Cours de droit public général

ont soumis la loi au contrôle des cours de justice et des tribunaux, il est vrai sous certaines conditions très rigoureuses. C’est ainsi que l'exception d’inconstilutionnalité que nous signalions plus haut ne peut être invoquée que dans une action en justice et en réponse (1); que l’'Amparo (Mexique) ne peut être opposé que pour faire cesser ou même prévenir un dangerimminent et dans trois cas déterminés (2). Dans tous ces cas, il y a surtout un contrôle de la loi, un frein à ses abus par le refus de son application, un recours, mais aussi une action en réparation des dommages qu'elle peut causer (Amparo).

Le fondernent juridique de cette responsabilité est dans l'essence de toute constitution écrite : quand un législateur fait une loi qui dépasse ses pouvoirs, il n'est plus qu'un mandataire qui excède ses droits, il n'est plus qu'une réunion d'hommes et non un corps législalf. Quand on adopte dans un pays une conslhitulion écrile, repousser ce principe de responsabilité est une inconséquence et un barbarisme de logique ; la constitution ne serait pas plus qu'une autre loi. Il faut qu'elle lui commande : simple quesion de moralité politique.

Au contraire avec une constitution coutumière, comme celle de PAngleterre, la règle américaine ne

1. Larnaude, Cours de droit public général, 1905-1906 ; Bryce, La

République américaine, L, p. 507 et suiv.

2. Ces trois cas sont : « la violation des garanties individuelles ;

b celui où une loi ou un acte des autorités fédérales blesserait ou restreindrait la souveraineté des Etats ; celui où une loi ou un acte des

Etats envahirait la sphère des autorités fédérales ».

se comprendrait pas. Tout le texte constitutionnel se modifie incessamment dans ce pays el sous des causes multiples ; il dépend du Parlement souverain et ne lie pas celui qui lui succède. | Le principe de dépendance du législateur à l’essence supérieure quoiqu'idéale du « Droit » écrit dans la constitution, « de responsabilité », trouve donc

naturellement sa place dans toute constitution écrite.

Pourtant on ne la rencontre pas en France ; pourquoi ? |

En Amérique, il y a un précédent, un germe :

quand l'Amérique était sous le régime de la subordination anglaise, les chartes coloniales limitaient les pouvoirs des Parlements locaux et lorsque naissaient un conflit grave, on supprimait la charte ou bien la Couronne annulait d’un trait la loi qui violait la charte. Un proces pouvait aboutir à Pinapplication de la loi et l'appel était toujours possible devant le conseil privé de Londres. Depuis le principe s’est maintenu et plus tard s’est étendu aux lois d'Etat.

En France au contraire, dès lorigine, le pouvoir royal était en lutte contre les prérogatives administratives des Cours souveraines ; ce qui amena la Révolution à la proclamation solennelle de la règle de la séparation des pouvoirs, règle dirigée contre le pouvoir judiciaire et exprimée dans le décret des 16,24 août 1790 et dans l’article du Code pénal (1).

1. Esmein, « L'organisation judiciaire par la Constituante », Cours d'histoire du droit, 1905-1906,

Dans les autres pays d'Europe, ce furent les idées émises par la Révolution française qui inspirérent leurs constitutions créées ou renouvelées.

Ainsi, d’une part, dans les pays d'Europe où le législateur est entouré d’une certaine auréole qui à, malgré ses origines, une étrange déteinte de droit divin, nous nous heurtons à la règle de l'irresponsabilité absolue de PEtat législateur. D'autre part, en Amérique, nous rencontrons le principe de sa responsabilité et l’application de ce principe, la possibilité d’une action en indemnité dirigée contre l'Etat pour réparation de dommages causés par une loi (1).

Est-ce à dire que notre tempérament se refuserait à la reconnaissance de la responsabilité législative ? Pourquoi ne pourrions-nous pas affirmer au contraire que tout dommage résultant d’un acte législaüf a droit à réparation, assimilant ainsi le propriétaire d’un droit industriel ou autre auquel on enlève l'exercice de ce droit au propriétaire d’un immeuble exproprié ? Pourquoi admettre ici l’expropriation avec indemnité et là, l’expropriation sans indemnité, sans compensation ? Que les conditions de garantie d'expertise qui sont admises, parce que raisonnables, pour l’une, soient aussi de rigueur pour l’autre el nous nous trouverons en face d’un même fait !

Mais il faudrait une réforme constitutionnelle, ou

1. Jacquelin, op. eit., p. 293-294 : Michoud, op. cit., IV, p. 253.

ESSAI SUR LA NOTION DE LA RESPONSABILITÉ DE L'ÉTAT ip

peut-être seulement une interprétation souveraine et réformatrice de la jurisprudence actuelle par les juridictions compétentes. Le principe semble donc, en effet, certain, chez nous de l’irresponsabilité du législateur si celui-ci ne proclame pas lui-même et pour chaque espèce l'acceptation de sa responsabilité. Il faut donc un texte pour que tel industriel exproprié de son droit d'industrie soit indemnisé.

S 2. — Le législateur est-il obligé de fixer chaque loi

dont lapplication cause un préjudice certain, le principe d'une indemnité spéciale et compensatrice ?

L’indemnité, avons-nous dit, ne pourra être accordée que sur déclaration expresse de la loi ; il appartiendra donc au législateur d'étudier attentivement chaque cas, afin de ne point se tromper dans la portée du préjudice réel ou nul qu’il apportera. Les discussions qui s'élèvent au sein des Chambres, au sujet de chaque loi de ce genre, sont alors les plus puissants moyens qui nous soient procurés pour connaître les différentes doctrines, parfois intéressantes, dont nos parlementaires se font les orateurs. Et c’est particulièrement, à une époque toute récente, au sujet du projet de loi sur lPinterdiction de lemploi de la céruse qu'il fut donné d'entendre un débat de grande envergure, — débat qui reviendra bientôt — entre plusieurs députés, partisans de Pindem-

nité nécessaire, et M. Viviani, depuis quelques

années déjà le « leader » du principe de l’irresponsabilité législative.

En butte depuis de longues années à des attaques vives (depuis 1780 !) la céruse fut, ces derniers temps, le prétexte d’une campagne de presse assez violente. Des délégations de travailleurs atteints de maladies incurables et affreuses causées par les émanations des composés du plomb, et leur intoxication par absorption, furent présentées en navrantes théories chez les différents ministres, et par les soins d'un journal du matin.

En 1902, le Comité consultatif des arts et manufactures, déposa un projet de décret qui fut soumis au Conseil d'Etat, lequel présenta des objections d'ordre juridique et déclara que l'introduction des clauses de prolubition dans le règlement d'administration publique n'était aucunement autorisé par les termes de la loi du 12 juin 1893 sur l'hygiène et la sécurité des travailleurs dans les établissements industriels. Le 28 juillet 1902 parut un simple décret de réglementation. Le 30 octobre de la même année fut déposée sur le bureau de la Chambre un projet de loi énergique interdisant dans les délais d’un an (art. 2) et de trois ans (art. 3) l'emploi de la céruse dans tous les travaux de peinture à l’intérieur des bâtiments : ce projet de projet de loi prévoyait que des règlements d'administration publique pourraient si cela était nécessaire, étendre cette interdie-

tion aux travaux à l'extérieur et à tous les produits à base de plomb (1).

Le 30 juin 1903, la Chambre adopta ce projet avec de très légères modifications, et repoussa par 405 voix contre 92 le principe de lindemnité qu'avait posé M. Beauregard, député de la Seine, et professeur à [a Faculté de Paris.

Le projet alla ensuite au Luxembourg ; une commission spéciale fut nommée qui se livra à une enquête approfondie. M. Treille, rapporteur, lorsque fut appelée la discussion, en demanda le renvoi jusqu’à ce que fussent achevées certaines enquêtes alors en cours et qui pourraient avoir pour résultat d’étendre à tous les composés du plomb une réglementation proposée, très simple et qui serait suffisante, d’après lui, pour combattre les effets du « Saturnisme » pas si dangereux que cela !

À la suite des élections triennales, M. Treille fut remplacé par M. Pedebidou qui fit adopter par la Commission le projet adopté par la Chambre mais aux termes duquel était en outre compris le principe de l'indemnité. La discussion des articles vint et quand fut abordé celle de ce principe M: Viviani monta à la tribune et s’opposa violemment au prin— cipe de l'indemnité législative.

D'après lui, il ne peut y avoir lieu à indemnité que

1. Se reporter à l'historique détaillé dans le rapport de M. Pédebidou au Sénat (Annexe 282, 1906), et dans le rapport supplémentaire fait à la Chambre le 28 mai 1903 par M. Jules-Louis Breton (Chambre des députés, 8° législature. Impressions, n° 941).

lorsqu'il y a expropriation. Or le présent projet, dit l'honorable député, a pour effet seulement de porter atteinte à certains modes d’exploitation et de convier par là les industriels à modifier leur outillage. « Toutes les fois que l'Etat exproprie des citoyens et qu'il s'apprête non seulement à accaparer le bien de ces citoyens, mais à jouir des profits engendrés par eux... il doit indemniser; c’est ce qu'il a fait lors de l’expropriation des fabricants d’allumettes. Mais lorsque l'Etat poursuit dans l’expropriation, non pas l'exercice de son droit, mais l’accomplissement d’un devoir, lorsqu'il s'apprête non pas à accaparer un bien pour Jouir de ses profits, non pas à créer un monopole dont il sera bénéficiaire, non pas à créer un service dont bénéficiera la collectivité, mais à détruire au nom de l'intérêt public, pour l'hygiène publique et pour la sécurité générale une propriété parce qu'elle est la source d’un fléau, la source d’un mal... » 1l ne peut s’agir d’indemnité.

Mais, ainsi que le remarquait M. Guillois dans la conférence à laquelle je faisais allusion plus ‘haut, l'Etat est toujours censé n’exproprier, ou plus largement n'agir que dans l'intérêt public et c’est dans cette formule qu'on trouve la seule explication à ses privilèges, son devoir étant la limite de ses droits.

D'ailleurs il faut reconnaitre que le législateur s’est souvent et étrangement écarté de la distinction posée par M. Viviani. Certes la loi précitée du 48 juillet 1866 sur les courtiers de marchandises, et celle du

ESSAI SUR LA NOTION DE LA RESPONSABILITÉ DE L'ÉTAT s1

14 mars 1904 sur les bureaux de placement se conformait évidemment au principe de l'intérêt publie, détruisaient par lPabolition de certains privilèges la source dun mal au même tilre sinon de la même manière que la loi proposée sur la suppression de la céruse. Pourtant ces deux lois admettaient, en létablissant, le principe de l'indemnité.

J'entends bien que M. Viviani s’appuvait sur des précédents législatifs importants : la suppression de la fabrication des vins de raisins secs, de la saccharine, l'obligation d'entrepôt. Mais il argumentaitsurtout d'autre façon :

L'Etat peut agir souverainèement quand il s'agit de la salubrité, de l'hygiène, de la sécurité publique ; et faisant un peu de législation comparée — ce qui, à mon sens, n’a Jamais rien prouvé en vertu d’un adage certain: & Autres pays, autres mœurs, autres nécessités » — l'honorable député rappelait à la Chambre, après M. Breton, la campagne faite en Allemagne. Dans ce pays en effet plusieurs ordres du jour avaient été déposés dès 1879 pour interdire l'emploi du phosphore dans la fabrication des allumettes, le chancelier fit étudier la question par une autorité compétente. Celle-ci se déclara contre linterdiction qui aurait eu pour Pindustrie des consé— quences funestes et irréparables et se contentait de donner au gouvernement des instructions pour l'exploitation hygiéniques des fabricants d’allumettes. Survint la loi du 43 mai 1884; le rapporteur du projet de loi au Reïchstadt, M. Henri Zehnter combattu

Le Roux in

l'amendement proposé de verser une indemnité aux industriels expropriés (1). EtM. Viviani rappelait les paroles de M. Posadowsky Wehner, secrétaire d'Etat: « Personne n’a le droit de pratiquer une industrie au détriment de la vie et de la santé de son prochain, surtout lorsque l’objet fabriqué ne représente pas une nécessité ou peut être fabriqué d’une autre façon invoffensive ». Le canton de Vaud, en Suisse, a supprimé, en 1907, et sans indemnité, l'usage de l'absinthe.

Et puis en fin de compte M. Viviani en revenait toujours à ce qu’il appelait son argumentation juridique (?) Ÿ a-til ou non expropriation? Il n’y a pas dans le cas actuel d’expropriation mais seulement atteinte à certains modes d'exploitation de la céruse. Cette mesure d'ailleurs, ajoutait-il, n’est faite pour surprendre personne : les entrepreneurs sont prévenus depuis longtemps (2), et la loi par la durée de trois années qui sépareront sa promulgation de son application donne aux cérusiers un temps plus que nécessaire pour renouveler leur outillage afin de substituer la fabrication du blanc de zinc à celle du blanc de plomb (3).

1, 10e législature, 2e session, 1900-1903 ; Rapport 923 des Documents parlementaires du Reichstadt.

2. Le projet de loi avait été déposé sur le bureau de la Chambre dès 1902 et la question était en suspens depuis 1879.

3. Pourtant une objection s'impose à cette affirmation. Il ne faut pas prétendre que parce que, depuis un temps plus ou moins long, on parle de suppression possible, cela suffise ! « Comment arriverezvous, disait par-devant la Commission M. Expert-Bezançon, à con-

Enfin le leader socialiste tout en combattant le principe dans le passé n'oublie pas l'avenir. Il en coûterait trop cher d'imposer cette obligation à toutes les réformes sociales nécessaires: ce serait les rendrs impossibles en leur faisant payer, avant qu'elles profitent, un tribut bien lourd pour le budget.

Le regrelté sénateur Ponthier de Chamaillard, qui quelques jours avant sa mort (1) me rappelait en me documentant les phases qu'il avait activement suivies de cette lutte, combattit, en l'absence du rapporteur, la thèse du ministre du Travail actuel. I] montrait que ce n’est pas arrêter le cours des réformes sociales nécessaires que d'en entourer les applications de toutes les garanties indispensables à leur impartialité. M. Guillier et surtout M. Brager de la Villemoisan abordérent bravement le terrain juridique et réclamèrent pour l'Etat l'application de l’artüicle 4382 C. civ. Ce n’est pas au Parlement qui a fait la loi, qu'il appartient de la violer dans les rapports de l'Etat avec les citoyens. € Dans le cas, disait M. de la Villemoisan, où les intérêts particuliers sont lésés par le fait de l'Etat, j'estime qu'il doit y avoir lieu à indemnité tout aussi bien que dans les cas où ils sont” lésés par le fait de citoyens ; sans cela il faudrait

vaincre quelqu'un en possession de tous ses biens et de tous ses droits qu'il commence à ètre exproprié parce qu'il y a pas mal de temps qu’on lui en parle ?.!.» Et l’exclamation ne manquait pas d’un profond bon sens.

{. M. Ponthier de Chamaillard est décédé en mars 1908,

proclamer que l'Etat est au-dessus des lois dont l'application est à sa charge ». C’est le résumé de la théorie civiliste.

Enfin M. de Chamaillard revenant à la tribune proposait pour l'appréciation saine et sans passions du montant de l'indemnité la compétence du tribunal civil. C'était là une innovation tout à fait curieuse, et qui n’a pas été assez remarquée.

Mais la discussion de cette loi ne se débarrassa pas de tout caractère politique. « l'interdiction de l'emploi de la céruse sans indemnité, l'expropriation gratuite des patrons aurait élé une victoire socialiste contre les employeurs (1) ».

Quoiqu'il en soit, le principe de l'indemnité proposé par la Commission fut adopté par 139 voix contre 105.

J’ai exposé volontairement en ses détails cet intéressant débat parce qu'il est le plus récent — le seul, même — où ail été vraiment entamé, sans qu'on ait osé le nommer, le principe de lirresponsabilité législative et j'ai eu bien soin de faire le moins de place à la question spéciale de la céruse. Qu'en pouvons-nous déduire?

Il semble qu'on doive mettre à la charge du législateur lobligation d’indemniser tout droit qu'il lèse; et tout de suite, je voudrais qu'on prête attention au mot « droit » que j'entends formuler en critérium ; l'intérêt d’un liers lésé ne me semble pas

1. A la Chambre (30 juin 1903), M. Breton ne fit-il pas appel à la « Chambre Républicaine » ?

suffisant à mettre en échec une mesure édictée en vue d'un intérêt général et dont cet intérêt général doit retirer tout le profit; seul le droit d’un citoyen peut ètre posé en face de l'intérêt général, disons même d'un droit général.

On prétend cependant que la loi est au-dessus du droit, car elle est souveraine, étant une disposition par voie générale et abstraite qui ne peut, en ellemême, causer préjudice à un individu déterminé parce qu'elle est un ordre indiscutable de l'Etat, essence quantitalive au-dessus des citoyens, n’entrant pas en relations avec les individus (1). Il ne peut y avoir de conflit possible entre la collectivité et l'individu, le droit de l'individu étant une pure hvpothèse (2).

Ces affirmations nous ramènent à l’objet même de la discussion : la nature, la qualité de l'Etat, afin d'établir le principe de sa responsabilité (je ne saurais y revenir). Elles ne font pas de l'Etat législateur un êlre ou une chose distincte de l'Etat administrateur; elles n’apportent pas d'arguments spéciaux à notre question,. sinon que la loi est une mesure d'intérêt général. Mais c'est une bien mauvaise raison : il est des lois d'intérêt limité, parfois même particulier; il est aussi des actes administratifs faits en forme, en vertu de lois el auxquels toute Ia doctrine s'accorde à reconnaitre le caractère des lois.

1. Duguit, Droit constitutionnel. Paris, Fontemoing, 1907, p. 667

et 1113. > 2. Duguit, L'Ælat. Paris, Fontemoing, 1901, p. 12.

Faudrait-il exclure les uns et les autres du champ de la responsabilité, sous le prétexte que les uns ne sont pas lois proprement dites et les autres des mesures d'intérêt général? Cela est impossible, et cela n'a jamais été admis.

Si vous reconnaissez qu'une loi d'intérêt particulier ne peut léser un droit quelconque sans ouvrir de plano un droit à indemnité réparatrice, pourquoi ne pas l’admettre pour un loi d'intérêt général ? C’est faire une distinction absolue entre deux lois, et cela aussi et surtout est impossible ! Et c’est amsi que l’on doit interpréter, ce nous semble, la doctrine de M. Duguit : « La lot est la déclaration du droit (1) ; quand la lot pose une règle, cette règle est de droit et s'impose à tous les intéréts ». Soit ! mais peut-on dire qu'elle s'impose à tous les droits ? ILest certain qu’une loi abroge une autre loi précédente et en supprime les effets contradictoires; que certains droits établis à abri de la première s’effondrent avec elle puisqu'ils n'auront plus de fondement légal ; ils ont acquis pourtant une «possession d'état ». Mais si une loi peut en remplacer une autre, où puise-t-on la régle qu'un droit — même général -— en éteint un autre ; à fortiort, qu'un simple intérét — même général — éteindrait un droit particulier? Un droit se suffit à lui-même et ne fait que se tempérer dans son

1. M. le professeur Algrave répète bien souvent : « La lai c’est le droit qui dure depuis un certain temps ; la loi c’est la confirmation du droit », Cours de science financière, 1905-1906,

application par les droits analogues et voisins : c’est la base de toute la vie sociale.

Seulement on prend prétexte de la sécurité publique, droit général, et l’on indique la phrase du mi- .nistre allemand : « Personne n'a le droit de pratiquer une industrie au détriment de la vie ou de la santé de son prochain ». Bien entendu ! Mais encore est-il qu'il faut que cette insécurité soit prouvée, qu'il lait créé en connaissance de cause, volontairement délictueuse, et qu'il lait fait en dehors des lois, illégalement; sans cela il est dans son droit; et il n’est pas une industrie supprimée par une loi qui n'ait été élablie avec le concours tacite, sinon d’une autre loi, du moins de la Loi. Prenons la céruse : Jamais, même longtemps après son utilisation industrielle, une loi n'est venue en interdire la fabrication ou l'emploi: ce n’était pas le produit d’une industrie insalubre aux termes des lois générales de salubrité et d'hygiène; les prescriptions générales d’inspection, de réglementation du travail, ete., s'appliquant à elle lui reconnaissait son droit à vivre, la légalisait; le droit de l'industriel cérusier s'est donc créé et affirmé sous la protection de toutes les lois ; il s'est matérialisé même, puisque son exercice était pour l'industriel la source de profits légitimes. Ef c’est ce droit qu'une loi nouvelle prétendrait supprimer d'un trait ? Mais, ce faisant, il est indiscutable qu’il y aurait véritable exproprialion — et c'est là que lintérêt général suffirait (1) — donnant source par sa

4, Cet intérêt général devrait être prouvé, établi sans conteste ; et

nature même à l'indemnisation de l'industriel exproprié, et ce, dans la mesure égale strictement à ce qu'il avait acquis à juste titre et de bonne foi ; on appréciera son droit, on le convertira, on le monétisera, mnats on ne le supprimera pas.

Il n’est point besoin de dire que l'industriel ne devra pas profiter de cette mesure ; il ne pourra pas, par exemple, installer fictivement, et en vue de lexpropriation à laquelle 1l saura être exposé, tout un matériel qu'il ferait payer très cher à lPEtat et revendrait après au-dessous du prix. La matière de l'expropriation prévoit déjà ces fraudes et les prévient (1); les enquêtes, dont résultent les fixations d'indemnité, indiqueront, dans tous les cas, les origines suspectes ou non des matériaux, sauront, faites par des experts compétents, si le matériel devient, par Papplication de la loi, hors d'usage absolument ou partiellement, s'il aurait pu être simplement changé, modifié en vue de la nouvelle industrie. Et l'honorable M. Viviani insiste bien, lorsqu'il

c'est, partant de cette idée, que le docteur Tardieu, dans un rapport déposé en 1853, proposait une réglementation qu'il estimait nécessaire, mais qu'il jugeait suffisante ; et la preuve qu'une réglementation est suffisante est dans le décret que fit signer M. Viviani, ministre du Travail, le 22 avril 1908, prescrivant des mesures d'hygiène dans les industries où le personnel est exposé à l'intoxication saturnine.

1. L'article #2 de la loi du 3 mai 1841 sur l'expropriation pour cause d'utilité publique prévoit expressément le cas où le jury estimerait que les constructions, améliorations, ete., auraient été faites dans la vue d'obtenir une indemnité plus élevée. Le jury est alors souverain juge de l'indemnité à accorder.

discute le projet de la loi sur la céruse, sur ce fait que l'industrie ne sera pas supprimée mais qu'on lui donnera une autre direction.

Mais alors si c’est un argument pour repousser le principe de l’indemnité que l'obligation où est le législateur de rechercher chaque fois qu'il le pourra à utiliser l’industrie visée, c'est bien affirmer qu’au cas où l’industrie sera supprimée absolument (monopole pour VEtat, par exemple, d’une industrie libre), il y a Heu à indemnité. Je ne vois pas très bien le critérium, le point de séparation entre la suppression et l’utilisation ; que dire de la suppression partielle ? N'est-ce pas alors qu’on pourrait proposer une distinction analogue à celle que fit autrefois. etnon sans succès, la Cour de cassation entre les dommages permanents qui équivalaient à l’expropriation et les dommages temporaires. EE tient-on compte, au cas de suppression seulement partielle des éléments de l’ancienne industrie, du préjudice que subit l'industriel, préjudice certain de même nature qu'au cas de suppression totale, préjudice réel et dont il ne pourra recouvrer l'équivalent par Putilisation de l’autre partie de son matériel ?

Car enfin — et c’est une troisième observation — M. Viviani et les partisans de la doctrine qu’il expose en réclamant le rejet du principe de l'indemnité «pour ne pas faire payer un tribut trop lourd aux réformes sociales désirées » (plutôt promises) font la distinction du droit et du devoir de PEtat : lorsque lKtat ne fait qu'user de son droit, et lèse, ce faisant, il doit récom-

pense ; lorsqu'il use de son devoir, de sécurité par exemple, il estsouverain irresponsable.

Exagérons cet argument : lorsque l’intérét général — mais seulement lPintérêt — est en cause, on peut discuter ; lorsque c'est le droit général, il n'y à pas malière, il ne peut y avoir lieu à indemniser un droit particulier : lésés ou non les droits particuliers n'ont aucun titre à valoir en face du droit général.

Je suis tout à fait d'avis — et cela me sépare de beaucoup d'auteurs et de la théorie de M. Guillois — que l’intérét d'un seul ne peut être suffisant pour contrebalancer la nécessité et les effets du droit général ou même de Pintérèêt dela masse, de la société qui est supérieur à l'intérêt particulier. Mais je prétends que le droit général, à plus forte raison, que l'intérêt général ne peut, ne doit en aucune manière prétendre à absorber un droit partieulier quelqu'il soit. La notion même du droit qui, d’après certains, erée la lot, implique bien que chaque droit a une existence propre, légale, juridique et consütutionnelle. Le droit d'autrui tempère leffet du droit mais ne l'annihile point; au contraire c’est la présence de droits opposés, forces de même nature, qui expriment la puissance égale de chacun de ces droits et en déterminent la mesure. Or qu'un droit soit la somme des droits de plusieurs individus, de tous les individus d’une collectivité, qu'il soit droit général où qu'il soit l'unité qualitative d’un seul, e’est toujours un droit avec les mêmes attributs, ni moindres ni supérieurs. KE, comme je le disais, si lintérêt du drait général

ESSAT SUR LA NOTION DE LA RESPONSABILITÉ DE L'ETAT ot

affirme la suppression nécessaire de telle ou telle expression d’un droit particulier, c'est au législateur qu'il appartient de susciter chez ce droit, de forcer même s'il y a lieu, une expression différente de ce droit, Prêtant la main à la modification, et cela autant qu'il est nécessaire, soit matériellement, soit pécuniairement mais toujours en compensation et dans la mesure exacte du préjudice causé, la loi déplace le droit, le convertit en nature ou en espèces, mais ne le supprüne pas.

Et voilà, mais voilà seulement, la justice; rien dans celte manière d'agir n'ira contre les droits ou les intérêts de chacun ou même du Trésor’: la suppression de l’industrie visée servira nécessairement à l'intérêt général puisque c'est en vue de cet intérêt qu'aura été votée la loi — à l'intérêt de quelquesuns, car il s'en trouve toujours pour profiter directement des effets d’une loi, ne seraient-ce que les étransers ! alors des taxes intelligentes récupéreront sur eux, à bon droit, puisque leur profit se crée au préjudice des autres, ce que le Trésor pourrait y per: dre en indemnisant les industriels lésés (1).

En résumé, el sans qu'il y ait lieu d’attacher aux précédents une importance qu'ils ne sauraient avoir en leurs contradictions, le droit positif français exige

un texte exprès annexé à chaque loi pour fonder la

4. Avant la Conférence de Bruxelles, l'Etat payait ainsi les primes à l'exportation du sucre en en imposant la consommation. — M. Gourju, sénateur, avait fait une proposition analogue lors de la discussion, :

déclaration de la responsabilité de PEtat législateur, mais il n’est pas hostile à l'obligation pour celui-ci même de fixer le fondement de cette responsabilité lorsqu'un article de la loi causera à un particulier ou a une catégorie particulière d'individus un préjudice quelconque. :

Partant de là, lorsque le législateur aura, malgré l'évidence d’un dommage certain, conséquence d’une loi, omis volontairement ou non, de donner prise, en se taisant, à une action en réparation, il me semble qu’étant donnée la nature expropriatrice — partielle ou totale, peu importe — de ce dommage, les tribunaux compétents pour connaître de l'expropriation, c'est-à-dire les tribunaux civils statuant sur la nature et l'importance de ce préjudice, auront à fixer la somme de dommages-intérêts à laquelle sera condamné l'Etat, vis-à-vis du tiers lésé (1).

Mais alors un obstacle : si vous déclarez compétent en la matière le tribunal civil — qui de cette facon condamnera l’État, considéré comme personne publique — vous posez une règle anticonstitutionnelle ? Du tout, J'ai exposé que l'Etat ne pouvait être personne privée ou personne publique dans ses attributions ordinaires. Les tribunaux administratifs sont pour connaître de tout ce qui se rattache aux actes des fonctionnaires, organes de l'Etat; — mais le législateur n’est pas un fonctionnaire, n’est pas un

1. I n’y aura pas là appréciation, interprétation d'un règlement, d’un acte administratif, mais simplement exécution. Y a-t-il ou non dommage ? Qui l’a causé ? Done pas de conflit possible.

organe, c’est une force subjective de l'Etat, égale à l'Etat lui-même, force qui est lEtat lui-même d'essence humaine (1), collectivité de citoyens, et non supérieure et étrangère à eux. Dans l'espèce 1l y à conflit entre les citoyens, l’État et un citoyen de l'Etat : les tribunaux civils en connaîtront donc à bon droit.

1. « Le législateur est homme », Montesquieu (Æsprit des lois, XXIX, ch. XIX et IV ; W£Euvres, V, p. 383 et 414).