'Bomou (R. G. D. I. P., loc. cit.).

Traités de cession. — 1® Cession en toute souveraineté: Si l'Etat neutre ne peut pas faire d'annexion, il peut encore moins diminuer le temtoire dont l'intégrité a été déclarée d'intérêt général, soit par des cessions de provinces faites à un autre Etat neutre (point que nous avons déjà examiné), soit a fortiori par des cessions faites à un Etat non neutre.

2° Dation à bail de territoires : De même on lui interdira, comme des atteintes portées à son inviolabilité, toute dation à bail de territoire. C'est ainsi que TAngleterre a renoncé, sur la demande de T Allemagne, à utiliser une bande de territoire située le long du Tanganinyka et que FEtat du Congo avait consenti à tort à lui céder à bail (R. G. D.I. P., 1894, p. 477).

En vertu des mêmes principes, nous n'hésiterons pas à interdire à un Etat neutre de concéder une station ou un dépôt de charbon à une grande puissance maritime. La consommation de combustible que font les navires de guerre modernes donne aux stations de charbon fortifiées une importance stratégique indiscutable ; quant au simple dépôt commercial de charbon, il ne pourra être concédé que s'il n'est pas fortifié et si lé privilège obtenu n'est pas exclusivement attribué à une seule puissance. Agir autrement serait attirer la guerre sur le territoire neutre.

Quant aux fils télégraphiques étrangers traversant le territoire neutre (comme le fil télégraphique anglais projeté au Congo) ou y atterrissant, ils ne devront être tolérés que si le libre usage du fil, par toutes les puissances, est garanti sur le territoire neutre (1).

Tels sont les droits et les devoirs de l'Etat perpétuellement neutre quant à la conclusion des traités perpétuels. Les autres traités lui sont également permis sous les mêmes réserves.

(1) Nous avons parlé des chemins de fer à propos de la théorie de r inviolabilité.

Traités de commerce. — « Même dans ses traités de « commerce, dit Wheaton, l'Etat perpétuellement neutre « doit se garder d'accepter des obligations incompatibles « avec ses devoirs en temps de guerre », c'est-à-dire avec sa neutralité. Ainsi se trouvent interdits au neutre non seulement les traités d'union douanière (à moins qu'ils ne soient prévus et permis, comme pour le Luxembourg, par le traité même de neutralisation perpétuelle), mais même les traités qui, favorisant trop spécialement un pays déterminé, équivaudraient à une union douanière.

Traités d alliance. — Quant aux traités d'alliance, il est clair que le neutre ne peut conclure d'alliances offensives. Il est évident aussi que les alliances défensives lui sont permises lorsqu'il vient à être attaqué, c'est-à-dire quand il y a eu lésion effective de sa neutralité (Cf. Hilty, La neutralité de la Suisse) : dans ce cas, en effet, comme il a le droit de se défendre par ses propres forces, il a aussi le droit de s'allier à une puissance tierce dont l'armée viendra appuyer son armée et celle des garants ; son état de légitime défense l'autorise alors à employer tous les moyens de repousser l'agression.

Mais la question s'est posée de savoir si, dès le temps de paix^ un Etat perpétuellement neutre peut conclure une alliance défensive dans le but de repousser une agression éventuelle.

Arendt admet l'affirmative (1). Mais il ne voit pas que

(1) Essai sur la neutralité de la Belgique, p. 92.

dans la pratique un Etat neutre ne trouvera à négocier une alliance défensive que s'il accepte des obligations réciproques de celles de l'autre contractant ; celui-ci ne s'engagera à défendre éventuellement l'Etat neutre que si le neutre promet à son tour de défendre son allié. L'Etat neutre contracterait donc des obligations pouvant le conduire à la guerre, sans compter que sa politique extérieure se trouverait forcément liée dès le temps de paix à celle de son allié.

Voilà pourquoi Ton ne saurait accepter l'opinion d'Arendt. Cette opinion a été néanmoins reprise, dans ces derniers temps en Suisse par M. Schweizer et par les colonels Frey et Weber, qui voient dans la neutralité helvétique une neutralité purement volontaire et affranchie par suite des obligations dérivant d'une neutralité synallagmatique. Mais nous avons déjà réfuté cette théorie, en montrant que la neutralité de la Suisse entraîne pour cette puissance les mêmes obligations que la neutralité belge pour la Belgique, et en insistant sur les inconvénients qu'aurait pour la Suisse la possibilité de conclure des alliances dès le temps de psdx (1). Le colonel Miiller, chef du département militaire, a, d'ailleurs, déclaré au Conseil national suisse, lors de la discussion du budget de 1901, que le système militaire de la Suisse devait être strictement défensif (2).

Que dire de la théorie de M. Rolin-Jaequemyns, qui auto-

(1) V. I" partie.

(2) La commission militaire du Parlement belge émettait, quelques mois après, une opinion identique pour la Belgique.

rise TEtat perpétuellement neutre à prendre part à un échange de vues ayant pour but d'assurer le maintien de la paix générale contre les entreprises possibles de certaines puissances (1)? Sans doute, dit-il, « une puissance neutre ne pourrait pas adhérer à la triple alliance », c'est-à-dire à une alliance ayant d'autres buts que la défense de sa neutralité. Mais « elle pourrait fort bien entretenir avec qui il lui plairait une correspondance analogue à celle dont a parlé Sir James Fergusson le 28 février 1888 ».

Or, on se rappelle que le 22 février 1888 Sir James Fergusson faisait à la Chambre des communes la déclaration suivante (2) : « Sans doute, disait-il, l'Angleterre n'a contracté aucun engagement pouvant amener l'emploi de ses forces militaires ou navales, en dehors de tous ceux déjà connus de cette Chambre.... Seulement il y a eu une correspondance échangée avec les puissances, en raison de l'état de choses critique de l'an passé, et il y a eu une correspondance confidentielle avec beaucoup de puissances au sujet du maintien de la paix. Cette correspondance a porté naturellement sur les questions ayant trait à la paix, sur le caractère et le but des puissances dont on pouvait craindre une attitude contraire à la paix. Des idées ont été exprimées sur les conséquences de toute action pouvant amener la rupture de la paix, et on a envisagé tout ce qui pourrait résulter d'un appel à l'action des forces énormes rassemblées par chaque puissance militaire ».

(1) Revue du droit international^ 1888, n» 1.

(2) V. le Times du 33 février 1888,

La correspondance dont parlait Sir J. Fergusson n'ayant jamais été publiée, il serait difficile de décider s'il aurait été ou non permis à un Etat neutre d'y prendre part.

Mais M. Rolin-Jaequemyns tient à préciser sa pensée ; et il déclare (1), en s' appuyant sur le discoure prononcé par M. Crispi à Turin, le 25 octobre 1887, que TAngleterre doit, par cette correspondance confidentielle, s'être engagée à protéger le littoral italien contre un débarquement éventuel des troupes ennemies.

Voilà le genre d'engagements que M. Rolin-Jaequemyns permettrait à un Etat neutre. Il est inutile de démontrer que ce sont là des engagements conduisant à la guerre, et que, s'ils sont interdits à l'Etat neutre même quand il s'agit d'assurer sa propre tranquillité, ils lui sont interdits à plus forte raison quand il s'agit d'assurer la paix européenne.

Nous avons dit que l'alliance défensive, quand elle entraîne des obligations réciproques, n'est permise à l'Etat neutre que s'il vient à être l'objet d'une agression. On comprend aisément que cette agression devra s'être traduite par quelque fait (2). Un projet resté inexécuté, comme le projet de partage de la Belgique qui fut publié en 1870, ne pourrait évidemment être considéré comme un acte de nature à délier l'Etat neutre de ses obligations internationales.

Mais à côté de l'hypothèse d'une alliance conclue en

(1) Op. cit., p. 15-16.

(2) V. HiLTY, loc. ciU

temps de paix et de celle d'une alliance conclue à la suite d'une agression, on peut envisager une troisième situation: l'Etat perpétuellement neutre n'a pas été attaqué, mais la paix générale a été rompue, et il crsûnt que sa neutralité ne soit violée pendant la lutte qui vient d'éclater entre les puissances voisines.

Arendt, qui permet d'une façon générale l'alliance défensive en temps de paix, l'autorise a fortiori dans ce cas. « La Belgique, dit-il, peut également, dans le cas d'une guerre où sa neutralité paraîtrait menacée, s'allier avec la Hollande » (1). Mais nous ferons observer que la Belgique ne peut pas, tant que la paix n'a pas été rompue vis-à-vis d'elle, contracter des engagements pouvant la conduire à la guerre. Donc, même dans ce cas, le traité d'alliance défensive lui est interdit en principe : elle pourra simplement recevoir une promesse d'appui désintéressé.

On objectera sans doute que, dans le cas où la guerre éclaterait entre les puissances garantes^ qui seraient ainsi absorbées par le soin de leur propre conservation, et dont l'une serait peut-être tentée de violer la neutralité belge pour mieux se défendre, — il paraîtra difficile de reluser à la Belgique le surcroît de sûreté provenant d'une alliance avec la Hollande. On trouvera peut-être aussi qu'il serait dangereux, avec la rapidité actuelle des opérations militaires, d'obliger la Belgique à attendre l'agression pour conclure cette alliance. Mais nous verrons plus loin qu'aussitôt l'agression commencée et l'alliance conclue, la Belgique et

(1) Op. cit., p. 93.

son allié seraient libres, en vertu du traité même de garantie, de se concerter avec le belligérant qui n'aurait pas violé la neutralité belge ; nous verrons aussi que Tautorité militaire de TEtat neutre doit toujours tenir son territoire à l'abri d'un coup de main. Si l'on joint à cela le droit de faire appel aux autres garants, on reconnaîtra qu'il y a là pour le neutre un ensemble de sûretés qui compensent largement celle que les principes mêmes de la neutralité perpétuelle nous obligent à lui refuser.

Mandat européen, — Cette étude des obligations de l'Etat perpétuellement neutre montre qu'il vaut mieux pour lui ne pas accepter, même du consentement des puissances garantes, un mandat européen dans le genre de celui que certains publicistes auraient voulu en 1881 voir confier à la Belgique. Au lendemain des événements d'Alexandrie quelques journaux proposèrent, en elTet, d'envoyer un corps d'armée belge rétablir Tordre en Egypte. Qui ne voit que la Belgique aurait ainsi gaspillé au loin des forces qui doivent être uniquement consacrées à la'défenso du territoire neutralisé?

Ainsi les obligations spéciales à TEtat perpétuellement neutre sont assez nombreuses, mais elles se justifient par le fait même de sa neutralité : on ne saurait donc les augmenter arbitrairement sans porter atteinte à son indépendance extérieure.

Participation aux expositions. — Aussi ne peut-on pas approuver le refus du gojvernement belge de prendre part

officiellement à l'exposition de 1889, étant donnés les motifs sur lesquels le président du Conseil des ministres belges a basé son refus. « La Belgique », a dit M. Beernaert, en répondant à une interpellation qui lui était adressée à ce sujet dans la séance du 2 mars 1888, « a la sage habitude, dans les questions d'intérêt international, de régler sa conduite sur celle des autres, et spécialement des puissances garantes de sa neutralité ». M. Rolin-Jaequemyns, qui n'est cependant pas, comme on vient de le voir, suspect d'hostilité à l'égard des puissances dont le refus a entrainé celui de la Belgique, M. Rolin-Jaequemyns (1) a été le premier à reconnaître que le ministre faisait là « une concession véritablement imprudente ». Et, en effet, ne pas distinguer entre les questions internationales, et admettre qu'en toutes matières la Belgique a enchaîné sa souveraineté extérieure, c'est proclamer le protectorat collectif des puissances garantes sur la Belgique. Est-ce que le fait de participer à une exposition peut entraîner un Etat neutre à une guerre? Est-ce qu'il peut compromettre son indépendance? Non, évidemment. C'est, au contraire, le refus de l'Etat neutre qui porterait atteinte ici à son indépendance. La Suisse l'a compris, et elle a pris part officiellement à l'Exposition de Paris, sans qu'aucune des puissances garantes qui avaient préféré l'abstention ait songé à s'en plaindre ou à l'en blâmer. La Belgique est, d'ailleurs, revenue ellemême sur sa théorie de 1889 en acceptant de prendre part officiellement à l'exposition de 1900.

(1) Revue de droit intemdttonal, 1888, n® 1, p. 29.

EFFETS DE LA NEUTRALlliÊ PERPÉTUELLE 107

Droits et devoirs de l'état neutre au point de vue MILITAIRE. — Tels sont les droits et les devoirs de TEtat perpétuellement neutre au point de vue des questions de politique intérieure et extérieure. Mais il y a un troisième ordre de questions qui a pris aujourd'hui une importance telle qu'il doit être examiné à part : ce sont les questions relatives à la préparation à la guerre, ou plutôt à la préparation de la défense nationale. Elles se posent aussi pour TEtat perpétuellement neutre, car, en cas d'attaque, non seulement il lui est permis de se défendre, mais même, comme on le verra plus loin, il y est obligé. Or, sil doit se défendre lui-même, sans se reposer sur la gaiantie, il faut en conclure que ses devoirs, au point de vue de la préparation à la guerre, ne sont pas inférieurs à ceux des autres Etats. L'Etat perpétuellement neutre devra donc développer toutes ses ressources défensives ; et la neutralité perpétuelle ne le dispense pas ici des obligations qui incombent à tout Etat souverain.

Il faut ajouter qu'elle ne lui confère pas non plus de droits spéciaux de nature à gêner les préparatifs militaires de ses voisins. C'est donc à tort qu'Arendt (1) a prétendu que les puissances voisines de la Belgique ne pouvaient pas créer des établissements militaires ou des forteresses près de son territoire. Arendt fait remarquer, à l'appui de sa thèse, que l'article 8 de l'acte final de Vienne interdisait k l'Autriche de créer un établissement militaire quelconque àPodgorce, cet établissement pouvant menacer la neutralité

(1) Op, cit^ p. 136,

de Cracovie. Mais le fait même qu*il a fallu un article spécial pour empêcher de fortifier Podgorce prouve que les autres localités voisines de TEtât de Cracovie ou de n'importe quel Etat neutre peuvent être fortifiées. L'article 90 du même acte final, article dont nous reparlerons plus loin, autorise d'ailleurs expressément le roi de Sardaigne à fortifier toutes les portions de son territoire qui confinaient à la Suisse. On pourrait nous objecter, de même, que la France et la Suisse se sont interdit, par le traité de 1862, de fortifier la petite vallée des Dappes ; mais nous réfuterions cet argument de la même manière que celui qui est tiré de l'article 8 de l'acte final de Vienne. Le traité de 1862 luimême condamne, du reste, la théorie d'Arendt,car la France n'a consenti à renoncer à fortifier ce point de sa frontière que parce que la Suisse a assumé une obligation réciproque. Arendt ne peut donc invoquer qu'un texte unique, établissant une servitude sur une seule localité ; tous les autres textes autorisent la création d'établissements militaires près des frontières des Etats perpétuellement neutres, et l'on ne saurait, à cet égard, s'exprimer d'une façon plus générale que l'article 90. Du reste les forts et les magasins ne constituent pas seulement des bases d'attaque ; ils constituent aussi des inoyens de défense. Or l'Etat voisin de l'Etat neutralisé n'a-t-il pas le droit de prévoir la violation de cette neutralité, puisque l'Etat neutre est tenu de la prévoir lui-même et de se préparer à repousser une agression ? D'ailleurs, plus la frontière franco-belge sera hérissée de forts par la France, moins l'armée allemande sera tentée, dans le cas d*un conflit entre ces deux puissance^, d'entrer

en France par cette voie : il y a donc là une sûreté pour la Belgique, et non pas forcément une menace. On raisonnerait de même pour donner à rAllcmagne le droit d'élever des forts à la frontière belge. D'ailleurs ces établissements militaires serviraient de base à l'armée de secours, dans le cas où la Belgique, étant, — s'il est permis de faire cette hypothèse, — attaquée par Tune de ces deux puissances, appellerait l'autre belligérant en garantie. Enfin, un fort n'est pas plus dangereux pour la puissance voisine qu'une loi militaire permettant la mobilisation rapide de tous les habitants d'une province voisine de la frontière. On en arriverait donc à interdire, en exagérant le raisonnement d'Arendt et des journalistes suisses de son école, tout préparatif militaire et aux Etats neutres et aux Etats voisins. Or, ces préparatifs constituent une obligation pour tous les Etats. Donc l'Etat perpétuellement neutre n'a pas à protester contre les préparatifs de défense de ses voisins ; il n'a surtout pas le droit de les considérer exclusivement comme pouvant servir à une agression éventuelle dont il serait l'objet.

§ II. — Droits et devoirs de l'Etat perpétuellement neutre

en temps de guerre

Supposons maintenant TEtat neutre attaqué. Dans ce cas il n'a pas seulement le droit et le devoir de faire appel aux puissances garantes, il peut et il doit se défendre lui-même. L'obligation contractée à son égard par les garants est, en

effet, synallagmatiqùe : il ne faut pas que Tun d'eux ait à souffrir de rengagement qu*il a pris de respecter le territoire de l'Etat neutre. Or il pourrait arriver, si le neutre ne se défendait pas, que, dans une guerre entre deux puissances voisines, Tun des adversaires passât par le territoire neutre, avant que les garants aient le temps d'intervenir, pour tourner l'armée de l'autre belligérant. Si l'on suppose que celui-ci est l'un des garants de l'Etat neutre et n'a pas voulu prévenir son adversaire en violant le traité de neutralité, on se trouve dans une hypothèse où le garant, n'ayant rien à se reprocher, souffrira de la négligence de l'Etat neutre. Cf^lui-ci ne pourra donc pas invoquer la garantie pour se dispenser de l'obligation de se défendre lui-même en cas d'attaque.

Il suit de là que l'Etat perpétuellement neutre est obligé de défendre, non seulement son indépendance et son intégrité, mais aussi son inviolabilité (1).

Ce principe a été reconnu, au nom du gouvernement belge, par M. Thonissen, ministre de l'intérieur, lors de la mémorable discussion qui eut lieu au Parlement de Bruxelles en 1887, au sujet des fortifications à élever dans la vallée de la Meuse.

Dans la séance du 9 juin, répondant à M. Frère-Orban, qui prétendait qu'en cas de guerre l'armée belge n'auniit qu'à se réfugier sous Anvers, M. Thonissen déclara que ce serait là, pour la Belgique, abdiquer sa neutralité.

Le ministre insista sur ce point « qu'en 1870 la promesse

(1) V. suprà.

d'assistance de TAngleterre avait été précédée de l'engagement pris par la Belgique de faire tous les sacrifices nécessaires pour défendre sa neutralité ».

Et M. Tbonissen ajouta : « La France alors s'est loyalement conduite, elle aussi, à notre égard; elle nous a demandé si nous étions disposés à nous défendre, et si nous le pouvions ; sur nos assurances formelles à cet égard, elle nous a déclaré qu'elle respecterait notre neutralité ».

Il ne suffirait donc pas, pour le gouvernement de TEtat neutre, de se réfugier dans une place forte et de laisser passer l'orage. Au contraire, l'Etat perpétuellement neutre doit, dès le temps de paix, se préoccuper de barrer les routes d'invasion suivant lesquelles les belligérants auraient intérêt à le traverser dans le cas d'une guerre entre deux puissances voisines. C'est ce qu'a fait le Parlement belge en votant les fonds nécessaires à l'érection des fortifications de Namur et de Liège ; c'est ce qu'ont fait les Suisses en fortifiant le Saint-Gothard, et en empêchant ainsi les Italiens de se servir éventuellement de leur territoire, soit pour envahir la France, soit pour donner la main aux autres puissances de la triple alliance.

Ce droit et cette obligation de l'Etat neutralisé de construire des forts paraissent en contradiction avec l'article 3 du traité de 1867 relatif au Luxembourg. Cet article dit en effet : « Le grand-ducbé de Luxembourg étant neutralisé, le maintien ou l'établissement de places fortes sur son territoire devient sans nécessité comme sans objet ».

Mais l'article 3 ne doit pas être interprété d'une façon générale. Le représentant de la Belgique, c'est-à-dire de

112 ÉTATS PERPÉTUELLEfifENT NEUTRES

l'Etat qui aurait eu le plus à souffrir de la rédaction défectueuse de cet article, eut soin d'en faire préciser immédiatement la signification (1) par la Conférence de Londres elle-même ; et le jour de la signature du traité, tous les plénipotentiaires signèrent en même temps la déclaration suivante : « Il est entendu que l'article 3 ne porte point atteinte au droit des autres puissances neutres de conserver et, au besoin^ d^améliorer leurs places fortes et autres moyens de défende ». En effet, il y a là pour elles non seulement un droit, mais aussi un devoir.

La ser\'itude imposée au Luxembourg doit donc s'expliquer, comme nous l'avons dit, par l'impossibilité où serait ce petit Etat de maintenir en état de défense une position stratégique aussi importante que Luxembourg.

L'Etat neutre ne doit pas se contenter de barrer par des forts les chemins stratégiques qui le traversent : il doit, en cas d'attaque, y porter ses troupes mobiles afin de tout tenter pour empêcher le passage de l'ennemi. A cet égard, M. de Laveleye s'exprime ainsi, dans l'un des articles qu'il a publiés en 1888 sur la neutralité de la Belgique : « Le général Brialmont, — dit-il, — qui a préparé le système de défense de la Meuse, de concert avec le roi Léopold, et qui, par conséquent, doit connaître et représenter, mieux que qui que ce soit, les idées de ce souverain, me disait Tan dernier, et m' autorise à répéter aujourd'hui ce qui suit : « Si la guerre venait à éclater avant que les nouveaux forts fussent terminés, il serait néanmoins du devoir de l'armée

(1) Livre jaune de 1867, protocole n« 4.

belge de défendre à outrance rimportant nœud de communications de Liège, en s'appuyant sur les deux vieilles citadelles et sur des batteries provisoires ».

On ne peut qu^approuver un pareil langage^ Et c'est précisément parce que les troupes de la défense mobile doivent être toujours prêtes à se porter là où se produirait une attaque imprévue, que TEtat neutre est seulement obligé, vu surtout ses faibles ressources, de fortifier les points les plus exposés et les plus faibles. Ainsi, tandis que la voie ferrée de la Meuse est barrée à ses deux extrémités, c'est-à-dire par les forts de Namur vers la frontière française et par les forts de Liège vers TAllemagne, le génie belge propose de ne barrer qu'à Saint-Trond la nouvelle ligne d'Hasselt à Charleroi, car cette ligne ne pourrait, en supposant une violation des traités, servir qu'à l'Allemagne. De même la ligne de Milan à Bâle n'est barrée, dans sa traversée de la Suisse, qu'au Saint-Gothard.

La garantie ne dispense donc pas l'Etat perpétuellement neutre de se défendre, ni de prendre les précautions que doit prendre tout Etat en vue de la défense de l'inviolabilité de son territoire.

Ouant aux autres obligations des Etats neutres, en cas de guerre, il n'y a aucune raison de douter qu'elles soient applicables aussi à l'Etat jouissant de la neutralité perpétuelle. Il sera donc tenu de laisser partir librement les miliciens des belligérants, de faire prisonniers ceux de leurs soldats qui se réfugieraient sur son territoire, et d'interdire chez lui l'enrôlement de volontaires pour les armées belligérantes. Sur ce dernier point la Suisse comprend ses obli-

gâtions de la façon la plus étendue : non seulement les Constitutions fédérales de i848 et de 1874 ont, dans leur article 11, aboli les capitulations militaires, mais même les décrets de rassemblée fédérale du 20 juin 1849 (1) et du 23 juillet 1855 (2) ont inteitlit en tout temps Tenrôlement individuel des Suisses pour le service militaire à l'étranger. Il ne serait donc pas possible de recruter en Suisse, comme l'a proposé M. Marcel Monnier (V. le Temps^ août 1900), une garde internationale des légations européennes en Chine. La Belgique ne va pas aussi loin : elle permet, en temps de paix, aux Belges d'accepter des fonctions militaires à l'étranger contrairement à l'article 21 de notre Code civil. C'est ainsi qu'au moment de l'expédition du Mexique une légion de volontaires fut levée en Belgique pour aller défendre le trône de Maximilien. Toutefois, de pareils enrôlements en masse, même quand ils ne sont pas contraires au droit interne de l'Etat neutre, doivent être critiqués au point de vue du droit des gens. Ils diminuent, en effet, les ressources en hommes dont TEtat neutre doit pouvoir toujours disposer pour sa défense et ils sont contraires à la politique de non- intervention que la neutralité perpétuelle lui impose. On est donc bien obligé de reconnaître que TAllemagne était fondée à s'opposer à la création d'une légion belge destinée à appuyer l'armée internationale dans le Pe-tchi-li, légion qui a d'ailleurs été licenciée : et l'on pourrait critiquer pour la même raison les enrôlements

(1) Recueil officiel des lois fédérales^ I, 432.

(2) Ojo. cit., V, 158.

EFFETS DE LA NEUTRALlfÉ PEtlPÉt CELLE 115

de volontaires qui ont lieu en Belgique pour le Congo, bien que ces enrôlements soient faits en vertu de la loi belge du 17 août 1893.

Quant à rinternement des soldats des belligérants qui se réfugieraient en territoire neutre, nous avons vu la discussion qui a eu lieu à ce sujet entre M. d;3 Bismarck et le grand-ducbé de Luxembourg ; on sait que la Suisse et la Belgique ont rempli en 1870 toutes leurs obligations à cet égard (1). En un mot, l*Etat perpétuellement neutre sera sujet, en cas de guerre, à toutes les obligations qui décou- Umi de la neutralité temporaire, et qui s'appliquent, a fortiori, à la neutralité perpétuelle.

Nous avons vu qu'à ces obligations correspondent des droits. Ainsi à l'obligation spéciale de protéger sa neutralité dès le temps de paix correspond, pour l'Etat perpétuellement neutre, le droit d'appeler les garants à son aide en cas d'attaque. Le devoir de se défendre lui donne aussi le droit de s'allier, dans ce cas, à des puissances non garantes, car les garants, en lui piomettant leur appui, ont voulu, non limiter son droit de légitime défense en cas d'attaque, mais lui montrer, au contraire, combien ils tenaient à ce que son indépendance, son intégrité et son inviolabilité fussent préservées.

11 reste maintenant à remarquer que les règles que nous venons de poser, au sujet des droits et des devoirs de l'Etat perpétuellement neutre en temps de guerre, ne sauraient^ en vertu de l'article 3 du traité de Londres, s'appliquer

(1) V. Calvo, et les récits du général Ambert.

116 élATS PERPBTUKLLKMKNT NEUTRES

toutes au Luxembourg. En effet cet article ordonne la démolition de la forteresse, et la réduction de l'armée luxembourgeoise à une force suffisante pour assurer le maintien du bon ordre. Dès lors le Luxembourg ne saurait être tenu ni de se défendre lui-même en cas d'attaque, ni d'exercer sur ses frontières, dans le cas d'une guerre entre ses voisins, une surveillance aussi exacte que celle que Ton pourrait exiger de la Belgique ou de la Suisse.

Cette dernière conséquence de l'article 3 fut, comme nous l'avons raconté^ méconnue par M. de Bismarck dans la note qu'il adressa au gouvernement grand-ducal le 3 décembre 1870. Mais les véritables principes ont été posés sur ce point par M. Servais, qui, dans son étude sur Le grandduché de Luxembourg et le traité de Londres^ s'exprime ainsi : « En l'état on ne peut faire encourir au grand-duché une responsabilité, s'il ne repousse pas une attaque dirigée contre lui, puisqu'on lui a rendu la chose impossible : ce qu'on peut exiger seulement, c'est qu'il ne soit pas de connivence avec un agresseur, et que, dans le cas d'une agression, il la dénonce et proteste ».

Du reste les hommes d'Etat du Luxembourg n'ont pas cessé de se préoccuper du danger que leur pays, pour avoir charitablement accueilli quelques soldats français blessés ou fugitifs, avait couru en 1870 ; et le premier ministre du grand-duché, M. Eyschen, a essayé de faire délimiter par la conférence de La Haye au sein de laquelle il représentait son gouvernement, les droits et les devoirs des Etats neutres. Voici, en eff'et, ce que nous lisons dans le Livre jaune relatif à cette conférence (p. 27) : « A propos du chapitre

« de la déclaration de Bruxelles intitulé : Dea helligérants « et des blessés soignés chez les neutres^ le premier délégué « du Luxembourg s'est demandé s'il n'y avait pas lieu de « mieux définir la position internationale qui découle de la « neutralité. Il a fait ressortir les incertitudes qui existent « sur les droits et les devoirs des neutres, les inconvénients « qui en résultent. Après un échange d'observations où on « insista surtout sur la complexité du problème qui ne pa- « raissait pas rentrer dans le cadre des travaux de la com- « mission (chargée de la révision de la déclaration de « Bruxelles), M. Eyschen avait été prié de présenter un « projet concret, rentrant dans Tordre d'idées de cette « déclaration. 11 ne crut pas devoir le faire, pensant que la « matière de la neutralité devait être examinée et réglée « dans son ensemble. La conférence s'est bornée à émettre « le vœu que la question des droits et devoirs des neutres « fût mise à l'étude d'une prochaine conférence ».

Il est à remarquer que la Suisse, dont les écrivains tendent, comme nous l'avons vu, à considérer la neutralité helvétique comme une neutralité volontaire et abandonnée à l'interprétation de la Suisse seule, a refusé de s'associer à ce vœu.

SECTION II Droits et devoirs des garants

Tels sont les droits et les devoirs de l'Etat perpétuellement neutre. En les indiquant, nous avons par là même exposé les devoirs et les droits des garants.

IIH ÉTATS PERPérVELLeMEXT SECTReS

Li» ditvoitH di^ garants ont été, du reste, fort bien réntiuii^ en quelqnr^ mots par M3I. Funck-Brentano et Sorel ^1} : <' I^^ garants, disent-ils, ne sauraient sans méconnaître leurs engagements, abuser de leur force ou de leur influence pour entraîner TEtat neutre dans une politique qui aurait pour conséquence de compromettre sa neutralité. Ils ne doivent entretenir avec lui que les relations que comporte Fétat de paix. Profitant de la neutralité de cet Etat en t(»rap8 de guerre, ils doivent éviter en temps de paix tout ce qui pourrait en altérer le principe ».

Les règles ainsi posées par MM. Funck-Brentano et Sorel peuvent parfaitement se concilier avec la réserve que fait M. Hivier (2), quand il remarque que « pour l'Etat garant l(î devoir de sa propre conservation prime tout autre devoir ». Cette réserve peut être étendue à tous les Etats, à la condition que ni les Etats garants, ni les Etats neutres, n'en abusent pour se soustraire à leurs obligations spéciales.

Uuant aux devoirs des garants en temps de guerre, il convient de rappeler ici la distinction qui a été faite entre la garanti!^ vestreinte donnée au Congo et la garantie dont joui88(MU les autres Etats neutres. Les garants de la neutralité du Congo no sont pas temm de la faire respecter ; mais il n*en est pas di» même des garants des autres Etats neutres, t»t Ton s'est demandé, à ce propos, si leur obligation (h» faire respecter la neutralité j)ar eux garantie doit forcé-

^1) Ihréi^'h iiu tiroit de^ gens, p. 153-154. v^) f^HHpes </m di'mi des yens, II, p. 103.

ment se traduire par un secours armé ou bien s'ils peuvent se borner à exiger après la guerre la restitutio in integrum de l'Etat neutre. La question est facile à résoudre : permettre au garant de n'intervenir qu*après le conflit, c'est donner raison à ceux qui, craignant que le secours du garant ne soit trop tardif, autorisent le neutre à contracter d'avance des alliances avec l'un des belligérants éventuels. En réalité, les obligations imposées à l'Etat perpétuellement neutre ne se comprennent que si l'Etat garant lui promet un secours aussi complet et aussi efficace que possible, c'est-à-dire un secours armé.