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beaucoup plus large que leur sens usuel, et comprendre toutes les décisions du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif qui prescrivent certains actes, ou, imposent certaines charges dans un intérêt général.

Les lois d'impôt font indiscutablement partie de cette catégorie. « Le fondement de l'impôt, dit Wagner (1) « et, DUR du droit d’imposition, réside dans la « nécessité absolue de l'Etat et dans son droit à l’exis- « tence et au développement; au droit d'imposition de « l'Etat répond, pour les organisations économiques « privées, l'obligation corrélative de payer limpôt. »

L’impôt ne peut donc être établi que par acte de puissance publique; son produit est destiné à assurer la marche de services d’intérêt public, dont bénéficient tous les habitants du pays sans distinction de nationalité, de telle sorte que l’équité est d'accord avec la nécessité d’égaliser les conditions de la concurrence économique pour réclamer limposition des étrangers résidents au même titre que celle des nationaux; enfin, le recouvrement des impôts nécessite des mesures de contrainte qui ressortissent au domaine de la souveraineté.

Il est ainsi admis, de nos jours, qu’un Etat libre peut asseoir à son profit des impôts sur toutes les personnes et sur tous les biens abrités par ses frontières, et que nul autre Etat ne saurait exercer le même droit sur le territoire du premier.

L'application de ce principe soulève de très grosses difficultés, malgré sa simplicité apparente. Nous vivons, en effet, dans une ère de grande complexité économique; le développement de l’activité humaine est aujourd’hui tel, que beaucoup d'individus et de sociétés ne bornent plus le champ de leurs opérations au territoire de leur patrie: avec un domicile ou un siège dans un pays déterminé, ils possèdent, dans plusieurs autres, des intérêts sous des formes variées et parfois inattendues.

Chacun de ces Etats voit, dans la manifestation d’une activité lucrative ou dans la possession d’intérêts quelconques à l'intérieur de ses frontières, l’occasion de percevoir un droit fiscal à son bénéfice; quelles règles suivra-t-il pour déterminer la nature et le mode d’assiette de ces impôts? Plusieurs législations, étrangèeres les unes aux autres, ne vont-elles pas, sans aucune entente préalable, au hasard d’une simple coïncidence, se trouver d’accord pour accabler un même contribuable

(1) Traité de la Science et des Finances, 2° partie, p. 1142. Trad. franç., par J. Ronjat, Paris 1909.

en Je cotisant deux, trois, quatre fois sur le même revenu, ou le même bien, ou le même acte, au risque de décourager un esprit d'entreprise aussi utile à la collectivité qu'à lindividu? | a | ; Ou bien. l’imperfection, linsuffisance ou l'absence complète de certaines lois fiscales dans quelques pays arriérés ou privilégiés ne favorisera-t-elle pas outrageusement la fraude, ou du moins ne mettra-t-elle pas obstacle à une taxation simplement équitable ?

Les deux abus sont à craindre, surtout le premier; la raison, fort simple, en est ainsi exprimée par M. Joseph Brincour: (1).« Les besoins financiers des Gouvernements « les portent. naturellement à frapper la matière impo- « sable partout où.elle se trouve. à leur portée, ef sans « trop se demander si elle a déjà été mise à contribu- « tion dans un pays voisin. »

L’étude de notre principe nous conduira ainsi à envisager le problème de la double ou multiple imposition et celui de l'évasion fiscale.

‘Personne, en France, ne sémble avoir traité le sujet avec quelque ampleur. Cela tient en partie à ce que, jusqu’au siècle: dernier, les capitaux s’expatriaient moins facilement qu'aujourd'hui, et que les contribuables possédant d'importants intérêts à l'étranger étaient relativement peu nombreux; d’autre part, notre système d'impôts directs est resté, jusqu’à la loi du 15 juillet 1914, fondé sur la méthode indiciaire, qui ne pouvait guère donner lieu à des doubles emplois, puisque le fise ne saisissait à peu près que ce qui était visible et attaché en permanence à son territoire; quant aux impôts indirects, nous verrons que même aujourd’hui, en général, ils n'occasionnent pas de conflits de l’ordre de ceux qui nous intéressent. Enfin, notre pays, organisé sous la forme d’un Etat unitaire, est soumis sur one son étendue à une législation uniforme.

Toute autre était la situation dans les Etats fédéraux, tels que l'Allemagne d’avant-guerre, les Etats-Unis, la Suisse. La, chaque Etat simple jouit d’une législation plus ou moins autonome suivant la nature ‘du lien fédéral: ainsi, la Prusse avait des lois fiscales différentes de celles de la Bavière ou de la Saxe, et, au-dessus de ces lois, il y avait encore celles qui régissaient les impôts

(4) « Des doubles impositions fiscales au point de vue national et au point de vue international ». Louvain 1910. (Rapport présenté au Congrès juridique des Sociétés de Bruxelles),

et de

d’'Empire (1); le Massachusetts traite ses contribuables autrement que la Californie ou la Floride, et le Canton de Berne établit ses impôts sans égard aux règles particulières suivies à Genève où à Bâle: liberté complète, sous réserve du respect dû aux Die de la Constitution fédérale.

Or, dans ces Etats composés, les intérêts économiques sont beaucoup plus enchevêtrés qu'entre différents Etats simples d'Europe (2); par exemple; un commerçant ou un industriel de New-York installera plus facilement une succursale dans l'Ontario où le Connecticut, qu’un Français ne le ferait en Espagne ou en Turquie; pour ce dernier, il y a la frontière nationale à franchir, il y à l’éloignement de la Mère-Patrie, les risques d'une législation inconnue et peut-être semée d’embüûches, la crainte de se heurter à une mentalité trop différente de la sienne; pour le premier, ces obstacles n’existent: pas, ou à peu prés: il est citoyen américain, avant d’être newyorkais; il sait qu’il est sous la sauvegarde des mêmes principes conpstitutionnels partout où flotte, la bannière étoilée, et connaît d’avance la mentalité, semblable à la sienne, des habitants de l'Etat dans lequel il va opérer.

Il était donc naturel, à raison de cette interpénétration que les conflits de lois fiscales fussent connus et étudiés. à l’intérieur des Etats composés, avant de surgir entre les grands Etats unitaires. Aussi ne trouvons-nous de développements de quelque importance sur la question que chez des auteurs étrangers appartenant DRRCISEnIeRE à des pays fédéraux. (3).

(4) Nous nous exprimons à l’imparfait, car les lois d'aprèsguerre, et notamment celles des 13 décembre 1919 et 29 mars 1920, en upifiant la fiscalité d'Empire, ont considérablement restreint les pouvoirs des anciens Etats en matièré d'impôts.

PET AE RTS militairement, judiciairement, commercialement, douanièrement, l'Etat fédératif réalise l'unité ‘politique et économique de fout son territoire et de tous sés habitants De Tà naissent des relations tellement fréquentes d'un pays confédéré à l’autre, qu'il devient très difficile de ne pas en {tenir compte au point de vue de l'impôt. L'Allemagne et là Suisse ont'exelu:les cas les plus choquants et les plus manifestement injustes d’une double taxation de la part de leurs Etats secondaires; par suile d'une série de circonstances fâcheuses, les. Etats-Unis de. l’Amérique ne sont pas encore arrivés au même but. » (Brincour, 0p. CAD AO) PAST

(3) Schanz, « Les impôts en Suisse dans leur développement depuis le début du XIX: siècle »; D' Wilhelm Vocke « Les élé- : ments de la Science des finances », (Leipzig 1894), et toute la bibliographie citée notamment dans Seligman, Wagner et Jèze.

MS

Deux d’entre eux, en raison de leur notoriété, feront ici l’objet d'une mention spéciale:

1e, __ Edwin R. A. Seligman, professeur à l'Université de Columbia, « Essai sur l’impôt », traduction française d’après la & édition américaine par L. Suret, Paris 1914; cet ouvrage contient tout un chapitre (IV, pp. 157 à 196) réservé à l’étude de la double imposition, qu'il effeure par ailleurs dans bon nombre d’autres passages ; il envisage les différents cas qui peuvent se présenter dans les relations de l'individu avec lPautorité fiscale d’un pays auquel il est rattaché par quelque lien, et fait reposer sa discussion sur l'opposition des deux principes de la citoyenneté et des intérêts économiques, qui est une réédition, sous une autre forme, de la lutte entre la personnalité et la territorialité.

Il passe en revue les questions suivantes: |

a) Le citoyen résident doit-il être imposé sur ce qu’il possède à l’étranger ou sur le revenu qu’il tire de l'étranger ? He

b), Faut-il imposer un citoyen non résident sur ce qu’il possède à l’étranger ou sur le revenu qu’il reçoit de l’étranger ?

c) Faut-il imposer les citoyens non résidents sur leurs biens situés dans leur pays ou sur les revenus qu’ils tirent de leur pays ? , 1%

d) Faut-il imposer les étrangers résidents, pour. les propriétés qu’ils ont ou les revenus qu'ils gagnent dans l'Etat de leur résidence ?

e) Faut-il imposer les étrangers résidents sur les propriétés qu’ils ont à l’étranger ou sur les revenus qu'ils tirent de l’étranger ?

f) Faut-il imposer les étrangers non résidents sur les propriétés qu’ils ont ou les revenus qu’ils gagnent dans l'Etat ?

et répond à chacune par quelques considérations de principe, mais sans envisager de cas vraiment concrets.

2°. — Adolf Wagner, professeur à l’Université de Berlin: « Traité de la Science des finances », 2° partie, Théorie de l'imposition, traduction Jules Ronjat, 1909, notamment pp. 226 à 238.

Cet auteur examine toute une série de questions analogues aux précédentes, mais n’entre pas davantage dans le détail technique; il fournit toutefois des considérations de principe intéressantes, par exemple à propos de l’imposition du revenu tiré de l’intérieur par les étrangers résidant à l'étranger, cas devenu particulièrement important dans la pratique, avec le développement

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considérable du trafic international des capitaux à l’époque moderne: la solution, dit-il, dépend de la participation économique de l’étranger à des placements de capital à l’intérieur, et de la forme juridique de cette participation (entrepreneur, propriétaire, créancier) et d'autre part de la nature de l’imposition intérieure (sur le produit seulement, ou sur le revenu seulement, ou sur l'un et l’autre à la fois, et suivant quelle relation ?) il ajoute que des considérations de politique économique nationale peuvent contrarier les raisons d’équité.

Ainsi, tout en ayant nettement senti l'importance de la question, ces auteurs ne l’ont pas traitée à fond par l’examen des cas pratiques: ce travail eût d’ailleurs vraisemblablement débordé le cadre doctrinal qu'ils avaient assigné à leur ouvrage.

La présente étude a, au contraire, spécialement pour but de mettre en évidence certaines difficultés d’exécution des lois d’impôt, afin de trouver les mesures propres à les aplanir. Nous ouvrirons le boîtier de ce mécanisme délicat que constitue la fiscalité appliquée, et nous rechercherons où et comment, du point de vue qui nous occupe, se produisent les excès de friction ou de jeu; en rassemblant et en confrontant nos observations, nous verrons quelles réparations sont nécessaires pour atténuer le plus possible les imperfections de Ia machine et accroître corrélativement sa maniabilité, sa régularité, son rendement.

Nous recourrons, en somme, à la méthode inductive; les espèces à envisager sont, en effet, si variées, que l’adoption aprioristique de règles générales auxquelles il faudrait les plier toutes de gré ou de force ne saurait donner de résultats que par hasard. Néanmoins, pour éviter de faire fausse route, nous aurons dans nos recherches un guide qui sera le souci de respecter la loi, la logique et les principes généraux du droit, et aussi

d'observer les enseignements du savoir-vivre mutuel des Etats et les sains principes de la science financière », ainsi que le conseille M. Seligman (1): un de ces sains principes, presque unanimement admis aujourd’hui, est notamment la prédominance de l'appartenance économique sur la citoyenneté pour la détermination des éléments taxables et du lieu de l'imposition.

C’est dans cet esprit que sera proposée la solution de chaque cas; la comparaison des diverses solutions retenues fera apparaître certains critériums identiques