ESSAI SUR LA NOTION BE LA RESPONSABILITÉ DE L'ÉTAT

Mais il importe de dire à l’avantage des légiférants que la Chambre et le Sénat eurent les échos de discussions, et les exposés de théories, sinon étendues, du moins nombreuses, au sujet d'une plus large application d une responsabilité publique.

Cest ainsi que les amendements Bovier-Lapierre, de Ramel et Pontois réclamaient le bénéfice d’une indemnité pour ceux qui, reconnus innocents, avaient été acquitlés, ou qui, simplement poursuivis, bénéficieraient d’un non lieu.

« Toute personne poursuivie pour crime ou délit et acquitlée, toute personne arrêtée préventivement sur l'inculpation de crime ou délit, dont lPinstruction sera clôturée par une ordonnance ou un arrêt de non-lieu, aura la faculté de demander une indemnité qui pourra lui être accordée dans les cas suivanis :

1° Quand une autre personne aura été définitivement condamnée pour le même fait ou ne pourra plus l'être, conformément au deuxième alinéa du $ 3 de l’article 443 ;

2 Dans les cas prévus par les $ 3 et 4 de l’artlicle 443, pour faux témoignage ;

3° Quand il résultera de la décision mettant fin aux poursuites que le fait ne constitue ni crime, ni délit.

L'action sera introduite dans les trois ans du jour où le fait générateur du droit aura été connu de Pin.

téressé, sur simple requête adressée à M. le Prési- Lé Roux 1

dent du Tribunal ou de la Cour du lieu où l’arrestation se sera produite. »

La Chambre émit un vote favorable à cette thèse le 7 avril 1892

Le projet de revision el ceux issus de ces amendements passérent au Sénat, dont la Commission n'’accepta que le projet relatif à la revision. Lors de la discussion, deux partis se formèrent. Le premier, dont M. Guérin et M. Antonin Dubost, alors garde des sceaux, se firent les interprètes, préconisait la proposition de la Commission : « Les jurés, dit M. Guérin, ne déclarent pas innocent, mais non-coupable ». Mais M. Bérenger présenta contre cette thèse un réquisitoire admirable, et honorable sénateur fonde justement Île principe d’une responsabilité sur les arguments que nous nous sommes efforcés d'imposer jusqu ici: « La doctrine du Conseil d'Etat, dit-il, est dans ce principe que lorsqu'un acte confine à la souverainelé ou se confond avec elle, il ne peut entrainer de responsabilité civile. Il convient de protester avec énergie contre un principe semblable. Il n'est pas possible que si une faute sociale a été commise, si ce sont des agents nommés par l'Etat et le plus souvent révocables par lui qui ont été les instruments de sa faute, il n’est pas possible, dis-je, que L'Etat qui représente la souveraineté et qui répond {le ses agents. ne soil pas déclaré pécuniairement responsable. On demande : où est la faule de l'Etat ? I n'y a ni faute de volonté, ni faute d'impuissance, Mais il y à faute: la société ayant

accepté de rendre la justice, dans la plénitude de ce devoir, doit le remplir à l'abri de toute critique, et dans lPabsolu de l’idée de justice, exempte de toute erreur, de toute conséquence qui ne serait pas le rachat d’une faute sociale ».

Nous ne pensons pas que la faute soit un élément nécessaire de la responsabilité de l'Etat, pas plus en matière judiciaire qu’en toute autre. Le dommage est générateur du droit à réparation.

Et M. Moullet présentait d’une façon originale celte observation : &« Du moment, disait-il, qu’on saisit, dans les cas où l’on admet la responsabilité, les tribunaux civils, c’est qu'il s’agit de faire reconnaître un droit. Les tribunaux ne sont pas des bureaux de bienfaisance et ne sont pas dispensateurs d’indemnités gracieuses : ce serait alors l’administraton qu il faudrait intéresser ! »

Pourtant, objecte-t-on, lorsqu'il y a un délit, l'Etat doit agir, il faut quil agisse dans Pintérêt de la vérité, c’est-à-dire de tous ; et alors il ne peut répon. dre des lésions qu’il fait en vue de cet intérèt.. Qu'’importe le moyen ?

Nous avons déjà répondu longuement à cette objection qui a d'autant moins ici sa raison d’être que poussée à l’extrème elle devrait s'appliquer aussi dans fous les cas, même ceux que prévoit Ja loi sur la revision.

Et le Sénat vota le texte de la Commission. Nous ne croyons pas quil soit définiuf. L'idée de responsabilité fait heureusement trop de progrès ; c'est

aussi trop une idée de justice même pour qu'elle ne pénètre pas l’applicalion du troisième pouvoir de l'Etat.

Nous n'avons pas voulu entrer dans des argumentations parce qu'elles seraient les répétitions inutiles — nous pensons — de celles que nous avons déjà présentées.

Il n’est pas de dommage — exclusif de toute faute — duquel l'Etat ne soit absolument responsable. La collectivité ne peut — même au profit d’un intérêt ou d’un droit général, prétendu supérieur — léser le droit ou l'intérêt d’un tiers. Que ce droit soit celui de la liberté ou celui de Ia propriété, 11 n’y a pas à faire une distinction qui serait presque à l'avantage même du premier, le plus méconnu cependant dans notre législation.

Nous avons commencé par assimiler l'acte judiciaire à l'acte législatif. C’est une confusion volontaire : l'acte législatif est impersonnel, général : la loi n'a pas été faite contre quelqu'un ; le dommage ne peut donc pas être direct, mais par ricochet. Et nous avons adopté la solution d'une responsabilité de principe.

À plus forte raison, n'est-ce pas, quand il s'agit d’un acte judiciaire, qui, lui, est personnel. C'est un argument simple mais logique en faveur du principe que nous posons (1).

1. M. Larnaude fait cette distinetion et en tire cette conséquence

dans l'observation que nous avons déjà citée (Bulletin, janvier 1896, p. 9 et suiv.).

L'ÉTAT, PERSONNE PRIVÉE. GESTION. DOMAINE PRIVÉ RESPONSABILITÉ DE DROIT COMMUN

Avant d'abandonner l'étude de la responsabilité de l'Etat, considéré comme puissance publique, et afin de la compléter, peut-être, il nous paraît intéressant de dire quelques mots de la responsabilité de l'Etat, considéré comme personne privée.

Nous rappelons, en effet, au début d’un précédent chapitre que l’Etat est chargé, à côté des intérêts publics, d'intérêts privés. Les droits qu'il exprimera dans l'exercice de cette charge ne seront-ils pas de même nature que ceux des particuliers de droit commun qu'il substitue, identiques à eux ; ne seront-ils pas les mêmes droits ?

Ces droits s'exerceront sur des De ns capables d'être possédés ou gérés par des particuliers ; nous le disions précédemment, des mêmes biens ne peu= vent être, suivant qu'ils sont possédés par l'Etat ou par un particulier, nantis ou non de privilèges spéciaux ; qualité incompatible avec leur nature uniformément de droit commun,

Donc, exerçant sur des biens communs des droits communs, l'Etat ne peut être vis-à-vis d'eux et par suite dans tous les rapports que créeront leur possession et leur administration, que dans la situation d’un particulier. La responsabilité de l'Etat sera-telle alors de droit commun, absolument ? Oui, sans réserves ; et c’estsur la démonstration rapide de cette règle que nous allons nous arrêter maintenant quelque peu. La séparation se fera ainsi plus nette entre l'exercice par l’Etat de la puissance publique et des droits privés.

La notion de l'Etat a existé de bonne heure, et presqu'en même temps; dès l'empire romain. lon aperçoit une distinction passagère, mais fort intéressante ; | Empereur avait deux patrimoines : l’ærarium, où budget de l'empereur; ie fisc ou budget particulier. Alimentés tous deux par les impôts, lærarium servait aux dépenses publiques ; le fisc aussi, d’ailleurs, lorsqu'il s'agissait d'acquérir les faveurs du peuple ; c’est ainsi que l’empereur faisait construire des routes et des aqueducs. Mais lorsque ces travaux, exécutés sur les ressources privées, causaient un dommage, l'Empereur était responsable au même titre qu'un particulier (4).

Cette distinction pourtant ne doit pas être rattachée, 1l nous semble, à la dualité de la personne morale de l'Etat ; elle est beaucoup plus dans la préoccupation de Mommsen que dans la réalité.

{. V. Mommsen, trad. Girard, Histoire romaine, VA.

Ge fut seulement du jour où la notion d'Etat se posa vigoureusement, où son existence légale juridique s'exprima par des manifestations réelles qu’il convint nécessairement de distinguer entre les actes faits dans l'exercice de la puissance publique, et ceux faits à l'occasion de la gestion du domaine privé, personnel de I Etat-collectivilé.

I n’y a pas, quoi qu'ait voulu dire Rœnne et Prinker, en Allemagne, deux personnes distinctes agissant chacune dans leur sphère, ou même double personnalité — mais bien un seul être juridique, une seule volonté exprimant tantôt des actes de droit privé, tantôt des droits publics.

Malgré que nous ne nous soyons pas proposé d'analyser Ja personnalité privée de 1 Etat, comme nous affirmons sa responsabilité de droit commun, aux termes du Code civil et de la même facon absolument que les êtres physiques du droit commun — différemment de la nature de la responsabilité de l'Etat, considéré comme personne publique, responsabilité d'équité, absolue en principe — il faut bien que nous donnions les arguments de notre aflirmation.

Les actes de gestion se distinguent des actes d’autorité en ce qu'ils ne sont pas la manifestation ou l'exercice de la puissance publique ; aucun d'eux

n'excède le domaine habituel des droits ordinaires du droit commun ; ils s'appliquent à des biens définis par le droit commun et sur lesquels s'exerce l’activité juridique des êtres du droit commun. Ils

contiennent ni injonction, ni prohibition, ni autorisation de police.

Quand un dommage sera causé par une faute de service, par l'accomplissement d'une fonction, par l’inexécution d'un contrat, le droit commun est d’accord avec l'équité pour exiger que l'Etat, soit auteur direct du préjudice commis par les «organes » de l'Etat, soit auteur indirect et responsablé quand le préjudice aura été commis par un préposé inférieur — et dans le domaine privé, il semble que ce sera le plus souvent — doive réparer le préjudice subt et payer, à l'exclusion de tout autre, l'indemnité correélative.

Il faudra la réalité d’un dommage appréciable et la preuve d'une faute génératrice de ce dommage.

Mais les représentants pourront être personnellement responsables quand ils auront excédé leurs fonctions, et qu'ils n’en seront pas resté fidèles à l'esprit même.

Telles ont été les règles qui ont été appliquées par un très grand nombre de décisions, reconnaissant l'Etat responsable soit des abordages occasionnés par la faute des commandants de ses navires ({) ; soit des dommages causés aux propriétés privées par les tirs des polygones (2); soit des accidents causés

1. Cons. d'Etat, 15 février 1872, Valerv ; 15 avril 1873, Maurel (D. 73 3.57): 25 avril 1890, Johusen (D. 91. 3. 103) : 27 juillet 1894, Dixon (D. 95. 3. 64).

2. Cons. d'Etat, 7 juillet 1893, Jamonet (S. 95. 3. 64); 17 juillet 1896, de Pins (D. 97. 3. 72).

‘par des militaires en service (1) ; soit du préjudice subi par la perte d’un dossier de revision confié à l'administration 2 ; soit du dommage résultant d’une erreur dans la vérification des bons du Trésor (3 ; soit à l'occasion d'accidents survenus dans la construction ou l'entretien d'ouvrages publics, etc. (4).

La nécessité d'une faute de l'Etat ou de son représentant a été reconnue toujours ; et l'on rencontre quantité de décisions qui ont rejeté les actions en ‘indemnité dirigées contre | Etat dans les cas où aucune faute ne lui était imputable (5).

Enfin le Conseil d'Etat rejette les actions en cas de faute personnelle du préposé, et joint aux errements de base du chiffre de l indemnité la faute de la vichime quand elle existe à celle de l'Etat ou de son représentant (6).

La jurisprudence a reconnu de bonne heure que ‘lorsqu'un sérvice public est installé dans un immeuble loué par l'administration, c'est à l’autorité judi-

1. Cons. d'Etat, 25 février 1881, Desvoyes (D. 82. 3. 83); 6 décembre 1895, Chenal(D 97. 3. 3).