CHAPITRE IT

Les graves perturbations provoquées par la guerre ont dépassé les conceptions les plus hardies.

Dès le temps de paix, cependant, un des aspects du problème économique de la guerre avait été clairement entrevu. Les économistes, prévoyant une disproportion croissante entre la production et la consommation, annonçaient, en matière douanière, la substitution de l’idée de ravitaillement à la notion de protection.

Ces prévisions ont été confirmées par les événements.

Il serait inexact cependant de dire que la notion de protection disparut entièrement. Elle se transforma.

En temps de guerre, les besoins sont tels que la concurrence étrangère devient tout à fait négligeable. Industrie et agriculture ne connaissent qu’une seule menace, celle de l’ennemi destructeur et pillard qui ne manquerait pas, la victoire obtenue, de paralyser sous le poids de lourdes charges, l’essor

Lou économique du pays. Protéger, c’est donc lutter par les armes.

La lutte par les armes se double fatalement d’une lutte économique et la notion de ravitaillement prend une importance très grande. Pour se battre, il faut s’approvisionner, non seulement en vivres, mais en matériel et en munitions. [l y a aussi un intérêt évident à affaiblir l’adversaire en le réduisant à ses propres moyens, c’est-à-diregen l’isolant dans les limites de son propre territoire.

De là une série de mesures de défense nationale et économique.

Nous allons les étudier successivement en distinguant les mesures générales des mesures de prohibition.

Les premières constitueront la matière de trois paragraphes :

$ 1. Interdiction de commerce avec l'ennemi;

$ 2. Contrebande de guerre; Blocus;

K 3. Abaissement et suspension des droits de douane.

Les autres nous retiendront plus longtemps.

Nous en ferons l’objet principal de notre thèse.

Section I. — MESURES GÉNÉRALES

$ 1. — Interdiction de commerce avec l’ennemi

N'’existerait-il aucune loi pour défendre les relations commerciales’ avec l’ennemi, que pérsonne,

OR

certainement, n’oserait se prévaloir de cette absence de texte. Le commerçant, même le plus dénué de scrupules, ne saurait en juger autrement. Comment ne pas y voir, en effet, un acte de déloyauté envers sa patrie?

Cette interdiction, le droit des gens l’a admise de tout temps. La raison et l’expérience n’ont fait que confirmer son utilité.

Il est clair, en effet, que la capacité de résistance d’un pays en temps de guerre est intimément liée au problème économique. Une nation est d’autant plus forte et d’autant plus capable d’un effort soutenu, qu’elle entretient avec les pays étrangers des courants commerciaux plus nombreux et plus puissants.

l’est done un acte tout à fait contraire à la défense d’un pays, une véritable trahison, que de continuer avec l’ennemi, sous une forme quelconque, les rapports commerciaux qui existaient en temps : de paix. |

À ces raisons d’ordre moral ou d’ordre économique venaient s’ajouter des motifs politiques d’une importance capitale.

En 1871, après une guerre dont elle sortait vic-’ torieuse, l'Allemagne eut soin de faire insérer dans le traité de Francfort, une série de clauses, qui, depuis cette époque, ont servi de base à nos relations : douanières. De même, par rapport à l’Autriche, nous vivions sous un régime dont les #randes lignes étaient contenues dans le traité de Zurich (1859).

op

La déclaration de guerre, annulant toutes ces conventions, nous délia de nos engagements. Et le Gouvernement français recouvra ainsi son entière indépendance. Il devint libre de prendre les mesures qu’il convenait pour sauvegarder les intérêts du pays, notre législation sur ce point étant très incomplète.

Le premier texte fut publié le 27 septembre 1914 (1). C’est le décret « relatif à l’interdiction des relations commerciales avee l’Allemagne et l’Autriche-Hongrie » dont l’article 1 est ainsi conçu:

(Tout commerce avec les sujets des empires

) d'Allemagne et d’Autriche-Hongrie ou les per- » sonnes y résidant, se trouve et demeure interdit.

» De même, il est défendu aux sujets desdits » Empires de se livrer, directement ou par per- » sonne interposée, à tout commerce sur le terri- » toire français ou de protectorat français ».

Les sanctions furent édictées quelques mois après, le 4 avril 1915. Elles sont contenues dans la « loi ayant pour objet de donner des sanctions pénales à l’interdiction faite aux Français d’entretenir des relations d’ordre économique avec les sujets d’une puissance ennemie » (2).

Il y avait là, évidemment, un progrès sensible, mais ces divers textes ne répondaient pas entièrement aux nécessités de la situation. Toutes ces prescriptions étaient édictées « intuitu personæ »

(1) J. O., 28 septembre 1914.

(2) J. O., 5 avril 1915.

et non ( intuitu rei ». On visait les personnes et non les choses. Qu'’aurait-on pensé de voir circuler en France des marchandises ennemies? Il fallait donner à la douane le pouvoir de saisir les produits d’origine ou de provenance allemande. Ce fut l’œuvre de la loi du 17 août 1915 (1) « soumettant les marchandises d’origine ou de provenance allemande ou austro-hongroise aux dispositions des lois de douane concernant les marchandises prohibées ».

Désormais les Pouvoirs publics se trouvèrent suffisamment armés pour empêcher tout espèce de commerce avec l’ennemi.

Mais les difficultés pratiques ne tardèrent pas à surgir.

Il était à prévoir que nos ennemis s’efforceraient d'échapper à cette interdiction rigoureuse, soit en dissimulant l’origine de leurs produits, soit en utilisant le concours gracieux ou intéressé des commerçants neutres.

Des tentatives se produisirent bientôt et l’administration fut amenée à redoubler de vigilance. Elle prit diverses mesures dont l’exécution devait permettre d’exercer une surveillance plus efficace.

1° A l’égard des personnes: listes noires et certificats de nationalité.

20 A l’égard des marchandises: certificat d’ori-

gine.

(1) J. O., 18 août 1915. Ne

Ar DONS

1° Listes noires (1). — Elles comprenaient le nom des personnes, maisons ou sociétés suspectes, c’està-dire considérées comme ennemies ou comme jouant vis-à-vis de l’ennenui le rôle d’intermédiaire. La publication était faite à l’Officiel, de façon à renseigner tous les commerçants de bonne foi. Mais le fait qu’un correspondant étranger ne figurait pas sur la liste, était loin de présenter une garantie absolue.

2 Certificats de nationalité (2). — Pour diminuer les chances d’erreur, l'Administration preserivit une formalité, dont l’accomplissement était nécessaire à toute importation. Les commerçants durent fournir la preuve que l’expéditeur n’était pas sujet d’une des nations ennemies. La pièce à produire était un certificat délivré par un de nos consuls, portant cette attestation.

3° Certificats d’origine (3). — Identiques, quant à la forme, aux certificats de nationalité. Ils furent créés pour permettre l’application du décret du 27 septembre 1914.

Grâce à ces divers moyens d'investigation, les transactions commerciales de tout ordre avec nos ennemis, furent considérablement gênées,

(1) J. O., 10 décembre 1917. Liste n° 8 annulant les précédentes.

(2) Décision interministérielle, 19 décembre 1914.

(3) Décision interministérielle, 19 décembre 1914.

EU, « CINE Mais, ce contrôle rigoureux auquel se trouvait soumis le commerce français, avions-nous le pouvoir de l’exercer vis-à-vis des neutres sans violer leur indépendance et leur souveraineté? La question était certes plus délicate. Nous allons l’examiner dans le paragraphe suivant.

$ 2. — Contrebande de guerre. Blocus

Le droit international public reconnaît formellement à toute nation belligérante le droit strict d’interdire aux neutres les relations commerciales ayant pour objet de renforcer la puissance militaire de ses adversaires.

Le point délicat consiste à spécifier quelles sont les marchandises qui peuvent être comprises dans cette interdiction. La classification est toujours plus ou moins élastique.

Aucune dificulté quand il s’agit de marchandises ou de matières dont l’utilité ne peut être envisagée qu’au point de vue de la poursuite de la guerre: poudres, fusils, munitions, etc. À côté, il en existe d’autres comme l’huile, l’essence, les automobiles, qui sont généralement employés aux armées, mais pas exclusivement. Pour celles-là, un doute subsiste et selon qu’un Etat se montre plus ou moins sévère, la liste de contrebande peut se réduire à quelques articles ou s’allonger indéfiniment. Ds

Que s’est-1l passé chez nous, pendant la guerre?

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Dès le début des hostilités et pour montrer $a bonne foi, le Gouvernement français publia le décret du 25 août 1914 (1). Il prescrivait, avec quelques légères modifications, l’application des règles de droit international maritime contenues dans la déclaration de Londres du 26 février 1899.

Deux mois après, malgré l’intervention de quelques Etats neutres qui se trouvaient considérablement gênés, un nouveau décret, complétant le premier, parut à l’Officiel le 6 novembre 1914. Conçu dans un sens restrictif, il modifiait les dispositions de la déclaration de Londres.

La guerre en se prolongeant, démontra que le blocus ne donnait pas ce qu’on était en droit d’espérer. Son efficacité était fort douteuse. On s’aperçut bien vite que le réseau tendu pour isoler l’Allemagne avait encore les mailles trop larges. Il fallait les resserrer. L’Allemagne allait d’ailleurs bientôt nous y pousser.

Le 1° février 1915, dans une déclaration restée fameuse, elle annonça que les eaux entourant la Grande-Bretagne et la France seraient désormais considérées comme zone de guerre, et que par conséquent tous les navires ennemis rencontrés dans cette zone risqueraient d’être détruits et les navires neutres pourraient y être en danger.

Cette mesure surprenante et absolument contraire aux règles les plus élémentaires du droit

(1) J. O., 27 août 1914.

international, rendit toute liberté au Gouvernement français qui établit un blocus plus rigoureux des Empires du Centre.

Le 1* mars 1915, il déclara qu’il se considérait comme entièrement libre d’arrêter et de conduire dans ses ports, les navires portant des marchandises présumées de destination, provenance ou propriété ennemies. L’exécution de cette déclaration de principe fut assurée par le décret du 13 mars 1915 (1) « autorisant les croiseurs de la République à arrêter, toutes marchandises appartenant à des sujets de l’Empire d’Allemagne, ou venant d’Allemagne ou expédiés sur l’Allemagne ».

Désormais le blocus devenait effectif.

$ 3. — Abaissement et suspension des droits de douane

Les mesures que nous venons d’étudier dans les deux sections précédentes, répondent à cette préoccupation d’ordre général: empêcher le ravitaillement de l’ennemi. Ce sont des armes offensives.

Mais le Gouvernement avait un autre devoir non moins impérieux. Il devait assurer le ravitaillement du pays. Or, la meilleure façon d’attirer en France les produits étrangers, c’était évidemment de supprimer la barrière des droits de douane.

(1) J. O., 14 mars 1915.

il 4atel

L'expérience en avait été faite à plusieurs reprises et elle avait donné des résultats satisfaisants (1).

Dès le 2 août 1914, avant même que la déclaration de guerre eut été notifiée et en prévision des besoins nouveaux, le Journal officiel publiait un décret suspendant les droits sur les denrées de première nécessité: farines, blés, viandes, pommes &e terre, ete. (2).

Peu à peu, par la suite, à mesure que la produc-

tion diminuait, il fallait faire appel à l’étranger et.

favoriser l’importation de certains produits dont les stocks commençaient à s’épuiser.

Dans certains cas, pour arriver à ce résultat, on se contenta de diminuer les droits d’entrée. Mais la plupart du temps il fut nécessaire d’aller jusqu’à la suppression complète de ces droits. Et même le Gouvernement fut contraint d’accorder des primes à l’importation (pour le charbon par exemple) (3).

Toutes ces idées se traduisirent par une série de décrets qu’il serait trop long d’énumérer (4).

Les résultats pratiques furent intéressants. IT est facile de s’en rendre compte grâce aux statistiques suivantes publiées par l’Economiste français : :

(1) En ce qui concerne le blé. Notamment à la suite de récoltes déficitaires en 1891 et en 1898: Le tarif douanier de 1892. Thèse Dijol, Montpellier, 1910, p. 56.

(2) La loi du 12 juillet 1906 autorise le Gouvernement à modérer où même à supprimer les taxes douanières en cas de mobilisation.

(3). Econ. fr., 1915-2, p. 638.

(4) Voir collection du Journal officiel.