SANCTION DES PRINCIPES PRECEDENTS

OU MODES DEXTINCTION

La neutralité perpétuelle étant forcément conventionnelle, ses destinées sont liées à celles du traité qui l'a établie.

Or les causes générales d'extinction des traités s'appliqueront au traité de neutralité perpétuelle, en tant du moins qu'elles ne seront pas contraires au caractère particulier de co traité. Donc, si la cause de la garantie vient à disparaître, le traité de garantie établissant la neutralité perpétuelle deviendra lui^-mème caduc (1).

En revanche, le traité de neutralité perpétuelle étant un traité permanent, c'est-à-dire un traité qui établit, comme son nom l'indique, un état de choses pour toujours, il ne saurait être question ici de Y expiration du terme comme d'un mode d'extinction.

De même ce traité, établissant des obligations pour le temps de guerre aussi bien que pour le temps de paix, ne pourra être ni suspendu, ni a fortiori rompu en cas de conflagration européenne.

(1) V. 3« partie, ch. IV.

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Ajoutons que le traité de neutralité perpétuelle, pas plus que les autres traités, ne pourra jamais être abrogé par désuétude. Tous les auteurs sont d'accord pour refuser de considérer la désuétude comme un mode d'extinction des lois ou des contrats. Or, de tous les contrats internationaux, le traité de neutralité perpétuelle est celui pour lequel on pourrait le moins invoquer labrogation par désuétude, car nous avons vu qu'il impose, à toute époque, en temps de guerre et en temps de paix, aux neutres comme aux garants, des obligations en quelque sorte quotidiennes. Ce n'est donc qu'après avoir commis ou laissé commettre une série de violations du traité que l'un ou plusieurs de ses signataires pourraient venir alléguer l'abrogation par désuétude. Par suite c'est surtout en matière de neutralité perpétuelle que ce mode d'extinction devra être repoussé.

On voit par là que les démarches faites en 1870 par l'Angleterre dans l'intérêt de la neutralité belge avaient un côté dangereux et auraient pu nuire à la cause qu'elles prétendaient servir. En effet, au début de la guerre franco-allemande, l'Angleterre, préoccupée des dangers que pouvait courir la neutralité de la Belgique, avait signé, le 9 août avec la Prusse et le 11 août avec la France (1), deux traités par lesquels les belligérants s'engageaient à respecter la neutralité de la Belgique. C'est là évidemment une obligation que les deux puissances ennemies, garantes de la neutralité belge, avaient, à l'égard même de l'Angleterre, antérieurement aux traités de 1870. (On se rappelle la promesse

(1) V. D^Glbrcq,

conditionnelle faite par la France à la Belgique (1), avant de signer le traité du 11 août). Or les deux traités négociés par l'Angleterre auraient pu faire croire que la neutralité belge avait besoin d'être confirnïée. Heureusement le préambule du traité du 11 août reconnaît oflRciellement que le traité franco-anglais d'août 1870 n'a d'autre but que d'assurer l'exécution du traité de 1839, qui a encore toute sa force et toute sa validité.

Quant à l'effet des révolutions sur la durée du traité de neutralité perpétuelle, nous avons déjà dit, au chapitre précédent, ce qu'il fallait en penser.

Qu'advieudra-t-il du traité de neutralité pei'pétuelle si l'un des signataires commet une infraction à l'une de ses clauses ? Ici s'est élevée une vive controverse : mais il suffira, pour la résoudre, de bien se rappeler le caractère spécial de ce traité.

On est d'accord pour admettre que celui qui viole l'une des obligations qui lui sont imposées par un traité n'est plus fondé à invoquer à son profit l'une quelconque de ses clauses. A cet égard Calvo (2) est d'accord avec Heffter (3) et Bluntschli (4) : le traité est indivisible, et l'inexécution d'une de ses clauses entraîne la rupture du contrat tout entier. Nous avons déjà appliqué cette règle à l'interprétation de l'article 1" du traité de 1867, article relatif aux

(1) V. suprà^ l'extrait du discours de M. Thonissen.

(2) Op. cit., III, p. 402.

(4) § 769 et s.

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droits de la dynastie de Nassau sur le Luxembourg. A plus forte raison celui qui se soustrairait à tous les engagements que lui imposait le traité délierait-il l'autre contractant de ses obligations.

C'est là la conséquence du caractère synallagmatique des traités de neutralisation. Mais cette rupture du traité aurat-elle lieu ipso facto ? L'autre contractant pourra-t-il se dire dégagé de plein droit ?

En droit international il ne saurait être question de faire prononcer la résolution du traité par des tribunaux, ni. de leur demander, comme le permet l'article 1184 du. Code cviil, des dommages-intérêts pour l'inexécution du contrat. La convention intervenue entre deux Etats devra donc, en principe, être résolue de plein droit, quand l'un d'eux manque à ses engagements : c'est là la seule sanction possible. Mais lorsqu'il y a plusieurs Etats contractants, la résolution de plein droit sera-t-elle licite?

Il faut remarquer qu'ici chaque signataire a contracté, non pas un, mais plusieurs engagements synallagmatiques. Dans le traité de neutralité perpétuelle, par exemple, le neutre s'oblige vis-à-vis de chaque garant, et chaque garant s'oblige vis-à-vis de chacun de ses co-garants. Or, si une infraction commise par le neutre dégage vis-à-vis de lui les autres garants, comment dégageiait-elle les garants des obligations qu'ils ont contractées entre eux? Supposons que la Suisse laisse, dans une guerre entre la France et TAutriche, l'armée autrichienne passer par son territoire : la France n'est plus tenue à aucun ménagement vis-à-vis de la Suisse et de l'Autriche, mais la promesse qu'elle a faite à

126 ÉTATS PERPéTU£LLbMENT NEUTRES

la Russie de respecter la neutralité helvétique, promesse devenue sans doute à ce moment fort difficile à tenir, périt-elle de plein droit ?

L'affirmative a été soutenue par différents auteurs et par plusieurs hommes d'Etat. Dans sa fameuse note adressée le 3 décembre 1870 au gouvernement de Luxembourg, M. de Bismarck déclarait que « le gouvernement allemand ne se croyait plus obligé de prendre en considération, dans les opérations des armées allemandes, la neutralité du grandduché ».

Bluntschli est du même avis ; il estime, sans faire de distinction en faveur des Etats dont la neutralité perpétuelle a été garantie, que « TEtat neutre impuissant à défendre sa neutralité pei*d par le fait même sa qualité de neutre » (1).

M. Thonissen, dans son désir de faire voter parle Parlement belge le projet relatif aux fortifications de la Meuse, s'est recommandé, peut-être un peu imprudemment, de ce passage de BluntschU. 11 a fait remarquer que l'opinion de « Fillustre Bluntschli » était partagée par « de nombreux professeurs de droit international ». Et nous avons vu que les promesses conditionnelles faites par la France et par r Angleterre à la Belgique en 1870 viennent à Tappui de cette thèse.

Mais cette opinion, qui se comprendrait s'il n'y avait eu entre les garants et le neutre qu'une juxtaposition d'engagements bilatéraux et séparés, est contraire à la garantie

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elle-même, c'est-à-dire à la multiplicité des engagements que contracte chacun des signataires du traité de neutralité perpétuelle.

C'est ce que remarquait avec raison M. Servais, alors ministre d'Etat du Luxembourg, dans sa réponse à la note du 3 décembre : « Les termes du traité de 1867, disait-il, assurent la neutralité du grand-duché sous- la garantie des puissances contractantes, parmi lesquelles se trouve la Confédération de TAllemagne du Nord. Une telle stipulation n'aurait aucune portée si chacune des puissances qui y ont adhéré pouvait cesser de reconnaître la neutralité et procéder isolément ensuite, comme s'il s'agissait d'un Etat dont la position n'aurait pas été réglée par une convention internationale. La nécessité qii'un accord intervienne pour toute action qui changerait les conditions de l'existence du grand-duché parait donc évidente ».

Cette réponse fut communiquée, comme la note de M. de Bismarck, aux autres signataires du traité de 1807. Or, l'Autriche et l'Angleterre, qui furent les seules à ne pas se borner à un simple accusé de réception, se rangèrent à l'interprétation de M. Servais. Elles firent remarquer que la garantie n'avait plus aucun avantage, qu'elle cessait d'être un gage de paix, si les conflits qui pouvaient s'élever, entre l'Etat neutre et l'un des garants étaient laissés au jugement unilatéral de ce dernier (1).

L'engagement qui lie les garants entre eux s'oppose, en

(1) V. dans 1.ardy sur Bluntschli (p. 428, n» 2) la réponse de M. de Beust au nom de rAutriche.

128 ÉTATS PERPETUELLEMENT NBLTRES '

effet, à une résolution de plein droit. Il semble donc que les autres signataires doivent, au moins dans Tesprit du traité, remplir un rôle analogue à celui que l'article 1184 du Code civil confie aux tribunaux dans le cas de la résolution d'un contrat privé : sinon, la garantie n'aurait aucun but. . Cependant M. de Bismarck a répondu, non sans raison, à r Autriche et à l'Angleterre que, si l'armée deMac-Mahon, au moment oîi elle était refoulée vers Sedan, avait tenté de se dégager en passant par la Belgique et le Luxembourg, il aurait été impossible, l'armée belge d'alors ne pouvant pas l'arrêter, d'avertir les garants et a fortiori de mettre l'armée de l'un d'eux en mouvement avant que Mac-Mahon eût attaqué les Prussiens qui assiégeaient Metz. Dans ces circonstances, ajoutait M. de Bismarck, le général allemand aurait été obligé d'arrêter l'armée de Mac-Mahon en violant le territoire neutre ; aucun général anglais ou autrichien n'hésiterait dans un cas analogue.

. Il est certain que, dans le droit de la guerre, il faut tenir compte de la nécessité, et que, notamment, le droit de légitime défense prime tout (1). Nous déciderons donc que, s'il a été commis une violation du traité de neutralité ne mettant pas en péril immédiat l'existence de l'un des signataires, l'Etat lésé devra d'abord s'adresser aux autres signataires du traité pour qu'ils en prononcent la résolution, ou pour qu'ils obligent le coupable soit à exécuter son obligation, soit à réparer le dommage causé. S'il s'agit, au contraire, d'une violation grave constituant un véritable péril,

,1^ V. suprà^ p. 118.

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comme par exemple si le territoire neutre livre passage à l'armée ennemie, alors la convention de neutralité sera résolue ipso facto,

M. de Bismarck a admis implicitement cette distinction en 1870, car il a renoncé, en fait, à se prévaloir des faits signalés par sa note du 3 décembre. Il a continué à respecter, malgré ses menaces, la neutralité luxembourgeoise, et, dans sa réponse à TAngleterre, il n'a réservé sa liberté d'action que pour le cas où une armée française aurait traversé le grand-duché.

On nous objectera que nous faisons encore trop de part à l'arbitraire du belligérant, qui sera seul juge du point de savoir quand son existence est en péril. Nous répondrons que le belligérant sera généralement retenu, quoi qu'on dise, par la crainte de s'attirer, au cours d'une guerre, de nouvelles inimitiés. L'Etat souverain est forcément et toujours libre d'abuser de ses droits : la seule et suffisante sanction de la violation d'un traité est dans les inimitiés qu'elle peut attirer au coupable et dans la perte de la confiance ou de l'amitié que celui-ci inspirait aux autres Etats.

On pourrait opposer aussi à notre distinction une objection tirée de l'article 18 de l'acte final du Congo. Par cet article, les Etats signataires s'engagent à respecter la neutralité des puissances de la région du Congo, qui demanderont à être neutralisées, « aussi longtemps que ces puissances rempliront les devoirs que la neutralité comporte ».

Cet article, pris isolément, paraît autoriser la résolution

de plein droit dans tous les cas, mais il doit être rapproché de l'article 12 du même acte, qui impose, au contraire, formellement l'obligation de recourir, en cas de conflit, à la médiation des puissances amies.

Rappelons enfin que les auteurs qui admettent, avec Calvo, Funck-Brentano et Sorel, l'existence de deux garanties, l'une simple et l'autre collective, soutiennent que le recours à la Conférence est toujours obligatoire dans le second cas, et qu'il ne Test jamais dans le premier. Nous pourrions opposer maintenant de nouveaux arguments à cette théorie, mais nous croyons l'avoir suffisamment réfutée dans la première partie de cette étude.