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ressort du contentieux administratif. — A ce titre, le rôle des Conseils de préfecture ne saurait être assimilé à celui des tribunaux civils de première instance. — Ceux-ci sont les juges ordinaires des contestations civiles, c’est-à-dire qu’ils ont qualité pour en connaitre, par cela seul qu'aucune disposition de la loi ne les a distraits de la compétence générale pour les déférer à des juridictions spéciales, tribunaux de commerce ou justices de paix. Quant aux Conseils de préfecture, ils exercent une juridiction étendue, fréquente, häbituelle même à ne considérer que les chiffres d’affaires révélés par les statistiques — maisils n’exercent point une juridiction ordinaire dans le sens juridique du mot (1) ».

Et la jurisprudence du Conseil d’État, dansplusieurs arrêts (2) s’est fondée pour leur dénier compétence sur cet unique motif : « Qu’aucune disposition de loi n’a attribué au Conseil de préfecture la connaissance de la contestation ».

A défaut du Conseil de préfecture, allons-nous pouvoir nous adresser au ministre? — Sans entrer dans tous les développements que comporterait cette question débattue, nous dirons que lPopinion d’après laquelle les ministres sont juges de premier ressort du contentieux administratif a été pendant longtemps l'opinion classique, appuyée par de nombreux arrêts

(1) Laferrière. Trailé de la juridiction administrative et des recours contentieux. Tome I, p. 317.

(2) Conseil d'État 14 décembre 1877. Commune de Mont-Saint- Sulpice. 6 janvier 1882 ministre des Travaux publics.

du Conseil d'Etat. Toutefois les partisans eux-mêmes de cette théorie donnaient prise contre eux en reconnaissant que leur système n’était pas très solidement basé : M. Serrigny, dans son traité de la compétence administrative (tome II, p. 186) disait : « Les décisions ministérielles en matière contentieuse acquièrent par l'expiration du délai de recours au Conseil d'Etat la même fixité que les jugements des tribunaux, voilà pourquoi on les assimile à des jugements et lon dit que les ministres ont une espèce de juridiction analogue à celle destribunaux. — Leurs décisions emportent de leur nature, de la voie de recours admissible contre elles et des effets qu’elles produisent une apparence, une couleur de jugement qui a fait dire que les ministres exerçaient dans certains cas une juridiction analogue à celle des juges administratifs de premier ressort, tels que les Conseils de préfecture. »

Aussi la théorie adverse brillamment soutenue par M. Bouchené-Lefer (1) et M. Aucoc (2) a fini par l’emporter. |

Toutefois, M. Aucoc, qui avait abandonné la doctrine du ministre-juge en ce qui concerne les actes de gestion l'avait maintenue pour les décisions prises par les ministres en leur qualité de supérieurs hiérarchiques (3). Cette distinction n’a pas été généralement acceptée, notamment par MM. les professeurs Ducrocq

(1) Revue pratique 16 avril et 4er mai 1863.

(2) Aucoc. Conf. Tome I, p. 626 (éd. de 1885.) (3) Aucoc. Conf. Tome I, p. 621.

et Gautier. On a fait remarquer qu'aucune loi n’a jamais dit que les ministres fussent chargés de juger le contentieux administratif ; que par suite en leur refusant ce droit on ne se mettaiten contradiction avec aucun texte. — Les principes généraux ne permettent pas davantage d’assimiler l'office du juge et celui du ministre. Le juge, en effet, ne peut statuer que sur un différend qui lui est soumis. Le ministre, au contraire, peut susciter lui-même le différend en prenant d'office à l’encontre des parties les décisions qu’il croit conformes au droit de PEtat.

Le juge ne peut pas revenir sur ses décisions. Le ministre peut modifier les siennes si elles n’ont pas créé de droits au profit des tiers. — Sans doute les décisions ministérielles ont force exécutoire ; elles peuvent entraîner hypothèque et elles deviennent définitives si l’on n’en a pas appelé dans les délais de trois mois. — Ilsemble qu'on trouve là les caractères de véritables jugements. Mais il est facile de répondre que ce sont au contraire les caractères des pouvoirs d’un administrateur, car un rôle de contributions directes, un plan d’alignement, une décision de Commission départementale prononçant l'élargissement d’un chemin, que personne ne considère comme des jugements, présentent néanmoins les mêmes marques distinctives que les décisions des ministres.

Etcependant, il faut savoir que si la doctrine du ministre-juge est abandonnée aujourd’hui, la pratique lui reconnaissaitjadis le droit de trancher les questions d'indemnités qui lui étaient soumises par les particu-

liers lésés. Bien qu'aucun texte de loi ne lui conférât ce pouvoir, en fait c'était le ministre de la guerre qui accueillait favorablement ou rejetait ces demandes, sauf appel au Conseil d'Etat. Cest ce que nous voyons dans divers arrêts et notamment dans un arrêt du Conseil d'Etat du 15 juin 1832 ainsi conçu : Considérant..... que d’après les lois antérieures à la loi du 17 juillet 1819, le ministre de la guerre a été seul compétent pour prononcer sur les demandes d’indemnités pour dommages causés aux particuliers par l'établissement des places fortes et autres moyens de défense. — Que Particle 15 de cette loi du 17 juillet 1819 ne renvoie aux tribunaux civils que les demandes en indemnités relatives aux expropriations de jouissance ou aux dommages matériels. D’où il suit aux termes de Particle 16 de la même loi que notre ministre de la guerre est resté investi du droit de statuer, sauf recours à nous en notre Conseil d'Etat, sur les demandes en indemnités que des particuliers se crolraient fondés à former pour les autres cas non prévus dans ladite loi.....

Il n’est pas possible d'admettre sur ce point l’opinion du Conseil d'Etat — car contrairement à ce que laissent supposer les considérants de cet arrêt, il n’est pas exact qu’un texte de loi quelconque ait investi le ministre de la guerre du droit de statuer sur ces demandes d’indemnité. Et si, en pratique, c’est à lui que se sont adressés les particuliers, le refus qu’il a opposé ne peut-être considéré comme un acte de juridiction mais bien comme un simple acte de gestion.

Mercier. 12

Un autre arrêt précité, celui du 10 janvier 1856, nous montre que les réclamants s'étaient aussi adressés au ministre de la guerre, ce que le Conseil d'Etat se contente de constater sans observations. Peut-être si la question se présentait encore aujourd’hui, le Conseil d'Etat critiquerait-il l'intervention du ministre ; malheureusement nous n'avons connaissance d'aucun arrêt de date récente qui pourrait nous fixer sur ce point délicat. Sans doute, les réclamations tendent à se raréfier chaque jour avec les déclassements de plus en plus nombreux de nos anciennes places de guerre.

Le Conseil de préfecture et le ministre écartés, serait-il possible, comme on l'a prétendu en 1832, de s’adresser aux tribunaux civils ?

Le 7 avril 1832, le sieur Labrosse-Béchet assigna le préfet des Ardennes, représentant l'Etat, devant le tribunal de Sedan, à l'effet d'obtenir une indemnité qu'il prétendait lui être due : 1° pour la perte de la valeur réelle des constructions situées dans le rayon de ladite ville et dont la démolition étail ordonnée ; 2° pour l'interruption de l’exercice de son industrie par suite de ladite démolition ; 30 pour la dépréciation des ateliers d’une manufacture de draps; 40 Enfin pour lempéchement qu’il éprouvait d’user librement de ses propriétés. — Le 17 août 1832, le tribunal de Sedan rendit un jugement par lequel il rejetait les chefs de demande du sieur Labrosse- Béchet à l'exception d’un seul ; celui relatif à la dépréciation résultant de la défense de bâtir dans le rayon de la servitude militaire et pour le règlement duquel

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le tribunal commit des experts. Le préfet des Ardennes éleva le conflit. Le sieur Labrosse-Béchet soutint que le conflit était non recevable en la forme, puisqu'il y avait chose jugée par le Tribunal de Sedan, les délais d'appel étant expirés. Il prétendit, en outre, que l’établissement des zones militaires lui imposait la servitude de ne pouvoir bâtir et disposer librement de sa propriété, servitude pour cause d'utilité publique qui ne pouvait être établie sans indemnité préalable, aux termes du Code civil et des deux Chartes ; et que cette indemnité relevait de l'appréciation des tribunaux civils. — Le ministre de la guerre combattit ces conclusions. Il opposa que pas plus sous l’ancienne législation que sous la nouvelle aucun texte n’avait conféré le droit à une indemnité pour la dépréciation résultant de la prohibition de bâtir dans les rayons de servitudes déterminés. L’ordonnance de 1713 est muette ; même silence sous les lois de 1791 et de 1819. Cette dernière, il est vrai, dans son article 15, s'occupe de la question d’indemnités, mais par son renvoi aux articles 18, 19, 20, 21, 33 et 38 de la loi de 1791, elle indique bien clairement, ainsi que nous l’avons démontré plus haut, que ces indemnités ne se réfèrent qu'à des cessions effectives et des occupations momentanées de terrains, à des démolitions de constructions existantes et à des dommages causés par les inondations dans l'intérêt de la défense. Les deux Chartes sont fort mal à propos invoquées ; elles ne garantissent d’indemnité qu’au cas de sacrifice d’une propriété ; or dans l’espèce invoquée par le sieur

Labrosse-Béchet, il n’y a pas cession de propriété. — De plus, cette demande d’indemnité devait paraître bien tardive ; car elle ne s'était élevée qu’en 1832 alors que la place de Sedan était déjà classée depuis longtemps ainsi qu’il résulte du premier tableau de classement de nos places de guerre, en date du 31 décembre 1776. Et le ministre concluait que ces questions d’indemnité devaient être tranchées par l'autorité administrative, seul juge compétent en cette matière. Sur les conclusions du ministre, l'arrêté de conflit fut confirmé.

Du reste, pour repousser la juridiction des tribunaux civils, on a fait remarquer que, dans un gouvernement représentatif, et avec le système de spécialité admis pour lemploi des fonds budgétaires, il ne dépend pas d’un ministre d'accueillir une réclamation formée contre l’État. [l ne suffit pas, en effet, que le ministre juge la réclamation fondée pour qu’il puisse en ordonner le paiement; il faut encore qu’il trouve dans les chapitres de son budget des fonds spécialement alloués au paiement de ces indemnités; or, ces fonds, il ne les trouvera pas. Il serait donc possible qu'après que les tribunaux auraient reconnu à un particulier le droit à une indemnité, leur jugement ne puisse s’exécuter faute de fonds disponibles; on se heurterait ainsi dans la pratique à une impossibilité qu'il est préférable de ne pas faire naître en refusant aux tribunaux le droit de connaître de ce règlement d'inde: inités. [rons-nous jusqu’à prétendre que les propriétaires qui se croiraient créanciers d’in-

demnités devraient s'adresser aux Chambres par voie de pétition à l’effet de faire consacrer leur droit par une mesure législative. Il ne nous est pas possible de nous arrêter à une pareille solution. Sans doute nous avons admis qu’il serait peut-être bon qu'une loi intervint sur cette question délicate, mais tant que la loi n’est pas faite, il est indispensable d'assurer aux particuliers créanciers d’indemnités un recours auprès d’une autorité moins mobile et moins changeante que nos assemblées législatives. Et cette autorité ne peut être que le Conseil d'État. En effet, dit M. Laferrière, « la juridiction du Conseil d’État est générale en ce sens que toutes les affaires contentieuses sans exception peuvent être portées à sa barre, sur quelque point du territoire continental ou colonial qu'elles aient pris naissance, quels que soient les

services publics qu’elles concernent et les autorités

oujuridictionsadministratives qui en aient connu (1).»

Le Conseil d'État est donc la vraie juridiction administrative de droit commun, (comme nos tribunaux d'arrondissement en matière judiciaire) celle à qui on doit soumettre toutes les matières qu’un texte de loi spéciale n’a pas attribuées à tout autre juridiction. Un propriétaire qui se croit lésé par l’établissement des servitudes militaires est donc tenu de porter sa demande devant le Conseil d’État statuant en premier et dernier ressort et non comme juridic-

tion d'appel du ministre de la guerre. La demande

(1) Laferrière. Juridiction administrative. Tome I, p. 277,

11 | sera introduite, instruite et jugée suivant les règles ordinaires.

Les servitudes militaires n’emportent la dépossession d'aucune partie des immeubles qui en sont grevés; ainsi, ne constituent-elles pas une expropriation dans le sens de la loi du 3 mai 1841 et de l’article 545 C. C. — Dès lors, dans les cas peu nombreux où, par exception, une indemnité serait admise, l’application des servitudes ne doit pas être subordonnée au paiement préalable d’une indemnité. C’est ce qu’a décidé le Conseil d'État dans un arrêt du ?4 juillet 1856. Trézel (S. V. 57, 2,389.)

Le loi du 5 avril 1841 vint affecter une somme de cent quarante millions aux travaux de fortifications de Paris. Son article 7 porte que la ville de Paris ne pourra être classée parmi les places de guerre du Royaume qu’en vertu d’une loi spéciale, et l’article 8 ajoute : « La première zone de servitudes militaires, telle qu’elle est réglée par la loi du 17 juillet 1819, sera seule appliquée à l’enceinte continue et aux forts extérieurs, etc. » Pourquoi ces dispositions spéciales à la ville de Paris? M. le baron Mounier, dans son rapport à la Chambre des Pairs, a essayé d’en donner les motifs : après avoir reconnu que les servitudes militaires sont onéreuses pour ceux qui ont à les supporter et approuvé cette réduction à une seule zone que les hommes de l’art ont trouvée suffisante pour la défense de la capitale, M. le Rapporteur ajoute encore : « Les propriétés renfermées dans cette zone unique « subiront unc sensible dépréciation. Les propriétaires

réclameront une indemnité proporticnnée... D'après l'application qui a été faite depuis vingt ans de la loi de 1819, létablissement des servitudes qui résultent de la construction de nouveaux ouvrages de fortification n’est pas envisagé comme constituant une privation de la propriété ; elle n’est considérée que comme une diminution de valeur qui doit être supportée en considération ae l’avantage général de la défense publique, auquel le propriétaire participe. Mais Paris est placé dans des circonstances toutes particulières et on ne pouvait refuser une sérieuse attention aux réclamations des citoyens qui verraient tout à coup leurs habitations condamnées à la dégradation et à la destruction à un terme plus ou moins éloigné; on a donc voulu chercher à tempérer- l'effet de ces dispositions, et la commission de la Chambre des Députés a inséré dans son rapport qu'on n’indemniserait personne, mais qu’on achèterait tous les terrains. »

: Nous avons cité ce passage de M. le baron Mounier,

parce qu’il nous fournit un argument de plus, et un argument très solide en faveur de notre opinion, à savoir qu'aucune indemnité ne peut être due au cas d'établissement de servitudes militaires. Et cela est tellement vrai que la commission, chargée de lexamen de ce projet de loi (devenu la loi du 3 avril 1841) n’a pas osé proposer, même pour Paris, d'admettre le principe de l’indemnité, bien qu’en fait elle reconnût que les propriétaires voisins des fortifications de

Paris subissaient un préjudice beaucoup its Au que dans tout autre place ou poste.

APPENDICE. — Nous avons dit ci-dessus que le propriétaire qui prétend avoir le droit de conserver sa construction, alors que la place dont il est voisin a été classée, doit prouver l’antériorité de cette construction au décret de classement. Examinons successivement dans quels cas les propriétaires seront admis à faire cette preuve; de quelle manière ils pourront la faire; et s’ils y parviennent, quels seront les avantages de cette situation privilégiée.