ESSAI SUR LR NOTION DE LA RESPONSABILITÉ DE L'ÉTAT

tente sur ce que l'unique but de cette donation aurait été d'empêcher la réunion au domaine de biens appartenant au roi Louis-Philippe, lors de son appel au trône ; ce décret de 1852 est un acte de gouvernement dont l'exécution et les effets sont soumis à l’appréciation du gouvernement lui-même (Déc. 21 sept. 1790 ; L. 8 novembre 1814).

Dans la soirée du 13 juin 1849, à la suite d’un décret qui venait de déclarer Paris en état de siège, le ministre de l'Intérieur donna l’ordre d'empêcher par tous les moyens possibles la publication des journaux : Le Peuple, le Journal du Peuple, la Révolution Démocratique et Sociale, La Réforme et la Tribune des Peuples. Kn exécution de cet ordre, la force publique pénétra de force, notamment dans l’imprimerie d’un sieur Boulé, et d’un sieur Proux, imprimeurs de quelques-uns de ces journaux, et l’occupa militairement. Durant cette occupation, des carreaux et des meubles furent brisés, les presses endommagées, les caractères d'imprimerie dispersés, des manuscrits et des exemplaires d'ouvrages lacérés. Ces faits, ainsi que leurs auteurs présumés furent dénoncés à l'autorité judiciaire et le parquet de la Seine saisi rendit le 9 novembre 1849 une ordonnance de nonlieu. !

Cependant un arrêté du ministre de l'Intérieur avait, le 19 juin 1849, nommé une commission, chargée de donner son avis sur les dégâts dont les sieurs Boulé et Proux pouvaient se plaindre et d'apprécier

la somme nécessaire soit pour réparer ces dégâts,

soit pour assurer aux ouvriers employés dans les établissements la continuation ou la reprise de leurs travaux.

Après cet arrêté et plusieurs expertises faites en vertu des ordres des commissaires, le dommage causé au sieur Boulé fut estimé à 78.119 fr. 17.

Mais la réclamation faite à l'Etat et plusieurs fois répétée par le sieur Boulé, resta sans réponse !

Un recours fut porté au Conseil d'Etat qui le rejeta le 5 janvier 1855 par ce motif que le ministre de l'Intérieur avait pris une mesure de haute police, com mandée par les circonstances, qui ne pouvait être appréciée par un tribunal administratif (4).

Le Conseil d'Etat a varié absolument et depuis 1874 n’admet plus que le caractère essentiellement politique des actes de gouvernement n’enlève ceux-ci à son analyse et à son interprétation; 1l se fait un devoir d'examiner chaque fois si tel acte, tel fait du gouvernement est bien dans la limite des pouvoirs

{. Cons. d'Etat, Cont. 5 janvier 1855 ; Cons. d'Etat, Cont 10 janvier 1856. — Le Conseil, vu la requête... ; considérant qu’en donnant le 13 juin 1849 l'ordre d'empêcher par tous les moyens la publication du journal La Vraie République, le ministre de l’Intérieur a pris une mesure de haute police commandée par les circonstances qui avaient fait déclarer Paris en état de siège ; que si, dans l'exécution de cet ordre, des dommages ont 6t6 causés au matériel de l'établissement du sieur Proux, dans lequel s’imprimait ce journal, il ne peut naître de ce fait contre l'Etat une matière à indemnité de nature à Ôtre suivie par la voie contentieuse ; que si le sieur Luison- Dautreville, étant aux droits du sieur Proux, croit pouvoir demander au gouvernement une indemnité à raison du préjudice que son

industrie à souffert, celte demande ne peut être appréciée par la voie contentieuse, — Rejette.

constütutionnels ou légaux, en un mot de reconnaitre si cet acte, ce fait a bien incontestablement le caractère souverain d'acte de gouvernement proprement dit (1).

Et le commissaire du gouvernement, dans le proces intenté par le prince Napoléon — dont le nom avait élé rayé par ordre du ministre de la Guerre, de la liste des généraux de division — s'exprimait ainsi: «€. Mais si les actes qualifiés par la langue « du droit actes de gouvernement sont discrétionnai- « res de leur nature, la sphère à laquelle appartient « cette qualification ne saurait s'étendre arbitraire- « ment au gré du gouvernement; elle est naturelle « ment limitée aux objets pour lesquels la loi a jugé « nécessaire de confier au gouvernementles pouvoirs « généraux auxquels elle à naturellement subor- « donné les droits particuliers des citoyens, dans lin- « térêt supérieur de l'Etat ». |

Cette théorie s'appliqua aussi en 4880, lors de l’exécution des décisions prescrivant la dissolution des congrégations religieuses non autorisées. Le Conseil d'Etat a toujours, depuis lors, examiné au fond, les recours qui étaient formés contre lui. Aïnsi encore, il a fait, en 1887, lors des recours formés par les membres de la famille d'Orléans et de la famille Murat (2).

Cette doctrine confirmée par la majorité des

auteurs — combattue par la jurisprudence des tribunaux civils — parait logique.

4. Cons. d'Etat, Cont. 24 juin 1875, 5 juin 1876. 2, Voir historique et arrèt dans Béquet, op. cit., p. 238.

Le e2

I ne pourrait être d'actes de gouvernement, souverains, incapables d'engendrer une responsabilité quelconque, que ceux faits dans les limites de la constitution ou de la loi. Pour ceux-là seuls l'Etat jouit d’une irresponsabilité absolue, logique au surplus sans qu’il soit besoin de lexpliquer, puisqu’'à eux seuls s'appliquent les caractères de haute police et de sécurité publique dont la collectivité a donné le maintien à l’Etat, et qu’on revendiquait à tort pour tous les faits que semblaient nécessiter la « Raison d'Etat ».

Naturellement parmi ces actes de gouvernement, il en est que le gouvernement accomplit sous sa seule responsabilité parlementaire. Celle-ci ne nous intéresse pas. Elle est spéciale et écrite dans les lois constitutionnelles (1).

Donc tous les actes de gouvernement, qui ont légalement et strictement ce caractère, échappent à la censure des juridictions civiles et administratives. Aucun tribunal ne peut déclarer à leur sujet FEtat civilement responsable.

Est-ce à dire que même pour ces actes, l'Etat jouisse d’une irresponsabilité absolue ? Kn fait il est évident que oui. Libre d'agir, personne ne pouvant le condamner à réparation, l'Etat et au-dessus de toutes les conséquences préjudiciables ou non de

1. Voir à ce sujet tout ce qui a rapport aux faits de guerre (Etat de siège ; Loi du 11 août 1792 ; Cons. d'Etat, 12 juin 4874, 12 mai 1876, D. 16. 3. 87); Actes diplomatiques ; Collation de titres ; Droits de douane.

ses actes. Pourtant dire qu'aucun tribunal n’est compétent pour condamner l'Etat, ce n’est pas affirmer qu'il n'y ait dans ces conséquences préjudiciables un principe de responsabilité. C’est ce qui arrive en matière législative, où nous établirons en l’absence de tout texte un principe de nécessité. L'absence d’un juge n’enlève pas à un délit son caractère ; s’il y à délit, s'il y a de la part de l'Etat, une faute qu’il pourrait, c'est-à-dire qu’il devrait éviter, il faut voir de quelle façon il doit le faire, et quelles sont les sanctions qu'il doit, en justice, s'imposer à lui-même, que la collectivité-nation doit imposer à la collectivité-Etat.

Mais ces réserves de principe posées nous n’hésitons plus à affirmer qu'il y à une part d'irresponsabilité nécessaire ; et ce avec, pour les citoyens, le maximum de garanties qu’on puisse demander de la part de la plus libérale des constitutions.

La raison d'Etat qui servait de motif arbitraire aux gouvernements qui s’en sérvait en dehors de toute équité, est, on le comprend bien, le synonyme du droit de vivre qui est, pour l'Etat que la collectivité a institué, une obligation. Certes, et c'est le principe que nous avons posé, la collechivité doit mettre à portée de l'Etat tous les moyens dont celui-ci peut disposer pour la sécurité, pour la vie de la collectivité, mais dans l'exercice légal de ces moyens, l'Etat est le seul juge de ce qu’il considère comme danger, et les conséquences de ses ordres doivent être considérés, même s'ils sont préjudiciables, comme une sanction

imposée par la collectivité. Tout acte de gouvernément doit être l'expression d’une nécessité absolue, prévue et jugée par la coilectivité. Et le maximum de garantie existe puisque toujours les tribunaux saisis devront contrôler la légalité de cet acte, jugeant si l'État a agi dans les limites des pouvoirs qui lui ont été assignés. En dehors de ces pouvoirs, en vue desquels il a été créé, l'Etat n'existe plus comme tel, on peut même dire n'existe plus ; partant ses actes illégaux doivent être considérés comme nonexistants et leurs effets dommageables sont le résultat d'une faute qu'il appartient au tribunaux d’ap- Drécier.

De tout ceci, s'exprime que ce qu’on appelle l'acte de gouvernement est un acte d'administration auquel la collectivité a délégué une irresponsabilité tout à fait spéciale dont elle trouve la raison dans le principe de sa légitime défense. Il faut qu'à chaque occasion, et elles devront être infiniment rares, l'Etat manifeste la volonté collective légale qui le forme, et d'une maniere tout à fait claire.

De cette façon, nous enlevons à ces actes le caractère extraordinaire d’actes de gouvernement pour leur laisser Le seul qu'ils puissent avoir d'actes administratifs, couverts par une prétendue souveraineté qui ne doit plus avoir raison d'être.

IH n'y à, au point de vue juridique, aucune différence à établir entre le gouvernement et l’administration. Il faut rejeter la doctrine des actes de gouvernement en eux-mêmes ; elle est trop dangereuse et

ne trouve aucune base ni dans le principe de la séparation des pouvoirs, tel qu’il a été formulé par la loi des 16, 24 août 1790, ni dans les articles 9 et 26 de la loi du 24 mai 1872, où l’on chercherait vainement une allusion à ces actes extraordinaire (1).

Ainsi interprétée la constitution française apparait comme la plus saine et la plus libérale.

En d’autres pays, en Angleterre notamment on peut s'étonner que la Couronne ait gardé une immunité autrement grande. Le citoyen anglais paie cher dans le Commun Law le contrôle par lequel le pouvoir exécutif lui assure la paisible jouissance de ses droits. La Couronne qui personnifie l'Etat bénéficie de lindemnité judiciaire dans les limites de la pétition de droits. Il n'y à aucune responsabilité de l'Etat à l’occasion des dommages qui sont le fait de ses fonctionnaires, et cela, quoique élevé que soit le préjudice causé aux particuliers et quelque respectables que soient leurs droits. Sans doute le fonctionnaire, auteur du préjudice, est responsable mais il est le plus souvent un simple décor et les tribunaux sont assez peu disposés à étendre à lEtat la théorie de la représentation. Is confondent comme à plaisir (2) les actes discrétionnaires, c’est-à-dire les actes de souveraineté et les actes de gestion. F.

1. V. la réfutation de la théorie des actes du gouvernement dans les articles de M. Michoud (Annales de l'enseignement de Grenoble), et de M. Brémond (/tevue du droit public, 1896, &. V).

2. Ils l'ont prouvé à maintes reprises dans la solution des conflits soulevant une question de police.

Cette immunité de la Couronne qui est un principe presque absolu en Angleterre subit un échec quand la Couronne se trouve en présence des gouvernements coloniaux. Ceux-ci ont pris une extension tout à fait remarquable ; et les « Waste-Lands » ont tellement exagéré les droits sur le sous-sol que plusieurs possèdent que l’immunité judiciaire de la Couronne est impossible. On a, par suite, créé dans certains cas des autorités spéciales, par exemple des commissions de chemins de fer ou un ministre « of Lands » auxquels on a conféré le droit d’actionner et même d’être actionnés ; Le plus souvent on a autorisé le citoyen à poursuivre le gouvernement en réparations de dommages. Et dès lors voici la question qui se pose : Quelle estla mesure de responsabilité du gouvernement ? Là où une autorité a été substituée aux citoyens, on peut dire que cette responsabilité est déterminée forcément par des règles identiques à celle qui seraient apphicables aux citoyens. Malgré cela, des règles spéciales ont été parfois établies par un statut. C’est ce qui s’est passé dans les Nouvelles- Galles du Sud et dans la province de Victoria où lon eut soin de limiter à 200 liv. st. la somme de dommages-intérêts pouvant être réclamés aux administrateurs de chemins de fer en réparation de préjudices. Mais la loi ne pose aucune règle pour le cas où le gouvernement exerce une fonction que ne pourrait exercer un simple citoyen. C’est aux tribunaux qu’elle

a laissé le soin très critique de dire le droit. C’est ce

qui se dégage de plusieurs espèces, jugées ces dernières années en Australie (1).

Dans l'affaire Young, le ministre des travaux publics fut actionné en justice par le sieur Gibson, vicime de lPexplosion d’une machine à vapeur, accident dû à la négligence d’un agent du gouvernement. Le ministre répliqua par : 1° l'irresponsabilité du gouvernement qui n'a pas à répondre de la négligence de ses agents ; 2° par l'impossibilité pour un détenu (2) d’actionner le gouvernement pendant la durée de sa détention ; 3° par la non obligation du gouvernement de veiller à la sûreté des détenus. Les juges s’accordèrent pour reconnaître qu’une telle action est une immixtion incompréhensible dans les fonctions, et serait capable d’enlever toute autorité aux fonctionnaires des prisons si les détenus pouvaient à la moindre chose dont ils se croiraient victimes, poursuivre le fonctionnaire et le gouvernement en réparation. Et le juge Cohen s’exprimait ainsi : Il paraît certainement très dur au premier « abord que le plaignant, s’il a été réellement blessé, « Comme il le prétend, se trouve privé de tout « secours ; mais ce n’est là, après tout, que Pappli- « cation de cette grande règle que les questions de « dommages privés doivent être sacrifiées au bien< « être général ». Et il comparait Pimmunité de la Couronne et des fonctionnaires à celle des juges, des