CRETE

lèges à la presque unanimilé. Soit dix circonscriptions à 10,000 électeurs nommant 100 représentants. Dans six collèges les libéraux triomphent avec 6,000 voix, dans les quatre autres les conservateurs l’emportent avec 9,000. Les libé’aux avec 40,000 suffrages auront 60 représentants, et les conservateurs 40 avec 60,000. De tels résultats sont surtout fréquents dans les pays où fleurissent l'élection officielle et l’art de découper artificiellement les collèges, — la géographie électorale (1).

A l'opposé, on peut supposer le parti dominant ayant obtenu la totalité de la représentation. Les décisions sont prises alors à la majorité absolue des représentants, un peu plus de moilié des députés, et ces députés représentent un peu plus du quart des votants. Bien plus, si lon fait intervenir ici la notion du quorum, c’est-à-dire si l’on se rappelle que la Chambre prend valablement une décision quand la moitié de ses membres voie, les décisions seront prises par un peu plus du quart des députés représentant un peu plus du huitième des électeurs. Il est douteux que les lois ainsi votées correspondent aux vœux de la majorité. Mais le grand écueil de l’hypothèse que nous envisageons, C’est la suppression du droit de délibération et de discussion, qui est la seule sauvegarde des minorités : on a ainsi le despotisme d’un parti, qui peut sans contrôle et sans contradiction exercer une terrible tyrannie sous une trompeuse apparence de légalité. Cette hypothèse est réalisée dans deux cas : d’abord s’il y a un collège unique el une majorité ; ensuite, au cas de collèges multiples, lorsque les divers partis sont également répartis sur tous les points du territoire, car alors les majorités locales s'identifient avec la majorité du pays.

(1) C£. infra ch. I, sect. LIT, 2 2, art. 1er, IL, B.

Tu,

Enfin, quatrième hypothèse : le parti dominant, sans

accaparer toute la représentation, obtient plus que sa part.

de représentants. C’est le cas le plus fréquent. Et alors, en règle générale, les décisions sont prises par une majorité de députés ne représentant qu'une minorité d’électeurs. On peut même indiquer un calcul pratique pour savoir quand une décision est ainsi mal prise, et en donner la formule. Soit 500,000 électeurs ayant à nommer 500 députés. Ils se composent de 270,000 libéraux à qui il revient 270 sièges, et 230,000 conservateurs à qui il en revient 230. 9251 députés suffisent pour prendre une décision, en d’autres termes il suffit que 251 députés de la majorité sur 270 se mettent d'accord. La loi est ainsi faite par une fraction de la majorité : 2%-, fraction qui a pour numérateur la majorité de la Chambre et pour dénominateur le chiffre de députés qu’aurait dû obtenir le parti dominant. Or supposons que les libéraux aient 900 représentants au lieu de 270. Une décision ne sera bien prise que si les 5#- de ce parti se mettent d'accord, soit 278 députés et non 251. En appelant F la fraction, N le nombre d’élus de la majorité, une décision ne sera bien prise que par les F>XN députés de la majorité. En dessous de ce chiffre, la majorité parlementaire ne représentera qu’une minorité d’électeurs. C’est d’ailleurs un fait bien connu que, dans les Parlements modernes, les décisions sont souvent prises par des députés ne représentant qu'une minorité d’électeurs. Dans un discours au Reichstag, le prince de Bismarck, parlant de la France, constatait cette anomalie (1), et tous les hommes politiques la connaissent, Elle explique l'indifférence habituelle avec laquelle le

(1) CF. le Temps et le Soleil du 13 janvier 1887. Adde infra ch. I, sect. LIL ST art Aire

pays accepte la dissolution des corps élus, et elle fait disparaitre l’étonnement que cause au premier abord le dissentiment entre le corps élu et le pays : chez les peuples qui ont admis le referendum, on voit des lois, votées à une forte majorité par l’assemblée élue, repoussées ensuite par le pays tout entier à une non moins forte majorité. Concluons. La représentation de plusieurs partis n'est possible qu'avec des collèges plurinominaux, et, dans des collèges plurinominaux, les élections doivent être faites suivant le principe de la proportionnalité. Nous venons d’étayer cette affirmalion sur une double démonstration : l’une directe, basée sur le principe de l'égalité du droit des électeurs, l’autre indirecte, tirée de l’étude des résultats déplorabies engendrés par l'application du principe de la majorité. Le but pratique des partisans de la représentation proportionnelle est justement, en supprimant la cause, de faire disparaître ces conséquences désastreuses. Ils veulent que les différentes opinions aient dans les corps élus une importance proportionnelle à celle qu’elles ont dans le pays. Par ce moyen on remplit chacun de ses droits, on ne lèse les droits de personne, et tous ceux qui ne sont ni des autoritaires ni des sectaires peuvent travailler en paix, avec calme, avec sang-froid, à la bonne direction des affaires du pays. On ne saurait nier, en effet, que l’apaisement se ferait dans les pays à régime démocratique et parlementaire, le jour où la pensée des revanches du lendemain cesserait de rendre hargneuses et intraitables des minorités mécontentes de leur sort, le jour où la crainte d'un revirement cesserait de rendre nerveuses, personnelles et injustes des majorités inquiètes de la fortune qui leur est réservée au jour prochain du scrutin. Tel est l'intérêt pratique de la théorie de la représentation proportionnelle. Et il

serait fort heureux pour la France de voir, comme en certains pays étrangers, tous les patriotes de bonne volonté se grouper sans distinctions de partis, constituer une association réformiste et se livrer en faveur de la représentation proportionnelle à une active propagande. La formule à adopter est celle de l’Association réformiste belge, que j'ai mise en manchette sur la couverture de ce livre. Elle ne saurait recevoir trop de publicité.

« Le but des partisans de la représentatien proportion- » nelle est d'assurer dans les limites du possible :

» Le pouvoir à la majorité réelle du pays;

» Le contrôle aux minorités ;

» Une représentation exacte de tous les groupes sérieux

» du corps électoral. »

$ 2, — Réfutation des objections.

Une réforme aussi importante et aussi profonde que la représentation proportionnelle devait nécessairement susciter des objections nombreuses. Il ne saurait être question de les passer ici toutes en revue. Je tiens seulement à dégager de leur masse les quelques idées mères d’où elles dérivent toutes, ce que j'appellerai les objections types.

ARTICLE ler, — Objection préjudicielle basée sur les droits de la majorité.

Les hommes vivant en société, le parfait exercice des souverainetés individuelles est impossible : il est nécessaire de les limiter d’un commun accord, en sorte qu’aucune d'elles ne viole une souveraineté rivale. Pour une

PR: lee

telle entente, l'unanimité, très désirable en principe, est impossible à obtenir en fait, et l’on doit se contenter de la conformité de vues de la majorité. L'accord de la majorité des souverainetés individuelles, voilà la souveraineté nationale. Dés lors, puisque la majorité seule décide, quel intérêt pratique peut-il y avoir à représenter les minorités? Ne conviendrait-il pas de considérer la théorie de la représentation proportionnelle comme une théorie fort exacte, mais dépourvue de ioute utilité ? Cette objection est grave, mais elle repose sur une erreur et une confusion qu’il est facile de dissiper.

Per-onne ne conteste que toute décision doive être prise à Ja majorité : mais pourquoi raisonner de même quand il s’agit de la délibération qui précède la décision ? Il y a là deux domaines entièrement différents, et les confondre est une grave erreur. La vérité, mise en lumière par Victor Considérant en 1846 (1), a été ainsi formulée par M. Ernest Naville : La majorité est Le principe de la décision, la proportionnalité est le principe de la représentation. Cest-à-dire : la majorité et les minorités délibéront, puis Fa majorité seule décide.

« Les démocraties actuelles ne sont que le gouverne- » ment de tous par le plus grand nombre, au lieu » d’être le gouvernement de tous par tous. Ce vice tient à » Ce que nos démocrates, dans ia répartition de la puis- » sance collective, confondent le droit universel de suffrage » avec l’expédient pratique des majorités (2). » On voit

(1) De la Sincérité du gouvernement représentatif ou exposition de l'élection juridique,‘brochure sous. forme de lettre au Grand Conseil de Genève.

(2) Alfred Fouillée, La Propriété sociale et la démocratie, Paris, 1881, DATE

la base du sophisme. Le droit de suffrage appartient à tous : le corps élu doit donc être nommé suivant le principe de la proportionnalité. Et ce corps ainsi élu prend des décisions suivant le principe de la majorité. Il est aussi faux de procéder aux élections suivant le principe de la majorité, qu’il serait impossible de prendre une décision suivant le principe de la proportionnalité.

« L'idéal d’une société parfaitement libre serait que » toute loi y fùt l’œuvre de la volonté unanime. Cet idéal » n’est pas aussi irréalisable de tous points qu’on pourrait » le croire d’abord (1). » On le rencontre dans le gouvernement direct : M. Naville signale un fait de ce genre à la Landsgemeinde du canton d’Uri du 2 mai 1880 (2), — et de même dans le gouvernement représentatif, car « l’una- » nimité, seule forme adéquate de la liberté générale, » existe déjà sur un certain nombre de points.

» Mais il arrive un point où se traduisent des diver- » gences, des conflits d'opinions, d'intérêts et même de » droits. A cette sorte de bifurcation, quel est le moyen » pratique d'obtenir encore, tout en se divisant, la plus » grande unité possible, le plus grand accord des libertés, » conséquemment le plus haut degré de justice? De deux » choses l’une : ou les actes sur lesquels les opinions se » divisent n’ont rien d’incompatible, ou ils sont inconci- » liables (3). »

- Dans le premier cas, il faut éviter avec soin l'adoption d’une règle unique. Pourquoi violenter les libertés indi-

(1) Alfred Fouillée, loc. cit., p. 171.

(2) Ernest Naville, La Démocratie représentative, Genève et Paris, 1881, p. 1, 2.

(3) Alfred Fouillée, loc. cit., p. 171, 172.

ED SLR

vidueiles sur des points dont la solution dans un sens ou dans l’autre n’est pas pour le pays une question d’intérêt vital? Ne serait-il pas d’un esprit plus tolérant, plus large et plus libéral, de laisser ces conceptions divergentes se réaliser chacune dans leur sphère? Et l'entente des citoyens serait d'autant plus ferme, complète et dévouée sur les questions essentielles et nationales, que la liberté serait plus grande sur les points secondaires et personnels.

« Par une décentralisation intelligente, la société se » fractionnerait en groupes de plus en plus petits, sans » cesser pour cela d'être unie par les points communs.

» Mais il y a des circonstances où les diverses décisions » sont absolument incompatibles entre elles : en ce cas » de quel côté se diriger? — Du côté de ceux qui ont » pour eux la raison et le droit, répondent les partisans » de l'aristocratie. — Mais comment savoir qui à pour soi » la vérité et la justice? Nous ne possédons pas un crité- » rium pour reconnaitre ceux qu’on appelle les mauvais » et les incapables (1). D'ailleurs les mauvais et les » incapables peuvent aussi bien se rencontrer dans les » oligarchies que dans la masse de la nation. Le suffrage » restreint oppose à l'intérêt général les intérêts égoistes, » ou ce que Bentham appelait au sens latin du mot les » intérêts sinistres. Ne pouvant peser les têtes, il faut » bien les compter. Il est logique, lorsqu'il y a conflit, » que le nombre décide, non parce qu’il est le nombre, » mais parce qu'il représente plus de droits et de volontés. » Il faut donc dire : Convenons unanimement de nous en » rapporter à la majorité (2). »

(1) Schérer, La Démocratie et la France; Renan, La Réforme intellectuelle et morale; Taine, Les Origines de la France contemporaine. (2) Alfred Fouillée, loc. eit., p. 172-175.

Te —

Voilà le principe de la majorité sur lequel s'appuie le

droit de décision. Suivons M. Fouillée dans ses développements. Par une critique très fine, il va le limiter au droit de décision, et nous montrer qu’il ne peut servir de base au droit de représentation.

« Tel est le principe sur lequel repose le droit de décision reconnu aux majorités par la totalité même. Mais, s’il y a là une convention nécessaire, il n’y à rien qui justifie l’orgueil des majorités triomphantes et leur prétention à représenter, par le seul fait de leur nombre, la souveraineté nationale. D'abord ce mot souveraineté, en son sens absolu, devrait être banni de la science moderne, qui n’admet rien que de relalif, surtout en fait de pouvoir politique. Quant à la volonté nationale, elle ne réside que dans l’unanimité; et encore l’unanimité, si elle n’était pas durable, ne serait qu’une somme de volontés particulières prêtes à se disperser en tous sens. L’agrégat des volontés individuelles n’est pas la vraie volonté organique de la nation. On voit done que la majorité, au lieu de s’enorgueillir, devrait être modeste ; une bonne éducation du suffrage devrait faire comprendre aux majorités qu’elles sont un substitut provisoire et faillible de la volonté universelle. A plus forte raison ne doivent-elles pas se persuader qu’elles représentent nécessairement la vérité et la justice. Enfin, elles devraient se souvenir qu'elles ont été minorité avant d’être majorité. C'est même la loi de l'histoire que l'opinion la plus vraie et la plus progressive soit d’abord celle d’un homme isolé, puis d’une minorité, avant d’être celle du plus grand nombre. Il y a donc de grandes chances pour que lopinion de l'avenir soit actuellement dans l'une des minorités vaincues par la

ride)

rs NC EN, V0

majorité ; mais dans laquelle? C’est ce qu’il est impossible de savoir. L'erreur qui s’en va et la vérité qui arrive sont toutes les deux une minorité, et c’est précisément parce que nous ne possédons pas de critérium suffisant pour distinguer ici l’aurore du crépuscule que nous nous Contentons de l’opinion la plus moyenne, comme offrant moins de chances d'erreurs et plus d’éléments perfectibles. Nous adoptons, faute de mieux, ce que Descartes appelait une morale de provision : en évitant toujours les opinions extrêmes, on peut ne pas suivre le droit chemin, mais du moins on est sûr de ne pas s’en écarter considérablement. Morale modesle et qui devrait inspirer la modestie à ceux qui la pratiquent, car elle est celle de la médiocrité.

» Ainsi, à tous les points de vue, la Soumission à la majorité n’est qu’un expédient nécessaire, admis par une convention, et auquel on ne devrait pas attribuer une sorte d’infaillibilité mystique. Il faudrait au contraire se souvenir que c’est une transaction, non une solution véritable, et que toute transaction exige la modération dans le succès.

» Dans une décision à prendre, nous venons de le voir, on ne peut pas concilier la majorité et la minorité; mais quand il s’agit de la délibération, on peut fort bien les concilier en représentant toutes les opinions et en leur

permettant de s'exprimer. Un cerveau ne peut pas se

décider pour deux choses contraires à la fois, mais il peut et il doit délibérer sur les contraires; il en est de même pour cette sorte de cerveau national qu’on nomme un parlement. Dans le cerveau de l’animal, toutes les parties du corps sont représentées par des centres sensoriels et moteurs, auxquels aboutissent les sensations

D es

» et d’où partent les mouvements ; c’est une sorte de délé- » gation des membres au cerveau. Mirabeau à ce sujet » se servait d’une autre comparaison qui n’a pas moins » de justesse : [Les assemblées représentatives peuvent » être comparées à des cartes géographiques qui doivent » reproduire tous les éléments du pays avec leurs propor- » tions, sans que les éléments les plus considérables fas- » sent disparaître les moindres.] (1) »

Cette distinction est fondamentale (2). Elle se base sur une série de déductions dont voici l’énoncé succinct. La formation de tout système d'élection est dominée par la proposition suivante : les corps représentatifs doivent être la représentation des corps représentés. On pourrait croire que son évidence même, en la mettant à l'abri de toute contestation, a dû empêcher que l’on s’en écartt : il n’en est rien. On a confondu le droit de décision et le droit de représentation, el appliqué à celui-ci ce qui n’est le propre que de celui-là.

Tout gouvernement à pour point d'appui la volonté populaire. Il faut donc constater la volonté de l'assemblée des électeurs. Mais une assemblée n’a pas de volonté propre : sa volonté est formée de la réunion des volontés des individus qui la composent. L'opération qui a pour but de rechercher de quel côté penchent toutes ces volontés réunies s’appelle vote si elle se rapporte aux choses, élection si elle se rapporte aux personnes. Le principe commun est l'égalité du droit de tous les électeurs. De cet axiome dérivent deux principes : celui de la majorité, celui de la proportionnalité. Ces deux principes ne sont pas en

(1) Alfred Fouillée, loc. cit., p. 175-191, (2) Cf. J. Stuart Mill, Le Gouvernement représentatif. Traduction Dupont-White, Paris, 1862, p. 155 et seq.

contradiction : ce sont deux conséquences parallèles du même axiome fondamental de l'égalité.

Parallèles, car chacun d’eux a un champ d'application qui lui est propre.

D'abord l'assemblée des électeurs nomme le corps représentatif. C’est Pélection, exercice du droit de représentation. Ce droit est essentiellement divisible, et il n’y a nul motif de sacrifier la minorité à la majorité. Il y a au contraire toute raison pour que l’une et l’autre soient représeniées, et s’il n’en est ainsi il n’y a plus une vraie représentation. Une représentation doit être une image réduite, mais fidèle, de ce qu’elle représente. Elle est incomplète ou fausse si les éléments de ce qui est à reproduire n’y figurent pas, ou n’y figurent que dans des proportions inexactes.

Maintenant ce corps élu est appelé à se prononcer sur une question. C’est le vote, exercice du droit de décision. Ce droit est indivisible : quand il s’agit de décider, la majorité doit avoir tout pouvoir. Il ne peut appartenir à la minorité d’être un obstacle.

De même que dans le gouvernement direct, qui assure théoriquement le plus parfait exercice de la souveraineté nationale, tous les citoyens délibèrent et la majorité seule décide, ainsi dans le gouvernement représentatif, qui est l’image réduite, mais fidèle, du gouvernement direct, la majorité du corps élu décide seule, mais tous les électeurs sont représentés dans le corps élu (1).

(1) M. Esmein échappe à ce raisonnement si simple, par un défaut de logique tout à fait déconcertant. « L'exercice de la souveraineté nationale » revient nécessairement tout entier à la majorité de la nation... Il n’y au- » rait ni violation des principes ni injustice si les députés élus appartenaient » tous à la majorité du corps électoral. Si le gouvernement direct existait, » cette majorité déciderait seule de tout; pourquoi n’enserait-1l pas de même » sous le.gouvernement représentatif? » Eléments de droit constitution-

PRIMES à

ARTICLE ?. — Objections praliques.

Les objections que l’on a adressées à la représentation proportionnelle au point de vue pratique (1) procèdent de trois chefs distincts : les unes contestent l’utilité de la représentation proportionnelle, les autres ses résultats, et les dernières la possibilité de sa mise en pratique.