SOUS

Première partie. — La première partie étudie les conséquences économiques de la double imposition internationale. Les auteurs supposent que des placements sont faits par des capitalistes d’un pays quelconque dans un pays imaginaire appelé la Moranie (2), qui

(4) Document imprimé E. F. $. 73 F. 19, du 5 avril 1923.

(2) Nom employé dans une « Note sur les effets de la superposition des taxes sur les placements à l'étranger », présentée le 28 janvier 1921 par Sir Basil P. Blackett à la Commission économique et financière de la Société des Nations. Cette note

taxe ces placements; voici les grandes lignes de leurs conclusions: L'institution d’un nouvel impôt en Moranie après que le placement a été effectué fait supporter toute entière la charge de cet impôt à celui qui possède, au moment de sa création, le capital placé: son revenu est diminué d’autant et, lorsqu'il vaudra négocier son placement, il n’en tirera qu'un prix inférieur à la valeur du capital primitif (phénomène de l'amortissement ou de la capitalisation). Toutefois, cette théorie n’est vraie que si le placement est cédé à un autre capitaliste nonrésident; si, en effet, la cession a lieu au profit d’un capitaliste résidant en Moranie, ce dernier n’est pas victime. d’une double imposition, puisqu'il ne supporte par hypothèse que l'impôt moranien. Le capitaliste étranger, engagé dans un placement peu rémunérateur, réussit donc, en vendant sur le marché moranien, à récupérer largement ce qu'il a dépensé à l’origine. Les anciens placement tendent par suite à passer des mains des étrangers dans celles des capitalistes moraniens, ce qui a pour effet d’accentuer l'indépendance économique du pays (1).

Si la création de l'impôt est antérieure à la constitution du placement, le capitaliste étranger se garantit contre l’impôt en exigeant un revenu plus élevé, de sorte qu’il rejette la charge sur lemprunteur et qu’il ne paie personnellement qu'un seul impôt : celui de sa résidence. Le capitaliste sollicité peut même tenir compte non seulement des impôts déjà existants, mais aussi de ceux à venir, et se garantir ainsi par anticipation; faute d'obtenir cette assurance, il cherchera des placements dans d’autres pays. Le pays emprunteur se trouvera donc handicapé par la désaffection des capitaux étrangers, si c’est un pays neuf en plein progrès. L’élévation du taux de l'intérêt retardera le progrès économique, augmentera le coût de la production et imposera une Charge supplémentaire au consommateur.

figure en annexe du document imprimé publié par la $ D. N. Je 31 Mai 1921 sous le N° EF $. 46 — À 16 et intitulé « Memorandum sur la superposition des taxes ». Le memorandum, qui traite d'une manière assez brève Ja question de la double impo- Silion dans le Royaume-Uni est suivi de cinq annexes fort intéressantes, notamment l'annexe II (déposition de M. Harrison, secrélaire adjoint du Board of Inland revenue, à l'enquête de la Commission Royale de l'impôt sur le revenu (juillet 1919).

(1) Cf. ce qui a été dit à cet égard ans la présente étude, Supra, p. 124,

Cette doctrine comporte d’ailleurs quelques limitations, dûes à certaines considérations particulièers: placements dans des entreprises déjà existantes, mobilité des capitaux et effets de l’offre sur la situation du marché, cas où l’impôt moranien est inféreur à la différence entre l’intérêts servi dans l’un et l’autre pays, etc.

Deuxième partie. — La deuxième partie est consacrée à l'examen des principes généraux qui régissent la compétence internationale en matière d’imposition. Les quatre Economistes rejettent d'abord la théorie de l'échange et admettent celle de la « faculté » ou de la « capacité de paiement » ; cette dernière est en effet celle qui tend de plus en plus à prévaloir, et qui trouve notamment son application dans les impôts modernes personnels et progressifs. Et, à propos de la personnalité de l'impôt, les auteurs font, avec raison, justice de l’ancienne doctrine de la nationalité ou de l’allégeance politique; cette doctrine, qui ne constitue plus en effet aujourd'hui un critérium satisfaisant des obligations fiscales de l'individu, cesse de plus en plus de recevoir des applications dans la pratique, sauf peut-être en matière de droits de succession. Il faut lui substituer la théorie moderne de l’allégeance économique (1) comme principe de répartition entre les autorités concurrentes de la totalité des impôts payés par un individu. Cette allégeance comporte quatre éléments principaux :

1°) Le lieu d'origine de la richesse, qui correspond au stade de la production de la richesse;

2°) Le lieu où se trouve située matériellement la richesse, qui correspond à la possession de la richesse;

3°) Le lieu où il est possible de faire valoir les droits à la richesse, qui correspond au même stade mais ne se confond pas nécessairement avec le précédent;

4e) Le domicile du bénéficiaire, qui est le lieu où la richesse peut être consommée ou affectée à un autre usage.

La discussion permet de constater que les éléments les plus importants de la question sont les points 1 et 4. lieu d’origine de la richesse et domicile du bénéficiaire.

L'expression « origine » est fort complexe, car elle embrasse l’ensemble des conditions économiques qui rend possible la production ou l’acquisition de la ri-

(1) Cf. supra, pp. 16-17.

chesse; en outre, il y a lieu de noter qu’elle s'applique surtout aux richesses que la langue habituelle désigne sous le nom de revenus, mais qu’en matière de bienfonds ou de biens englobés en général dans la dénomination de capital, il est plus exact de parler de « situs », étant entendu que ce terme correspond à la localisation économique et non au siège matériel; ce dernier nest important que dans la mesure où il vient confirmer la localisation économique.

En ce qui concerne le domicile, les auteurs déclarent employer ce mot dans le sens de résidence permanente ou habituelle; mais ils signalent la diversité actuelle des acceptions de ce terme, et sont d’avis qu’une des opérations tout à fait primordiales qui doit précéder la conclusion d’accords internationaux relatifs à la double imposition est la définition du vocabulaire, destinée à donner partout, au point de vue de l’impôt, la même interprétation du domicile et de la résidence habituelle.

Ils notent également la complexité de la question de répartition en matière d'impôt sur le revenu; il peut se faire que des opérations productives aient été bien conduites et aient donné des profits, et que l’ensemble de ces excellents résultats soit ruiné par une mauvaise vente; faut-il que les pays dans lesquels ont été réalisés ces stades rémunérateurs de l’opération ne reçoivent rien, parce que le résultat définitif est déficitaire? Nous avons déjà personnellement exprimé l'opinion qu’il y avait lieu d’envisager isolément chacun des pays intéressés et d'établir, par suite, des impositions dans ceux d’entre eux où les opérations pouvaient être considérées comme ayant été lucratives (1); si la base d’imposition ne se dégage pas nettement de la comptabilité, elle doit être fixée par comparaison avec celle des entreprises similaires.

Après ces observations générales, le rapport passe en revue les différentes natures de richesse, considérées du point de vue de l’allégeance économique, afin de déterminer l'autorité compétente pour taxer chacune d'elles. Les conclusions de cette discussion sont consignées dans le tableau ci-dessous :

(1) Supra, pages 34 et suiv.

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En résumé, il doit être principalement tenu: compte de l'origine pour toutes les richesses matérielles tangibles pouvant être localisées indépendamment de la personnalité de leur possesseur, et du domicile ou de la résidence pour toutes les richesses non tangibles; les auteurs ajoutent que, si la répartition devait conduire à des complications trop grandes, on pourrait transiger en attribuant complètement à l’origine la matière imposable de la première catégorie, et au domicile celle de la deuxième.

Troisième partie. — Application des principes. — D’après ce qui précède, les deux éléments les plus importants de l’allégeance économique sont la production (origine) et la consommation (domicile); et entre les deux, les législateurs paraissent encore en général préférer l’origine; le contraire pourrait se produire si la taxation de chaque individu sur le total de ses ressources était généralisée et substituée à l'imposition séparée de chaque source de revenu. La solution serait en tous cas plus facile à trouver si nous. avions affaire aux anciennes catégories d'impôts, divisées en impôts réels et impôts personnels: mais l'impôt moderne sur le revenu a perdu de vue ces distinctions, et en l'état actuel les remèdes susceptibles d’être adoptés contre la double imposition paraissent pouvoir se ramener à quatre.

1°. — Méthode du dégrèvement total des revenus provenant de l'étranger. — Chaque Etat déduirait du montant de l'impôt dû par ses résidents tout impôt acquitté par eux à l’étranger sur le chiffre de leurs revenus étrangers (1). Cette méthode risque de mettre le rendement des impôts nationaux à la merci des relèvements de taux opérés à l'étranger.

2°. — Exemplion du revenu allant à l'étranger. — Cette méthode, opposée à la précédente, encouragerait lafflux du capital étranger et pourrait contribuer au développement économique des pays neufs ou peu favorisés.

(1) Ce système sera peut-être praliqué en France à l'égard

des impôts payés en Algérie par les compagnies d'assurances Opérant dans Ia Colonie; il permettrait de Sauvegarder les intérêts des budgets métropolitain et algérien, et les compagnies ne Paieraient au total pas plus que si elles avaient réalisé en

France l'intégralité de leurs bénéfices.

3°. — Méthode de la subdivision des impôts. — Du produit de chaque impôts, calculé sur le total du revenu, il serait fait conventionnellement autant de parts que d'Etats auxquels serait attribuée une compétence de taxation, les parts étant calculées en proportion de l’importance des droits respectifs reconnus. Cette manière d'opérer entraînerait, comme la première, une solidarité peut-être excessive entre les budgets des différents Etats.

4°, — Méthode de classement et d'attribution des bases d'imposition. — Des ententes internationales décideraient que les revenus de certaines catégories à déterminer seraient entièrement taxés d’après le principe de l’origine, et les autres d'après le principe du domicile. Nous ne cachons pas notre préférence pour cette dernière méthode.

Les Economistes recherchent enfin, parmi ces quatre solutions, celles qui paraissent le mieux convenir, d’une part aux droits de succession et aux impôts sur la fortune, d'autre part à l'impôt sur le revenu.

En ce qui concerne la première catégorie de droits, ils optent pour la quatrième méthode, celle de la répartition des bases: l’impôt qui frappe le domaine immobilier ou les biens meubles en rapport étroit avec le domaine, y compris les hypothèques, devrait revenir au pays du domaine; la richesse incorporelle et non tangible représentée par des titres de sociétés ou des fonds d'Etat, au pays du domicile du défunt. Pour lapplication de ces principes, on pourrait envisager la création d'un bureau central à la Société des Nations.

En matière d'impôt sur le revenu, la tRoUe de l’attribution des sources aurait la préférence des auteurs du rapport, mais, en raison de la complexité du concept de revenu, ils redoutent l’impossibilité pratique d’obtenir une répartition quantitative exacte des bases.entre les divers pays intéressés; aussi envisagent-ils, à titre de transaction, l’adoption des grandes lignes de la troisième méthode (subdivisions des impôts); toutefois la manière dont elle fonctionne à l’intérieur de l’Empire britannique, dont toutes les parties ont cependant entre elles tant d'intérêts communs, montre que cette solution n’irait pas sans de graves difficultés si elle était appliquée entre Etats véritablement étrangers. Ils en viennent alors à proposer la deuxième méthode (exemption des revenus allant à l’étranger), à laquelle ils reconnaissent deux grands mérites :

1°. — elle repose sur une base économique solidé, les’

pays emprunteurs étant conduits à exonérer le capitaliste étranger lorsqu'ils ont réellement besoin d'argent;

2°. — elle est en fait conforme à la façon d’agir actuelle. !

Ce système d’exemption du non-résident nous paraît * assez séduisant, mais il n’est rationnel et acceptable que lorsqu'il s’agit de l’impôt personnel sur l’ensemble du revenu; les législations (France, Italie), qui comportent une série d'impôts cédulaires frappant séparément chaque source de revenu constitueront toujours un sérieux obstacle à son application; les Economistes évitent la difficulté en déclarant que ces impôts cédulaires contiennent des éléments si importants de taxation impersonnelle, qu’ils peuvent être assimilés aux taxes de la première catégorie (impôts sur la fortune).

Le rapport est suivi d’un appendice relatif à la répartition des bénéfices dans le cas où les différents stades d’une opération économique n’ont pas lieu dans un méme pays.