RURALES

Impôt industriel

C'est l'impôt sur le revenu qui fournit aux villes, par voie de centimes, les ressources les plus considérables ; la création de plus en plus fréquente

I Le total du rendement des centimes communaux en Prusse représente par tête d'habitant un chiffre de 4"',64 ou 5'',80.

d'impôts spéciaux sur le revenu tend cependant à faire baisser par contre-coup ce produit. Dans les campagnes, les centimes sur les impôts fonciers, et les centimes sur Y Einkommensteuer ou impôt d'Etat sur le revenu, fournissent aux communes un rendement à peu près égal ; pourtant un accroissement notable paraît s'être fait sentir depuis quelques années sur le produit de ces derniers. Quant à Timpôt industriel, c'est la contribution qui supporte le moins grand nombre de centimes additionnels et qui donne les revenus les plus modiques aux localités; on peut en trouver la cause dans les injustices de répartition dont cet impôt n'a été affranchi qu'à une époque toute récente. Comme l'établissement de centimes ne constitue point une obligation pour les communes, et que, d'autre part, le contrôle financier du gouvernement sur les budgets locaux est demeuré jusqu'à présent assez élastique, il s'est produit entre les différentes communes une extrême diversité dans le nombre des centimes additionnels perçus, telle ville en ayant jusqu'à deux ou trois cents sur VEinkommensteue?' par exemple, telle autre n'en possédant parfois aucun sur les impôts directs. D'autre part, la différence du traitement appliqué dans une même commune aux diverses contributions directes, les unes étant surimposées, les autres déchargées ou même exemptes de centimes additionnels, n'est pas sans amener entre les bases d'imposition des inégalités souvent regrettables.

La coexistence fréquente, dans un grand nombre

de localités, de taxes spéciales sur le revenu ou d'impôts fonciers spéciaux à côté des impôts généraux pourvus ou non de centimes additionnels, a toujours été Tun des traits caractéristiques du régime fiscal des communes prussiennes en ce siècle. La tradition a conservé, dans les communes rurales et dans les villes, un grand nombre de taxes anciennes, personnelles ou réelles, que la législation a toujours respectées comme le plus sûr témoignage et le meilleur élément du selfgoveimment dans les localités. Beaucoup de communes ont leurs impôts fonciers particuliers, qu'elles justifient en critiquant, non sans raison, les défauts de la Gnnmdsteuer légale. Souvent ces taxes se transforment en contributions particulières imposées aux biens-fonds qui tirent un avantage matériel des travaux entrepris par elles, ouverture de rues, construction de chemins, etc., et cette forme d'imposition a pris dans les villes de Prusse une certaine extension depuis un demi-siècle. L'impôt municipal des loyers n'existe que dans quatre grandes villes : à Berlin et à Dantzig, où il produit respectivement 13.500.000 et 1.050.000 marks, et où il se combine avec un impôt foncier spécial ; à Francfort-sur-le-Mein et à Halle, où son produit atteint seulement 133.500 et 424.500 marks, et où il s'ajoute aux centimes sur l'impôt foncier d'État. Les impôts spéciaux sur le revenu ont reçu en Prusse, depuis 1850, malgré les dispositions restrictives édictées à de fréquents intervalles, un développement considérable, parallèle d'abord à l'accroissement des centimes communaux sur VEin^

164 £ssâi sur les finances communales

kommensteuer d'Etat, et beaucoup plus rapide encore dans ces dernières années. C'est en 1850 qu'avait eu lieu la réforme de l'impôt des classes en même temps que sa fusion avec l'impôt général sur le revenu ; depuis lors, les sociétés par actions et les personnes morales ont été taxées comme les particuliers, et les impôts locaux, auxquels cette disposition fut étendue, y ont trouvé une augmentation considérable de rendement annuel. Il fallut une loi spéciale, en 1885, pour régler les conditions dans lesquelles ces taxes locales sur le revenu des associations commerçantes ou industrielles seraient perçues pour éviter les doubles emplois. Souvent progressives, ces taxes se distinguent de l'impôt d'État par une échelle plus complète des taux de taxation ; elles traitent différemment les revenus du travail et les revenus du capitale

Les impôts sur les consommations ne représentent plus aujourd'hui en Prusse qu'une proportion très faible de la taxation locale. L'ancien impôt sur la farine a disparu presque complètement ; l'impôt sur la viande, que la loi de 1873 a laissé subsister exceptionnellement dans quelques localités, a perdu pour les villes beaucoup de ses avantages depuis qu'il est devenu purement municipal, et que ses frais de perception sont tombés à la charge des budgets locaux ; ces impôts ne pro-

^ Citons encore, parmi les autres impôts directs spéciaux des communes, la taxe des chiens, tout à fait générale en Prusse, bien que facultative, et dont le taux ne peut dépasser 9 marks ; les prestations vicinales ; une taxe sur rentrée en jouissance des droits civiques, etc.

duisent plus, à eux deux, que 3.620.982 marks (1892) dans toute la Prusse. Quelques villes ont établi un impôt sur la bière et sur le malt, dont le rendement total a été, en 1892, de moins de 2 millions. Les taxes sur la volaille, les combustibles, le vinaigre, le fourrage, qui sont avec les précédentes les seules taxes autorisées par le Zollverein^ sont tout à fait négligeables.

Jusqu'à ces dernières années, on comptait peu de dispositions législatives qui eussent réglementé, en Prusse, une source de revenus communaux pourtant assez importante, les Gebùhren, taxes ou rétributions spéciales payées par les particuliers pour prix de services à eux rendus par Tadministration. Ces rétributions, traditionnelles dans les localités, et le plus souvent fort anciennes, offrent une assez grande variété. La rétribution scolaire, récemment encore d'une application générale, a été supprimée en principe pour les écoles élémentaires par les lois de 1888 et de 1889 sur l'instruction publique ; mais elle subsiste là où les subventions gouvernementales, ajoutées au produit des fondations particulières, n'atteignent pas le produit que représentaient les rétributions dans les années qui ont précédé leur suppression ; elle subsiste aussi dans les écoles industrielles ou supérieures. La voirie urbaine ou rurale est l'un des champs d'expériences les plus riches pour ces taxes spéciales : signalons les droits divers d'autorisation ou de concession, les taxes d'égout ou de conduite d'eau, de surveillance des démolitions, de vérification des constructions ; on trouve fréquemment des péages

sur ponts, routes, chemins, qui se rapprochent beaucoup des impôts indirects. Les diverses institutions publiques entretenues par les communes, les divers services rendus au public par les employés, donnent également lieu à des rétributions spéciales ; nous remarquons que les cimetières, propriétés des paroisses, ne sont généralement pour les communes l'objet d'aucune ressource particulière.

Ainsi les communes de Prusse ont conservé jusqu'à ces dernières années une liberté presque absolue dans l'organisation de leur système fiscal, et à la faveur de ce laissez-faire bienveillant, elles ont réussi à maintenir dans leur régime financier une diversité traditionnelle et caractéristique de la taxation. C'est un fait remarquable, et rare en Europe, de voir coexister sur une même matière imposable des taxes d'État et des taxes communales, de forme analogue les unes aux autres, mais entièrement séparées. C'est chose curieuse aussi de voir des communes adopter pour élément prépondérant de leur taxation l'impôt sur le revenu, habituellement réservé à l'État. C'est précisément sur ces deux traits du système fiscal des localités que devait porter la réforme des taxes communales en Prusse.

Ce n'est pas d'hier que dataient les proj.ets de réforme des impôts locaux. A l'école allemande du libre-échange, dérivée des physiocrates en passant par Adam Smith et l'école de Manchester, principalement à J. Faucher i, revient l'honneur

1 Staats-und communalbudgets^ 1863. Au nom de Faucher,

RECETTES COMMUNALES d67

d'avoir soulevé et traité pour la première fois en Allemagne la question du principe de la taxation communale. Dès 1864, cette question fut mise à l'ordre du jour du Congrès d'économie politique tenu à Hanovre ; en 1865, en 1867, elle est discutée aux Congrès de Nuremberg et de Hambourg, et ces assemblées se rangent les unes et les autres à la doctrine soutenue par J. Faucher. « La commune, » dit celui-ci, « Tancêtre de l'Etat, n'était pas seulement, à l'origine, une formation politique, c'était aussi un groupement administratif ; depuis lors son caractère public a disparu, il n'est resté qu'une coopération d'ordre économique, organisée en vue des besoins communs. » Les impôts communaux ne représentent autre chose que la rémunération des services rendus par les communes aux particuliers; la taxation locale a pour base l'échange, l'intérêt, et ne doit comprendre que des rétributions spéciales [Gebiikren) ou des contributions particulières {Beitrâge), « Il faut revenir à une situation normale où régnera, au lieu du principe communiste qui a prédominé jusqu'à présent, la seule règle équitable du service rendu et payé [Leistung iindGegenleistung), »

La thèse contraire devait être soutenue par l'école des socialistes de la chaire. Brillamment défendue par J. Neumann et Adolphe Wagner ^, elle triompha aux réunions du Verein fur Social-

joignons ceux de Prince-Smith, Michaelis, K. Braun, Wolff, Meyer. etc.

* Puis par Hotfman, Bruch, von Reitzenstein, etc.

politik à Eisenach,enl875, et à Berlin, en 1877. On considère ici la commune comme une autorité publique du même ordre que TEtat, chargé de pourvoir à des intérêts publics, et répartissant les frais des services qu'elle remplit, en proportion des facultés contributives de chacun de ses membres. Par une concession légitime à la doctrine de la Privatwirtschaft^ la plupart des partisans de la théorie delà Gemeinwirtschaft reconnaissent d'ailleurs, une fois admis le caractère public de la commune, que cette autorité remplit, à côté de ses fonctions touchant Tintérêt général de la communauté, des attributions d'ordre privé qui profilent individuellement à des particuliers. Le principe de la taxation locale ne doit donc pas être absolu ; ce ne sera ni la règle seule de l'intérêt, ni la seule proportionnalité aux facultés, mais une combinaison des deux éléments. La taxation se divisera comme se divisent les services communaux ; aux dépenses générales de la commune correspondront des impôts basés sur le pouvoir contributif des citoyens ; les services qui procurent un intérêt spécial ou un avantage particulier à certains individus donneront lieu à une taxation fondée sur l'échange. Les impôts proprement dits devront ainsi coexister dans une certaine proportion avec les rétributions spéciales et les contributions particulières; l'Etat est d'ailleurs seul à même de poser les règles nécessaires pour la détermination pratique de ce rapport ^

1 Voir Wagner, Die Communalsleuerfrage.

RECETTES COSmUNALES 169

Telles étaient les théories émises sur le principe de la taxation communale par les deux partis opposés de la science économique. Chacun de ceux-ci faisait en même temps ressortir les ^^es de réforme que lui suggérait Forganisation défectueuse des impots locaux alors en usage. Le premier concluait à une séparation absolue entre les taxes communales et les impôts d'Etat ; il n'admettait, avec rimpot foncier qui peut rentrer par certains cotés dans le système de la taxation selon rintérêt, que des taxes présentant un caractère de spécialisation (Gebùhren et Beitrâge). L'autre recommandait aussi un développement progressif de ces taxes spéciales, mais en proclamant la nécessité d'un rattachement de la taxation locale aux impôts d'Etat par la voie des centimes additionnels; il critiquait l'emploi exagéré des centimes sur Y Einkommensteuer et des impôts locaux sur le revenu, l'inégalité du chiffre des centimes ajoutés aux divers impôts d'Etat, l'injustice de la taxe sur les loyers qui est inversement progressive ; il demandait que les communes cherchassent à tirer des revenus plus considérables des impôts indirects pour décharger la taxation directe. Tous s'accordaient enfin à montrer les avantages d'une spécialisation pratique du budget communal, et réclamaient l'application du principe de l'équivalence des charges et des revenus dans chacun des grands services locaux.

Dès 1875, sans prendre parti dans les discussions alors engagées, le gouvernement prussien avait compris la nécessité d'une refonte générale du

système fiscal des communes et annoncé le dépôt d'un projet de loi à cet efifet. Ce projet fut présenté à la Chambre des députés de Prusse en novembre 1879 ; insuffisant dans la forme, il tomba. Il fallut attendre jusqu'en 1892 pour voir reprendre la question, et la réforme des taxes communales put enfin aboutir un an après; elle fit Tobjet de la loi du 13 juillet 1893, évidemment inspirée des conclusions d'Adolphe Wagner et de son école aux Congrès du Verein fur Socialpolitik,

La loi du 14 juillet 1893 est un code général du droit fiscal des communes et de la taxation locale en Prusse; elle reprend et condense les quelques dispositions législatives qui avaient déjà été rendues sur ce sujet, en particulier celles de la loi du 27 juillet 1885 concernant les impôts communaux sur le revenu. De plus, pour la première fois en Allemagne, cette loi détermine limitativement les taxes que les communes sont autorisées à percevoir ; elle donne une réglementation complète de plusieurs de ces taxes, notamment de l'impôt local sur le revenu, de l'impôt foncier, de l'impôt industriel, et des prestations vicinales.

11 y a trois espèces de ressources fiscales à la disposition des communes : les impôts proprement dits [Steuern), les rétributions spéciales {Gcbùhreri) et les contributions particulières [Beitrâge). Les communes ne doivent user de la faculté qui leur est donnée de percevoir des impôts proprement dits qu'autant que les rétributions spéciales et les contributions particulières, jointes aux

produits du domaine et aux subventions, ne suflisent pas à couvrir leurs dépenses * ; voilà une première limitation générale du pouvoir d'imposition des communes, destinée à réduire la proportion des impôts proprement dits dans Tensemble des ressources fiscales, proportion qui est aujourd'hui considérée comme trop élevée, eu égard au coût des services d'ordre public, dans le montant total des dépenses communales. Passons maintenant en revue les trois grandes catégories de la taxation locale.

Les deux premières catégories, rétributions spéciales et contributions particulières, représentent dans le budget communal la taxation d'après l'intérêt. Voici comment l'exposé des motifs les justifie : « On sait que les communes n'ont pas seu- « lement des fonctions publiques à remplir, mais (( aussi des fonctions d'ordre privé. Leurs charges « se répartissent donc en charges publiques et « charges privées, et si les premières doivent « d'après la nature des choses être supportées par « les habitants selon leurs facultés contributives, « les secondes doivent retomber sur ceux qui pro- « fitent des services d'ordre privé et dans la même « mesure où ils en profitent. » La loi commence par poser en principe le caractère obligatoire de ces taxes, de manière à en accroître autant que possible le produit, et à soulager d'autant le poids des impôts proprement dits. Des rétributions spé-

^ Cette règle n'est applicable ni à l'impôt sur les chiens, ni aux taxes somptuaires.

ciales [Gebûhren) doivent être perçues lorsque des établissements créés par une commune ont pour objet de donner plus particulièrement satisfaction à certains habitants ou à certaines catégories d'habitants de la localité ; le tarif des rétributions doit être fixé de manière à couvrir les dépenses desdits établissements, y compris l'intérêt et l'amortissement du capital engagé. Point de rétributions en matière d'instruction primaire, ni dans les hospices, hôpitaux et autres établissements destinés aux indigents. On peut d'ailleurs modérer les tarifs ou même supprimer la taxe, si l'usage des établissements est rendu obligatoire. — En second lieu, des contributions particulières [Beitràge) doivent être établies lorsque certains « aménagements » exigés par l'intérêt public viennent à procurer un avantage matériel à des particuliers, propriétaires, industriels ou commerçants, au cas où, pour couvrir d'autre part les frais d'installation et d'entretien de ces aménagements, il faudrait avoir recours à des impôts proprement dits. Ces contributions sont réclamées aux particuliers dans la mesure où ils participent aux avantages qui leur sont fournis. Elles font l'objet soit des rôles spéciaux, soit d'une augmentation proportionnelle des cotes d'impôts directs (impôts fonciers et patentes) afférentes aux particuliers à surtaxer ; d'ailleurs elles ne peuvent être levées qu'à la suite d'une enquête spéciale, et leur perception, comme celle des rétributions, doit toujours être autorisée par l'administration supérieure.

Le troisième groupe des ressources fiscales pré-

vues par la loi du 14 juillet 1893 comprend les impôts proprement dits, impôts indirects, impôts directs réels (impôt foncier et impôt industriel) et impôts sur le revenu. Les impôts indirects subsistent sans modification. Les impôts directs réels, à la perception desquels TEtat a renoncé en vertu d'une loi datée aussi du 14 juillet 1893, deviennent obligatoires pour les communes. Enfin Timpôt sur le revenu ne doit exister que sous la forme de centimes additionnels à VEinkoimnenstener de TEtat; les taxes spéciales sur le revenu actuellement existantes peuvent être maintenues avec l'approbation de l'administration, mais la création de taxes nouvelles ne saurait ôtre autorisée qu'à titre tout à fait exceptionnel, et le gouvernement annonce son intention de tenir rigoureusement la main à cette disposition. On voit que, par ces dispositions, le législateur veut limiter autant que possible la proportion des centimes ou des impôts sur le revenu dans les budgets des localités ; cette proportionne s'est déjà que trop accrue. Ainsi on donne aux communes le droit de remplacer en partie cette taxation directe du revenu par des impôts somptuaires ; on limite le nombre des centimes imposables à Y Einkommensteiier ; on fixe un dégrèvement minimum à accorder aux revenus de moins de 900 marks dans les impôts spéciaux ; enfin l'impôt des loyers, le succédané de l'impôt sur le revenu, est formellement prohibé en matière communale. D'ailleurs tout impôt nouveau, tant direct qu'indirect, doit toujours être approuvé par l'administration avant sa mise en recouvrement.

Comment les charges financières se répartirontelles entre ces diverses espèces d'impôts ? La loi prend des garanties à cet égard et pose des règles strictes. D'abord les impôts directs ne doivent couvrir que les besoins qui dépasseraient le produit des impôts indirects ; on favorise ainsi, dans une certaine mesure, le développement des taxes sur les consommations, dont le nombre est si restreint à rheure actuelle. En second lieu, les dépenses destinées à profiter à la propriété foncière ou à rindustrie doivent être payées sur les impôts réels, quand il n'y est pas fait face au moyen de rétributions spéciales ou de contributions particulières; parmi ces dépenses, la loi cite la construction et l'entretien des rues et chemins, les aménagements relatifs à l'irrigation, les travaux de défense contre les inondations, ainsi que l'intérêt et l'amortissement des dettes contractées pour ces divers services. Enfin le rapport du chiffre des centimes sur V Einkommensteiier au produit des impôts réels perçus par les communes est strictement limité par une série de dispositions précises, destinées à restreindre l'emploi de l'impôt sur le revenu dans les budgets locaux.

Telle est, dans ses grands traits, la loi récente sur le régime fiscal des communes en Prusse. Il est trop tôt aujourd'hui pour juger de ses effets pratiques, mais on peut apprécier pourtant la valeur de ses dispositions essentielles. Par la fusion qu'elle opère du principe de la taxation selon ses facultés, elle tend à répartir plus justement le poids des charges locales, et à organiser

mcciTTEs coiainux£s 175

le système fiscal des communes sur des bases

véritablement logiques et équitables. Elle soulajre la taxation directe en favorisant les impC>t$ indirects et les taxes basées sur Tintérèt: elle condamne les impôts spéciaux sur le revenu comme injustes et dangereux, elle restreint la surcharge des centimes sur Y Einhontmensteuer pour réserver à rÉtat cette source de revenus. Elle concède aux localités la jouissance exclusive des impôts réels, c'est-à-dire de l'impôt foncier et de Timpôt industriel, dont l'Etat se dépouille en leur faveur, et qu'il remplace dans son budget par un impôt sur le capital complémentaire de Timpôt sur le revenu. Elle pose enfin le principe de la spécialisation du budget communal.

Italie^. — Des centimes additionnels qui no frappent que Timpôt foncier, par conséquent lourds pour un rendement médiocre ; quelques essais peu réussis d'impôts locaux sur le revenu ; un octroi très répandu et très productif; enfin une foule de petites taxes communales assez vexatoires et à productivité minime, avec quelques rétributions spéciales qu'on n'ose développer : telle est la vue générale qu'on peut se faire du système fiscal des communes en Italie. Le nion-

* Persico, Pnncipii del divilto amministrativo, 1889. — Mniifrin, Il Comune e VIndividuo in Ilalia^ 1880. — A Ceresa, / comuni e le tasse locatif 1877. — J.-J. O'Meara, Municipal Taxation al tioine and abroad^ 1894. — Bilanci comunali e provincialXy 1889. — Stafislicn délie tassée dintti comunali^ 1889. — Bulletin de statistique et dt* législation comparée ^Wy .

tant de la taxation communale s'est élevé pour Tannée 1889 à la somme de 324.931.361 francs, soit 82 0/0 des recettes ordinaires ; cette proportion très élevée des ressources fiscales dans les budgets locaux s'explique par Textrême modicité des subventions reçues par les communes italiennes de TEtat ou des provinces. La taxation communale représente par tête un taux d'imposition de ll^^OS. Voici pour Tannée 1889 le tableau des impositions communales italiennes, extrait des Bilanci comiinali^ :

1 Nous avons joint aux impôts ordinaires les prestations et péages qui, pour raison administrative, seront classés au budget extraordinaire.