COUP D ŒIL HISTORIQUE SUR LES COMMUNES FRANÇAISES
Ca Gaule romaine était dotée d'un régime municipal uniforme, régulièrement et savamment organisé.
Les invasions frankes eurent pour résultat immédiat de désorganiser ce système. Les liens qui unissaient les différentes villes furent rompus, et chaque agglomération d'habitants, chaque canton retourna à Texistence locale et isolée qu'il avait eue primitivement.
Les vainqueurs, trop peu nombreux pour peupler [es villes et y constituer, comme dans nos provinces , une caste patricienne, s'établirent dans les campagnes; ils s y bâtirent des habitations fortifiées et fondèrent le régime féodal.
Les villes enclavées dans leurs domaines subirent des destinées diverses. On en trouve plusieurs , surtout dans le midi, qui, cernées de toutes parts par les institutions nouvelles, censervèrent intact le régime municipal romain. Telles furent Périgueux, Arles, Marseille, Toulouse, et d'autres encore (I).
Mais dans le plus grand nombre la liberté communale fut étouffée sous l'oppression des seigneurs féodaux.
Ceux-ci, partout où ils furent les plus forts, firent peser sur
(1) Raynouard, HisL durég, municip., IV, ch. I".
les villes ud joug intolérable. Le mépris pour la vie et la propriété des faibles, Tamour des combats, la soif du pillage, distinguaient les Francs. En renonçant à la vie nomade, ils ne s'étaient point dépouillés de ces mœurs grossières, et c'était aux dépens des populations urbaines qu'ils satisfaisaient la violence de leurs passions. L'histoire du ix* et du x® siècle est remplie du récit de leurs extorsions et de leurs rapines (1).
Vers la fin du xi« siècle, on vit éclater la révolution communale. Ce fut un mouvement national et populaire qui eut pour objet d'extirper des villes la puissance féodale et de la réduire à la possession du plat pays (2).
La lutte se continua pendant toute la durée du xii*" siècle et se termina par le triomphe des communes. Elles reconquirent leur indépendance intérieure et arrachèrent même aux seigneurs une portion notable de la souveraineté.
Les résultats de cette victoire furent consignés dans des chartes que les communes se firent délivrer par les rois.
Ces chartes étaient de véritables constitutions dans le sens moderne du mot, réglant non seulement les rapports des seigneurs suzerains avec les villes, mais encore toute l'organisation intérieure de celles-ci.
Elles abolissaient généralement la servitude personnelle, les corvées et les impôts arbitraires, dont les petits tyrans féodaux avaient accablé la race vaincue.
Elles contenaient l'exposé des coutumes et usages locaux, et établissaient un système plus ou moins complet de législation civile et criminelle.
Elles consacraient le principe important de l'élection des officiers municipaux par les habitants, et attribuaient à ces officiers la gestion des affaires intérieures de la commune, ainsi que le soin de rendre la justice.
Enfin elles organisaient dans chaque ville une milice placée
(1) V. M. Guizot, Hist. delaciv. en France, p. i58.
(2) V. Augustin Thierry, 14° lettre sur l'Hm. de France.
SOUS les ordres de ces mêmes officiers, et capable de défendre les immunités nouvellement acquises (1).
Ces institutions libres, qui s'étaient développées au milieu de la décomposition des pouvoirs sociaux, ne survécurent pas longtemps à la cause qui les avait fait naitre. Quand les barons féodaux eurent perdu leur indépendance sous Faction envahissante du pouvoir central, les communes se trouvèrent directement aux prises avec la royauté, leur alliée d'autrefois. Elles ne surent pas se fédérer pour résister à cet ennemi puissant, et successivement elles furent dépouillées de ces franchises, qu'elles avaient si chèrement achetées.
La décadence commença dès le xiv® siècle, précisément à répoque où s'opérait dans les communes flamandes et brabançonnes la transformation démocratique qui devait assurer leur splendeur.
On voit en effet en France, au xiv* et au xv« siècle, un certain nombre de villes abdiquer spontanément leur communcy et recevoir un prévôt qui vient les gouverner au nom du roi. G'est ce que firent notamment Soissons, Meulant, Roye,' Neuville, Bourbonne, etc. (2).
Mais ces abdications furent rares. Presque toujours, le pouvoir royal, dont ces petites souverainetés locales entravait l'expansion , supprima d'office les franchises communales, en prenant pour prétexte que les habitants abusaient des droits qui leur avaient été concédés. C'est ainsi qu'en 1366 Charles V enleva à Tournai sa commune en se prévalant des dissensions qui s'étaient élevées entre les bourgeois moyens et menus (3).
Au xvi« siècle, 4a royauté cesse de procéder par mesures isolées. Elle a conscience de sa force, et c'est par voie d'édits généraux qu'elle réduit les attributions des magistratures locales.
(1) V. Hcnrion de Pansey, Dupouv. municipal, p. 11.
(2) V. Paquet, Institut, comm, et prov., passim,
(3) Becueil des ordonn. des rois de Finance, IV, p. 706.
En 1542/ un édit de François P' octroya aux notaires le droit de f^eoevoir les contrats et d'authentiquer les actes civils. Il fit en même temps défense aux oflSciers de judicature d'en passer désormais, prohibition qui réduisit presque à rien la juridiction gracieuse des officiers municipaux.
Vint ensuite Fordonnance de Moulins, rendue en février 1S66. Elle disposait (art. 71)» que les échevins, consuls, capitouls, et autres administrateurs des villes, n'auraient plus que l'administration de la justice criminelle et que la connaissance des instances civiles serait renvoyée aux juges royaux, nonobstant tous privilèges , coutumes, usages et prescriptions contraires. Toutefois, l'article 72 maintint la compétence des corps communaux ; jusqu'à concurrencé de la somme de 60 sols.
En 1565, la création des juridictions consulaires dépouilla les communes de la connaissance des affaires commerciales, et en 1579 l'ordonnance de Blois leur enleva la juridiction criminelle.
Au milieu de tous ces changements, le droit le plus précieux des communes, celui d'élire leurs magistrats, s était conservé intact. L'ordonnance de Blois lui avait même donné une consécration nouvelle en décrétant ce qui suit : < Art. 565. Nous « voulons que toutes élections des prévôts des marchands , « maires, eschevins, capitouls, jurats, consuls, conseillers et « gouverneurs des villes se fassent librement, et que ceux qui « par autres voies entreront en telles charges en soient ôtés, « et leurs noms rayés des registres. »
Louis XIV enfin osa supprimer ce privilège antique, et par là il porta le dernier coup aux libertés des communes. Il les avait respectées aussi longtemps que les subsides ordinaires de la France avaient suffi aux frais de sa gloire militaire. Mais vers la fin de son règne, il chercha dans la vénalité des charges municipales les ressources dont il avait besoin pour soutenir les guerres ruineuses qu'il avait entreprises.
Un premier édit de 1692 supprima l'éieclion des maires et
érigea cette magistrature en titre d'oflSce perpétuel, sous prétexte : c Que ceux qui occupaient ces emplois étaient le plus « souvent élus par brigues et cabales, et n'ayant qu'un temps « très court à demeurer en charge, ne pouvaient prendre « qu'une si légère connaissance des affaires, que leur service « n'était d'aucune utilité. »
Un nouvel édit créa, en 1702, des offices de lieutenants des maires, pour remplacer ceux-ci en cas d'absence. Ensuite on leur adjoignit des auxiliaires, sous le nom d'assesseurs, de procureurs, d'avocats du roi, de conseillers de police, elc, tellement que les fonctions de maire devinrent purement honorifiques.
En 1707, les villes et communautés furent autorisées à racheter cesnouveaux offices. Mais en 1722 le cardinal Dubois les rétablit et les mit à l'encan.
Un édit promulgué, en 1765, sous le ministère de M. de Laverdy, rendit encore une fois aux fonctions municipales.leur caractère électif et temporaire.
Aux termes de cet édit il devait y avoir, dans toutes les villes et bourgs d'une certaine importance, un corps municipal composé d'un maire, de quatre échevins, six conseillers, . un syndic-receveur et un secrétaire-greffier.
Ces divers officiers étaient élus par une assemblée de notables, sauf le maire que le roi désignait sur une liste de trois candidats.
L'assemblée des notables était composée du corps municipal en fonctions et de quatorze assesseurs représentant le clergé, la noblesse, la miEigislralure, les gens de finance, les avocats, les médecins, les procureurs, les notaires, les commerçants et les artisans. Ces quatorze personnes étaient élues séparément par chaque classe d'habitants.
Celle organisation ne dura guère. L'abbé Terray, ministre en 1771 , l'abolit sous prélexte que les élections devenaient dans toutes les villes une source d'inimitiés et de dissensions.
Un nouvel édit remit en vigueur le système honteux de la
vénalité des emplois municipaux. L'article premier portait abolition du régime électif, et l'article second disposait : « Gréons et érigeons en titre d'offices formés en chacune des « villes et communautés de notre royaume, sauf Paris et « Lyon y un notre conseiller maire, un notre conseiller lieu- « tenant de maire, un notre secrétaire-greffier des archives, « des conseillers, échevins, jurais, capitouls et assesseurs au « nombre qui sera réglé par notre conseil. »
Comme le véritable but de cette loi était de fournir des ressources au trésor, on permit bientôt aux villes de racheter les charges que le gouvernement venait de leur enlever.
Turgot enfin essaya en 1787, deux ans avant la convocations des États-Généraux, de reconstituer le système administratif de la France sur des bases nouvelles.
Son plan consistait à relier Tadministration des communes à l'administration centrale en créant un système régulier de représentation locale et provinciale.
L'édit qu'il publia à cet effet en juin 1787 établissait des assemblées municipales chargées principalement d'effectuer la répartition des impôts. Elles étaient formées du seigneur, du curé, de deux syndics et de trois, six ou neuf conseillers élus par les paroisses. Les députés des paroisses élisaient à leur tour des assemblées de district, et les députés des districts élisaient enfin des assemblées provinciales qui complétaient le nouveau système administratif (1).
Cette organisation reçut à peine un commencement d'exécution. Elle disparut, comme toutes les institutions de l'ancien régime, devant les réformes radicales de l'assemblée constituante.
(1) Dalloz, v« Commune, n«- 60 el s., et Raynouard, Hist. du rég. mun.y IV, ch. 12.
