LA LIBERTE DES JUGES

« La justice est un rapport rationnel entre la propriété et la personnalité. »

Charles Andler.

Toute autorité judiciaire découle de l'Etal. Nul ne doit ôlre soustrait à soii-juge légal. Les juridictionsd'exceplion sont prohibées. Article 9 des Droits fondanienlaux (1).

Sur ce point, au moins, les vœux des Libéraux allemands de 1848 se trouvent, aujourd'hui, pleinement réalisés (2).

Toutes les libertés publiques ne*sontrien si elles ne sont pas placées sous la protection d'un pouvoir judiciaire indépendant.

L'Allemagne de 1848 laissait beaucoup à désirer sur ce point, il existait presque partout des vestiges

(1) Cf. Droits fondamentaux. § 42,43,44,45,46, 47, 50.

(2) Cf. Constitution prussienne du 31 janvier 1850, Titre VI.

nombreux des anciennes juridiclions féodales et les seigneurs qui rendaient souvent, eux-mêmes, la justice, avaient, en tous cas, un droit de présentation pour la nomination des juges. 11 est curieux de remarquer que des juridictions féodales et des tribunaux d'exception ont subsisté en plein XIX® siècle, sinon en Prusse, du moins dans les petits Etals, jusqu'à la loi d'Empire du 27 janvier i879.

Trente ans furent ainsi nécessaires aux Libéraux pour obtenir celte réforme, une de celles qui leur tenait le plus à cœur. Ils la voulaient pour plusieurs raisons : d'abord parce que l'organisation d'une justice vraiment indépendante leur apparaissait, à juste litre, comme une garantie indispensable de la liberté individuelle ; en second lieu, il était nécessaire de mettre fin à l'extrême diversité des organisations judiciaires qui se partageaient le territoire du jeune Empire. Elles eussent été un obstacle infrancbissable à l'unité de législation et de procédure dont la nécessité n'échappait à personne.

Le but essentiel de la loi du 27 janvier 1879 est la suppression de toute justice patrimoniale et l'organisation d'une justice commune à toute l'Allemagne et vraiment indépendante.

li'article I®'" proclame l'indépendance et l'inamovibilité des magistrats, le pouvoir judiciaire sera exercé uniquement par des juges ne dépendant que de la loi, et l'article 15 déclare que toute justice est

rendue au nom de l'Etat et que l'Etat ne reconnaît que les décisions de la justice d'Etat.

Ainsi, est supprimée toute juridiction privée, touteimmixtiondu souverain dans les choses judiciaires devient impossible ; seuls le droit de grâce et le droit d'abolition sont conservés.

Le droit de grâce, qui appartient à chaque souverain allemand, est tout à fait analogue au droit de grâce qui existe dans notre Constitution au profit du Présidentde la République ; le droit d'abolition, au contraire, est quelque chose de tout à fait exorbitant du droit commun, c'est le droit d'arrêter toutes poursuites, d'abolir toute procédure correctionnelle commencées contre l'auteur présumé d'un délit.

Ce droit d'abolition n'a plus, actuellement, qu'une existence absolument théorique. Il est formellement supprimé en Prusse et en Bade, et les autres souverains n'en font jamais usage.

La loi de 1879 a, certainement, été inspirée par la législation française, il y a, comme chez nous, quatre degrés correspondants à nos tribunaux de phix, tribunaux d'arrondissements, cours d'appel et cours de cassation : Amtsgericht, Landgericht, Oherlandesgericht, Reichsgericht.

La Cour suprême dont la compétence s'étend à tout l'Empire, siège à Leipzig et connaît, à côté des pourvois en cassation qui lui sont déférés, des cas de haute trahison contre l'Empereur et l'Empire.

Les juridictions criminelles sont, également,

tout à fait copiées sur le système français : cours d'assises, avec douze jurés, chambres correctionnelles des Landgerichte, tribunal de simple police. Il existe, pourtant, sur ce point, deux particularités intéressantes : dans toute l'Allemagne des justices communales ont subsisté pour l'application des règlements de police municipaux ; la caractéristique la plus originale de toute l'organisation judiciaire allemande, c'est l'institution pour les délits d'un jury primaire analogue au jury criminel. Le juge de paix qui juge seul les affaires civiles de sa compétence (c'est alors l'Amlsgericht) est assisté, pour la répression des délits, de deux jurés : on les appelle les Echevins (Schœffen), et c'est de leur présence que le tribunal du juge de paix tire son nom, Schœfîengericht.

Les echevins sont élus pour l'année par l'assemblée régionale d'après une liste dressée d'après les m^mes règles que celles du jury criminel, puis tirés au sort pourles séances ; mais ils ont un rôle plus important que les membres du jury de la cour d'assises et sont de véritables assesseurs du juge, ayant voix délibérative de même poids que celle du juge.

Leur compétence est étendue et cette juridiction économique décharge les tribunaux correctionnels delà masse encombrante et considérable des menus délits.

La loi allemande s'est encore, et très heureusement, écartée de l'organisation judiciaire françj^ise

2i'2 ESSAI SUR LR MBÉRALISMR ALLEMAND

au point de vue du recrutement de la magistrature. On sait que chez nous aucune disposition, si ce n'est l'exigence du diplôme de licencié en droit, ne réglementait l'entrée dans la magistrature, qui, jusqu'à ces dernières années, était laissée à la discrétion du gouvernement ; devant cet abus criant et devant les critiques chaque jour plus nombreuses et plus sévères que suscitait l'organisation de notre magistrature, le gouvernement tenta d'assainir notre personnel judiciaire. Pour exclure le favoritisme, au moins au début de la carrière, il institua un concours (1) pour l'entrée dans la magistrature ; le décret dut être rapporté (2) devant l'opposition farouche de la majorité républicaine qui menaçait de renverser le gouvernement si la justice cessait d'être un refuge librement ouvert à ses créatures.

Le concours supprime fut remplacé par un examen (3) dont certaines catégories de personnes sont, d'ailleurs, dispensées.

Cet examen laisse encore une certaine latitude au gouvernement dans le choix de ses fonctionnaires. Il constitue, néanmoins, un progrès mais c'est une réforme bien insuflisante, d'autant plus qu'elle ne s'applique pas à une catégorie de magistrats dont le rôle social a souvent été méconnu en France, et que beaucoup d'hommes politiques auraient la tendance fâcheuse de considérer comme

(1) Décret Sarrien, 18 août 1906.

(2) 10 novembre 1906.

(3} Décret du 18 février 1906.

CHAP. XVl. LA LIBERTÉ DES JUGES 213

de simples agents électoraux : les 3.000 juges de paix.

Jusqu'en 1906, le gouvernement français réservait les places de juge de paix à ses amis politiques. Il ne faudrait pas croire que la situation ait beaucoup changé depuis la loi du 12 juillet 1905, du moins cette loi exige-t-elle du candidat certaines conditions de capacité élémentaire, elles sont, en effet, très élémentaires, un diplôme de licencié en droit est exigé en principe, mais les exceptions sont si nombreuses qu'elles emportent la règle. La plus singulière est instituée au profit de ceux qui ont exercé, pendant dix ans, les fonctions de maire, adjoint, conseiller général. C'est mettre, bien inutilement, la politique à la base des institutions judiciaires.

Knfin, les juges de paix ne peuvent pas être indépendants parce qu'ils ne jouissent pas de garanties suffisantes ; sans doute, ils ne peuvent être révoqués que sur l'avis d'une commission, mais les membres de cette commission sont nommés par le Garde des Sceaux, les juges de paix n'ont donc pas l'inamovibilité.

Les Allemands ont, depuis 1879, un examen très sérieux à l'entrée de la magistrature, la loi fédérale exige de tout magistrat qu'il ait d'abord fait trois ans d'études juridiques dans une université. A la suite de l'examen qui termine ces études, le candidat doit remplir un stage de trois ans, au minimum, àl'issue duquel il passe un nouvel exa-

men. Si celle épreuve est salisfaisanle, il devient assesseur (assessor) et remplit les fonctions de juge suppléant. Mais il n'appartient pas délinitivement à la magistrature, il n'est pas rétribué. Placé sous la surveillance des magistrats en titre, on apprécie ses capacités professionnelles et lors«^ue les notes qui lui sont données par ses supérieurs ne sont pas suffisantes, il reçoit, alors, la fameuse « Içltre bleue » qui l'informe qu'il ne sera pas titularisé ; sinon, il est nommé (Amtsrichter) juge de paix, ou juge au Tribunal de première instance. A partir de ce moment il jouit d'une inamovibilité complète absolument au même titre que les magistrats de la cour de Leipzig.

Cette inamovibilité des magistrats a toujours été respectée par les gouvernements. L'Allemagne n'a jamais connu de scandale analogue à cette loi du 30 août 1883 qui a suspendu pour trois mois l'inamovibilité des magistrats, afin de permettre au gouvernement d'épurer la magistrature en écartant les magistrats dont les opinions politiques et l'indépendance le gênaient.

Cette indépendance de tous les juges et cette formation juridique très forte explique la considération générale dont ils sont entourés en Allemagne. La supériorité de la justice allemande est particulièrement manifeste au premier degré.

Le juge de paix n'est, à aucun degré, l'arriviste peu respecté qu'il est trop souvent en France; c'est un magistrat de carrière appelé, peut-être, aux

CHAP. XVI. I,.\ LIBEnxÉ DES JUGES 215

plus hautes di{;nilés qui a tout intérôt à manifester (le solides qualités professionaelles dans ce premier degré de la hiérarchie et c'est, de plus, un magistral indépendant qui jouit des mêmes garanties que les magistrats des plus hauts degrés (1).

11 ne faudrait pourtant pas exagérer les choses et croire que toujours le gouvernement allemand a échappé à la tentation de mettre la main sur la magistrature. Pendant le Kulturkampf et pendant qu'étaient en vigueur les lois d'exception contre les socialistes, les juges ont souvent mérité que leur soit appliqué le mot cinglant du député Edouard Muller : « lâches valets du gouvernement ». Bismarck s'en est servi d'une manière indigne et s'il s'est souvent heurté à de nobles résistances, il faut bien reconnaître qu'il a rencontré plus de basses soumissions.

De nos jours, si les traitements sont fixés à l'ancienneté, l'avancement est fixé au choix (2), ce qui, forcément, ne peut que nuire au niveau moral de la magistrature.

Le fait aussi de ne titulariser les juges que sept ou huit ans après qu'ils ont été chargés des fonctions de suppléant, années durant lesquelles ils

(1) En 1911 : 95 0/0 des procès ont été jugés parles Amtsgericlite et 5 O/o seulement par les Landgericlite. Preiissisches JuatizininisteriulfAult fuer 1912.

(2) On sait que chez nous, sur la question de l'avancement, il n'y avait absolument aucune règle jusqu'en 1908, pour limiter les pouvoirs discrétionnaires du gouvernement. Cf. DuGL'iT, I, 495.

216 ESSAI SUn LE LIBÉRALISME ALLEMAISD

sont révocables, ad nutiim, et toujours sous le coup de la fameuse lettre bleue, indique de la part du gouvernement le désir de ne nommer définitivement que des homnjes liges, longuement éprouvés, et lui laisse, pour que l'indépendance des juges soit vraiment complète, une latitude trop grande (1).

Et pourtant le gouvernement a essayé d'étendre encore l'autorité qu'il a sur eux.

Encore, en 1896, le ministre prussien de la justice : Schoenstedt, formula devant la Chambre une prétention qui souleva une opposition indignée des partis libéraux. L'examen à l'issue duquel on est nommé assesseur est une épreuve strictement professionnelle. Le ministre qui trouvait que la justice se démocratisait (elle se recrute, en effet, comme la marine, presque exclusivement dans la bourgeoisie, à la différence de l'administration et de l'armée) aurait voulu étendre les pouvoirs du gouvernement et lui permettre de prendre en considération la situation sociale du candidat à côté de ses notes d'examen. Devant l'accueil que reçut sa proposition, le ministre n'insista pas et l'indépendance des magistrats reste un principe fondamental du droit public allemand, une des plus belles conquêtes des Libéraux.

La discussion du budget de la justice au Reichs-

(1) Cf. Der Tag, 3 septembre 1913. D' Hess, député à la Cfiambre prussienne, La lettre bleue.

tag et à la Chambre prussienne en 1913 a confirmé l'estime générale dont les Allemands entourent leurs juges.

On a seulement entendu les socialistes Liebknecht et Heine prononcer contre eux un réquisitoire sévère.

Reconnaissons que certaines de leurs critiques sont fondées. Etant donnés leur formation, le milieu d'où ils sortent, celui dans lequel ils vivent, les juges allemands font indéniablement de louables efforts pour èlres justes, mais peuvent-ils l'tHre ?

Le juge allemand se recrute exclusivement parmi les classes très aisées de la bourgeoisie. En France, un jeune homme, qui a le goût de l'élude et de la vie publique, fait son droit et se fait inscrire au barreau. En Allemagne il s'affilie aune corporation d'étudiants, fait son droit entre sa rapière et sa chope de bière, puis entre dans la magistrature, car il est beaucoup mieux porté d'ôtre juge qu'avocat.

On comprend donc que seuls les jeunes gens riches puissent songer à une carrière longue, coûteuse, mais très honorifique.

(ï'est pour l'institution un grave danger. Comment admettre qu'un riche bourgeois échappe à cet orgueil spécial que donne l'argent qu'on n'a pas soimême gagné ? (Comment admettre qu'il soit vraiment impartial entre un plaideur aisé et un homme du peuple ?

Jean de rirandvilliers 13

N'éprouvera-t-il pas, malgré lui, de la sympathie pour un aristocrate, un militaire, un riche capitaliste tel que son père et une aversion secrète envers le paysan, l'ouvrier qu'il ne connaîtra pas?

Lorsque les étudiants auront brisé des réverbères ne sera-t-il pas plus indulgent que si ce délit avait été commis par un apprenti socialiste ?

Le juge qui veut être indépendant peut l'être, me disait un grand avocat de Berlin, je suis très porté, d'après ce que j'ai vu, à le croire ; mais le luxe croissant de la classe bourgeoise, la frayeur du peuple que lui inculquent les journaux, le monopole complet qu'elle a des charges judiciaires, n'afïaibliront-ils pas ses vertus et ne compromettront-ils pas son indépendance ? (1)

C'est un vice d'une portée incalculable pour la magistrature allemande d'être pour ainsi dire fermée au peuple.

(1) Cf. Ericii Kuttner, Klassenjustiz.

CHAPITUE XVII

LA LIBERTli DES AGENTS PUBLICS

Quid \e^eii, siaes moribus Vanœ, proficiuut ? »

Horace.

Les agents publics dépendent, en Allemagne, de quatre ressorts : l'Empire, les Etats particuliers, les subdivisions régionales et les communes.

Comme notre droit, le droit public allemand fait une distinction fondamentale entre deux catégories d'agents : les uns fonctionnaires politiques (président supérieur de la province, Landral, gendarme), agents directs des gouvernements, soumis à leur commandement, à leur surveillance etàleur conlrôle ; les autres participant régulièrement au fonctionnement d'un service public non politique.

iXous croyons généralement, en France, que notre pays est la terre classique du fonctionnarisme, que les fonctionnaires y sont proportionnellement plus nombreu.\ que partout ailleurs et

!220 KSSAl SUR LE LIBÉRALISME ALLEMA>D

que leur nombre y augmente plus rapidement que dans tous les autres pays.

Il n'en est pourtant rien, car l'Allemagne nous oiïre le spectacle d'un pays qui compte plus d'agents publics que le nôtre, et qui les multiplie beaucoup plus rapidement, sans que personne s'en plaigne ou songe à s'en plaindre.

Nous lisons dans les « Conrads Jahrbuchern » de décembre 1910, p. 271, que le nombre des fonctionnaires a passé, de 300.000 en 1882, à 1.300 000 en 1907, soit de 0,7 0/0 de la population à 2,1 0/0.

Il est vrai que le nombre des agents politiques augmente beaucoup moins vite que le nombre des agents assurant simplement le fonctionnement d'un service public.

En 1908, le nombre des agents des F. T. T. indiquait, sur le recensement de 1904, une augmentation de 24 0/0, le nombre des agents des chemins de fer donnait, depuis 1900, une augmentation de 31 0/0 (1).

D'après les Annalen des Deutschen Reiches nousvoyons{N°6.fy/î), que les agents des P. T. T. étaient, en 1907 :

En Allemagne dans 49.830 bureaux au nombre de 314.251 pour une population de 60.600.000.

En France dans 12.827 bureaux, au nombre de 100.649 pour une population de 39.200.000.

(1) Praesides Correspondenz, II, 1911, 65,

CHAP. XVll, -— t.\ J.lftERTK DES AGEMS PUBLICS 22l

Pour les différenlt'S sortes de fonctionnaires, de nombreuses lois (1) ont élé promulgées qui sont plus ou moins en harmonie avec les exigences du droit moderne.

V^oici l'économie de ces l(»is. Tous les citoyens ont accès aux fonctions publiques lorsqu'ils passent avec succès des examens. Presque partout certaines années descolaiité secondaire ou primaire sont exigées. Dans certains pays môme, tels que la Saxe et la Bavière, l'aspirant qui a satisfait aux examens techniques doit encore faire un stage probatoire, pendant lequel il est révocable moyennant préavis ou indemnité.

L'ne fois fonctionnaires, ils sont soumis à un ensemble de règles qui déterminent les pouvoirs des gouvernants à leur égard et constituent ainsi, un véritable statut positif légal.

Les traitements sont fixés à l'ancienneté et l'avancement au choix.

Alors qu'en France la destitution « ad nutum » est la règle pour les fonctionnaires administratifs, en Allemagne c'est la révocabilité qui est l'exception.

Kn principe, les fonctionnaires de tous ordres sont inamovibles, aussi des règles minutieuses les

(l)Loi prussienne du 21 juillet 1852, la moins libérale, Loi d'Empire du 31 mars 1873, de laquelle se sont inspirées les lois bavaroise, badoise, wurlembergeoise, saxonne, etc.

222 ESSAI SUR LE LIÎiÉRAI.ISME ALLEMANT)

assurent-ils contre la destitution et la mise à la retraite d'office.

Les peines prévues contre eux sont prononcées après une instruction écrite, des débats oraux, et une procédure écrite, par une véritable juridiction composée pour l'Empire de fonctionnaires élus le plus souvent à vie. L'appel est, en général, possible.

Voici pour leur statut positif.

Le statut négatif est moins clairement déterminé et moins précis.

Les agents publics masculins ne peuvent contracter mariage sans autorisation de leurs supérieurs dont le refus, s'il se produit, doit être motivé; les femmes fonctionnaires ne peuvent se marier ; les agents publics ne peuvent exercer aucune profession accessoire, si ce n'est prendre part au conseil d'administration des sociétés commerciales et financières qui poursuivent un gain. Voilà donc ce qui a trait à leurs droits civils et c'est très clair, beaucoup plus net que ce qui a trait à leurs droits civiques et politiques.

La peine des arrêts en usage en Prusse porte une grave atteinte à la liberté individuelle, leur religion n'est pas sans influer sur leur carrière et le fait de n'appartenir à aucune exclut purement et simplement de tous les emplois publics ; leurs droits politiques sont régis par un paragraphe dont voici l'esprit :

« Comme tout autre citoyen, le fonctionnaire