LES RÉSOLUTIONS DES EXPERTS TECHNIQUES

L'étude théorique confiée aux quatre Economistes, qui constituait, dans la pensée du Comité financier, le premier stade de l'exploration du vaste champ de la double imposition, devait être accompagnée ou suivie d'une autre étude conduite du point de vue administratif et technique: il ne suffit pas, en effet, de proposer des solutions de principe; il faut ensuite, en toute connaissance des législations positives, rechercher dans quelle mesure et dans quelles conditions ces solutions sont pratiquement applicables. Pour mener à bien cette tâche, le Comité financier a organisé une conférence d'experts fonctionnaires représentant un certain nombre de Gouvernements, dont il estimait indispensable d’avoir l'avis; sur une demande du Conseil de la Société des Nations, en date du 17 octobre 1922, sept Etats européens (1) ont délégué leur Directeur Général des Contributions directes.

(1) Belgique, France, Grande-Bretagne, Italie, Pays-Bas, Suisse et Tchécoslovaquie.

À la suite de leur première réunion (du ‘+ au 9 juin 1923, les experts gouvernementaux ont rédigé un premier rapport (1), dans lequel ils exposent que, n’ayant pu terminer leurs discussions faute de temps, ils ont reporté à une prochaine session la mise au point definitive de leurs travaux et la présentation de résolutions accompagnées de commentaires détaillés; ils estiment toutefois dès à présent qu'aucun changement dans l’état de choses actuel ne peut être réalisé sans conventions internationales ni, dans tous les cas, sans modifications dans la législation intérieure de chaque pays. D'une façon générale, ils reconnaissent que seul, l'Etat du lieu où se trouve la source du revenu a le droit d'établir des impôts réels ou cédulaires.

En matière d’impôt personnel sur l’ensemble du 'revenu et de droits de succession, ils déclarent qu'aucune des quatre méthodes générales indiquées dans le rapport des Economistes ne leur a paru assez satisfaisante pour être recommandée, soit pour des raisons de doctrine, soit par suite de difficultés pratiques; en principe, c’est l'Etat du domicile qui doit percevoir l'impôt général sur le revenu; mais il pourra être apporté certaines dérogations à ce principe.

Par ailleurs, én ce qui concerne l'évasion fiscale, les experts reconnaissent que ce problème est étroitement lié à celui de la double imposition et préconisent une collaboration générale des Etats.

Enfin, ils considèrent comme indispensable, pour l'application des traités la création d’un organisme coordinateur sous les auspices de la Société des Nations.

Les ;résolutions annoncées ont été présentées le 7 février 1925, à la suite de la cinquième session des Experts techniques et publiées, avec le rapport définitif qui les commente, en une brochure qui porte le numéro de, série F. 212. Il est nécessaire d’indiquer ici les grandes lignes de ce document, qui est une édition revue et complétée du précédent (2), et qui constitue la base des travaux actuels des Experts et du Comité financier.

Première partie. — Une brève introduction rappelle la nécessité d’ententes entre Etats et insiste sur lesprit

(1) Document EF. 50, du 10 juin 1923.

(2) Doc. F, 50. — TŒn outre, un rapport indiquant la inarche des travaux à été adressé au Comité financier à la suite de chaeune des sessions intermédiaires: 2° session doc. K, 80; 3e session doc. F. 146; 4° session doc. F. 193.

impersonnel et international que les Experts ont voulu donner à leurs travaux, bien que sept pays seulement fussent représentés à leurs réunions.

Deuxième partie. — La deuxième partie est consacrée à l’étude de la double imposition en matière d’impôts directs d'Etat. Les auteurs rappellent d’abord les travaux parallèles ou antérieurs aux leurs: études de l’Institut de Droit International, du Comité économique de la Société des Nations, de la Sous-commission des ports et de la navigation maritime, de la Chambre de Commerce internationale; puis ils analysent succinctement le rapport des quatre Economistes, qu’ils qualifient d’assise fondamentale de leurs travaux, et signalent les principales tentatives antérieures, législatives ou contractuelles, faites en vue de résoudre la question. À ce propos, ils observent que :

1°. — La plupart des conventions conclues tiennent compte de la distinction entre impôts réels et impôts personnels, appliquant plus spécialement aux premiers le principe de l’origine, aux autres celui du domicile ;

2°. — Les impôts fondés sur la notion d’origine sont, notamment sous la forme d’impôts réels, encore très répandus, et ne sauraient être abandonnés, surtout par les pays neufs ;

3°. — D'autre part, la conception de l'impôt personnel fondée sur la nation de domicile tend néanmoins à devenir prépondérante dans un certain nombre d'Etats. Il résulte de cette diversité des législations qu'aucune des quatre méthodes envisagées par les Economistes (1) ne saurait fournir seule une solution acceptable par la généralité des Etats ;

4. — En conséquence, il a semblée impossible de donner une solution unique applicable à n'importe quelle catégorie d'impôts; l’étude toute objective entreprise par les experts devant conduire à des solutions pratiques, il a fallu tenir compte des faits, et présenter des propositions différentes, d’une part pour les impôts réels ou cédulaires, d'autre part pour l'impôt général: il a d’ailleurs été prévu, à l’intérieur de chacune de ces deux grandes catégories, un certain nombre de dérogations. C'est ainsi que, le partage des revenus étant admis dans le cas d’une entreprise commerciale ou industrielle dont l'activité s'exerce sur le territoire de plusieurs Etats, il faut faire une exception pour les entreprises de

(1) Supra, pp. 154-155,

navigation maritime: la résolution spéciale à cette catégorie de contribuables propose de régler leur régime fiscal sur la base de l’exemption réciproque et de l’imposition unique au siège de la direction des entreprises; mais les Experts reconnaissent que cette solution est envisagée moins pour des raisons de principe que pour éviter de grosses difficultés pratiques de calcul. En ce qui concerne les impôts cédulaires sur les valeurs mobilières, l’imposition à la source est admise comme base générale, mais des traités bilatéraux pourront déroger à cette règle; de telles conventions paraissent indispensables, en raison des divergences de vues qui existent actuellement tant chez les théoriciens que chez les législateurs: tandis en effet que les quatre Economistes se sont ralliés au principe de lPimposition au domicile du créancier, les accords prévoient au contraire fréquemment le domicile du débiteur; quant au Comité des double simpôts de la Chambre de Commerce internationale (résolutions de décembre 1922), il laisse le choix entre les deux méthodes.

Pour lassiette des impôts personnels, les Experts accordent la préférence au domicile, mais admettent que des conventions puissent consacrer certaines dérogations en faveur d'Etats qui jugent nécessaire d’assujettir les non-résidents à l'impôt global à raison de leurs revenus indigènes; parmi les revenus susceptibles d’être ainsi taxés dans le pays d’origine, se trouvent notamment ceux des immeubles et des usines, mais non les dividendes. Cette dernière restriction concorde avec la solution que nous avons proposée dans notre première partie (1). Le champ ouvert aux dérogations n’est d’ailleurs pas strictement délimité par les résolutions: son étendue est à préciser et à élargir au moyen d’arrangements. D’autre part, la détermination du sens exact des mots domicile, résidence, etc., constitue un des points délicats du problème; dans leurs travaux, les experts déclarent n’avoir eu en vue que le domicile fiscal défini seulement en vue de l'application des résolutions proposées; et ils notent que, même à cet égard, aucune notion n’est valable indifféremment pour toutes les natures d'impôts; par exemple, en ce qui concerne les personnes physiques, on conçoit un domicile en matière d’impôt sur le revenu et un autre pour les droits de succession. Quant aux personnes morales, qui ne meurent pas, leur domicile paraît devoir être fixé au centre effectif

(1) Supra, pp. 80-81.

de l’entreprise, là où se trouvent la direction et le contrôle des affaires.

Troisième partie. — La troisième partie du rapport a trait à l’évasion fiscale. Les auteurs insistent d’abord sur la distinction à faire entre l'évasion fiscale et l'exportation des capitaux, celle-ci favorisant la première mais ne se confondant pas avec elle; ils définissent alors l'évasion fiscale, qui fait seule l’objet de leur étude, comme étant le fait par les contribuables d'échapper soit par fraude, soit de bonne foi, à des impôts légitimement dûs. Ceci posé, il y a deux voies à explorer: la première mène à la découverte des insuffisances dans l'assiette, l’autre conduit à assurer le recouvrement des cotisations régulièrement établies. Ces deux buts ne peuvent être atteints qu’au moyen d'ententes internationales. Mais, à cet égard, il paraît indispensable que l'entente soit universelle, ou presque; sinon, les capitaux menacés se réfugieront dans les Etats qui n’ont point participé à la conclusion de l’arrangement, au grand détriment des autres.

Quatrième partie. — La conclusion générale de l’étude qui précède est la suivante:

1° Il y aurait intérêt à réunir une nouvelle conférence d'experts techniques conçue sur une base plus large:

a) la présence de délégués d’autres Etats que ceux actuellement représentés serait d'un grand secours, tant en raison de l’importance économique et financière de certains de ces Etats que des particularités de leur législation;

b) la nouvelle réunion d'experts aurait pour mission de mettre sur pied, sur les bases du présent rapport, un avant-projet de convention internationale;

2° On pourrait, d'autre part, étudier la création éventuelle d’un organisme international chargé de régler les différends surgis au sujet de l'interprétation ou de l’application des conventions.

Texte des résolutions. — Enfin les résolutions adoptées, qui constituent l’aboutissement des travaux de la conférence, peuvent se résumer dans les tableaux ciaprès :

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