SUBVENTIONS

Il y a dans les budgets communaux toute une catégorie de ressources qui était presque inconnue il y a un demi-siècle, qui a pris depuis lors un développement très large, et qui constitue aujourd'hui Tun des traits les plus saillants du régime moderne des finances locales : ce sont les subventions. Les subventions sont des ressources qui n'ont pas été créées par les communes elles-mêmes, mais qui, étant à la charge d'autres autorités publiques, Etat ou provinces, leur ont été fournies et concédées par ces dernières : secours alloués volontairement, avec ou sans condition, dans un but déterminé ou non, et gratuitement reçus par les bénéficiaires. L'origine historique de ces subventions doit se chercher dans l'accroissement énorme des services communaux aux temps

moderaes, qui éleva rapidement les dépenses des localités au-dessus de leurs moyens lînanciers, et nécessita une participation de plus en plus large de l'Etat et des départements aux charges municipales. D'une part, l'ensemble des recettes des communes a progressé d'un pas moins rapide que l'ensemble des dépenses ; c'est ce qui a donné naissance, en certains litats, aux dotations, c'està-dire à l'attribution aux localités du produit ou d'une quote-part du produit de certains impôts généraux. D'autre part, on sait que le développement des charges locales, en ce siècle, a porté plus particulièrement sur certains services d'ordre public et d'importance exceptionnelle, instruction, voirie, assistance ; à ces dépenses, l'Etat ou les départements sont venus contribuer, en tous les pays, par des subsides spéciaux, alloués aux localités pour des dépenses déterminées et sous des conditions précises. Ainsi, sous le terme générique de subventions, on est conduit à distinguer deux sortes d 'allocations reçues par les communes, les dotations et les subsides ou subventions proprement dites. Les premières sont la conséquence d'une répartition plus ou moins arbitraire des impôts entre les différents pouvoirs constitués; les autres découlent d'un partage plus ou moins arbitraire des dépenses entre ces mêmes pouvoirs. La cause originaire des subventions, en général, rùside toujours dans l'insuffisance des revenus locaux, mais les dotations sont nécessitées par l'augmentation des besoins communaux en bloc, tandis que les subsides ou subventions proprement

dites résultent de raccroissement de certains services en particulier.

Ce qui caractérise avant tout les subsides ou subventions proprement dites, par opposition aux dotations, c'est la spécialité de leur affectation. Ces allocations sont accordées aux communes en vue d'un service donné et dans un but particulier, et leur spécialisation même confère aux autorités qui les répartissent la faculté d'apprécier avec assez d'exactitude les besoins spéciaux des communes qu'elles ont à secourir. C'est en Angleterre, puis en France, que Tusage de ces allocations s'est répandu d'abord et a pris le plus d'extension. Les premiers grants in aid accordés en Grande-Bretagne par la Trésorerie aux autorités locales datent de 1833, et eurent pour objet le développement de l'instruction primaire ; jusqu'en 1888, ils se sont accrus dans une proportion très rapide, au point d'atteindre, en une môme année, plus de 120 millions de francs. En même temps qu'ils constituaient un moyen de contrôle aux mains du gouvernement, ces subsides offraient aux localités l'avantage de contre-balancer, dans une certaine mesure, le caractère exclusivement direct et réel de leur système fiscal; mais leur illimitation faisait leur danger, et, en 1888, les pouvoirs publics durent substituer des dotations fixes à la majeure partie des yranfs in aid. En France, le simple compte de toutes les subventions allouées aux communes serait déjà fort long; elles n'ont cessé d'augmenter depuis un demi-siècle, et sur un point seulement, en matière d'instruction primaire, le

système a été abandonné par suite du transport à l'Etat d'une partie des dépenses du service. Récemment, la Prusse est aussi entrée résolument dans la voie des subventions locales ; les lois du 6 juillet 1885, 14 juin 1888 et 31 mars 1889 obligent l'Etat à payer les pensions et les traitements des instituteurs primaires jusqu'à concurrence de certains chiffres d'allocation fixés d'avance. La voirie vicinale, en Prusse, subventionnée autrefois par l'Etat, Test depuis 1875 par les provinces et les cercles; enfin les communes reçoivent, pour le service de Tassistance, des secours des Armenverbande. En Belgique, les dépenses de l'instruction primaire qui excèdent les moyens des communes sont à la charge des provinces jusqu'à concurrence de 2 centimes additionnels, et pour le surplus à celle de l'Etat ; l'Etat et les provinces fournissent aussi des subsides aux localités pour le service de la voirie. Enfin, c'est en Italie que les subventions locales sont actuellement le plus réduites, les allocations de l'Etat et des communes pour la voirie et l'instruction primaire y atteignent à peine une somme de 12 millions de francs.

On reconnaîtra aisément combien il est nécessaire que la concession de ces subsides, ou subventions proprement dites, aux autorités locales, ne se fasse point arbitrairement, comme il en est en certains pays, en Italie par exemple, et comme cela se passait en Prusse pour Tinstruction primaire avant les lois récentes. Il est indispensable que ces allocations soient basées sur des règles fixes et soumises à des conditions précises, qui

tiennent compte d'une part du besoin, c'est-à-dire du montant de la dépense que les communes ne peuvent couvrir, et de l'autre des sacrifices faits par les municipalités et de leurs possibilités financières. C'est seulement en intéressant les localités à la répartition des subventions qu'on peut attendre des municipalités un emploi réfléchi, judicieux et économique des ressources qui leur sont fournies. La subvention brute, sans bases déterminées, sans condition prescrite, telle que le school fiind aux Etats-Unis, est un procédé grossier, insuffisant et dangereux ; on peut en dire autant du système appliqué en Belgique et en Autriche pour les subsides scolaires, et qui consiste à mettre à la charge des provinces et de l'État toutes les dépenses excédant les moyens des communes ; les communes ne visent pas alors à Téconomie, car plus elles dépensent, et plus elles obtiennent. En sens inverse, nous trouvons en France des exemples d'une réglementation logique des subventions locales ; le principe en est nettement posé dans la loi du 18 juillet 1868, qui déclare que la participation de TEtat aux dépenses de la voirie vicinale sera calculée, « eu égard aux besoins, aux ressources et aux sacrifices de chaque commune ».

Alloués dans tous les pays, avec plus ou moins de générosité, par l'Etat et les provinces aux autorités communales, les subsides, ou subventions proprement dites, représentent une rigoureuse nécessité du régime moderne des finances locales. Partout, le caractère d'ordre public d'un grand

nombre de services communaux s'est accentué en ce siècle ; partout, l'Etat a imposé aux communes quantité de dépenses intéressant les services généraux ; partout enfin, les pouvoirs publics ont plus ou moins ostensiblement poussé les autorités locales dans la voie de la prodigalité : voilà les causes principales du développement des subventions aux temps actuels. Aucun Etat européen ne saurait, aujourd'hui, se dispenser de payer des subsides aux communes, pour certains services d'intérêt supérieur, la voirie, l'instruction, Tassistance. Toutefois, l'abus de ces allocations gratuites expose, comme on peut le constater en Angleterre et en France, l'Etat et les autorités locales à certains dangers qu'il n'est pas inutile de signaler. Tout d'abord, les subventions exagérées sont le plus souvent nuisibles à l'intérêt même des services ; elles conduisent à des dépenses excessives, trop rapidement exécutées et sans études préalables, irréfléchies et inutiles. C'est ce qu'on a pu vérifier en France pour les écoles et les chemins vicinaux, dont les frais de construction se trouvèrent majorés par le fait même de l'excès des travaux entrepris simultanément, si bien que les communes, préférant ne pas utiliser de suite leurs subventions, en reportaient parfois le montant d'exercice en exercice jusqu'à ce que l'emploi en pût devenir profitable. En second lieu, les subsides, n'offrant pas par eux-mêmes de limite fixe, développent la prodigalité chez les autorités communales ; ils accroissent leurs besoins en y satisfaisant ; ils affaiblissent chez eux le sentiment de

l'initiative et de la responsabilité, la notion du selfgovermnent libre, parce qu'ils les habituent à toujours compter sur autrui. Il faut, en principe, que ceux qui profitent des. dépenses en sentent le poids.

Toutes différentes des subsides ou subventions proprement dites, les dotations constituent de véritables ressources fiscales qui, au lieu d'être levées directement par les autorités intéressées, le sont par l'Etat, qui en répartit ensuite le produit entre toutes les communes du territoire. La taxation locale se compose, à titre normal, des impôts perçus par les localités ou à leur profit, dont la matière est effectivement comprise dans leurs limites territoriales ; tout autre impôt dont le produit serait attribué aux municipalités rentrera donc dans la catégorie des dotations. Par la force des choses, les bases de cette taxation locale proprement dite sont assez étroites, et s'il y a nombre d'impôts qui, matériellement, ne peuvent être établis à titre communal, comme l'impôt sur les revenus mobiliers ou sur les successions mobilières, il y en a d'autres, comme les impôts sur les consommations, qui sont parfois plus légers et moins vexatoires quand ils sont perçus par l'Etat que lorsqu'ils le sont par les localités. Partout, — sauf dans les pays oii les communes ont un impôt sur le revenu, — la taxation locale directe se montre d'un rendement insuffisant en présence de l'accroissement continu des charges communales; en certains pays, les localités ont alors été autorisées à percevoir des impôts locaux sur les consomma-

tîons ; en d'autres, TEtat, venant à Taide des communes, leur a assuré une participation dans le produit des taxes indirectes générales : voilà l'origine des dotations.

C'est en Belgique et en Angleterre que nous trouvons aujourd'hui les types de dotations les mieux caractérisés. Comme la France, la Belgique possédait, dans la première moitié de ce siècle, des octrois communaux remontant à une date fort ancienne. En 1860, elle entreprit de remplacer ces taxes locales de consommation par des impôts indirects d'Etat. On sait que la loi du 18 juillet de cette année-là, supprimant et prohibant les droits d'octroi municipaux, créa un « fonds communal », composé des prélèvements de 75 0/0 des droits de douane sur le café, de 35 0/0 des droits de douane sur les eaux-de-vie, bières et vinaigres, de 35 0/0 des droits d'accise sur les vins, eaux-de-vie, bières, vinaigres et sucres, et de 41 0/0 des taxes postales; le montant en est annuellement réparti entre toutes les communes du territoire. En 1889, il a été constitué un second fonds communal, comprenant le produit des droits de licence sur les nouveaux débits à ouvrir et celui des droits de douane sur le bétail et la viande. Les communes belges tirent de cette double source une somme de recettes ordinaires dont la proportion est presque égale à celles que nos communes françaises tirent de leurs octrois. En Angleterre, le système des dotations est de date plus récente qu'en Belgique ; c'est en 1888 que le gouvernement de la Grande-Bretagne remplaça les subsides

RECETTES COMMVNALES 151

OU granis in aid^ qu'il payait aux autorilt^ looalos, par rattribution à ces mêmes autoriti^ de tout ou partie de certains droits indirects ou successoraux: le produit des droits de licence, les quatre dixièmes du revenu des droits do probafe ou d'homologation des testaments, — ajoutons, depuis 1891, certains droits additionnels sur les bières et les spiritueux» Le but de l'opération était principalement de limiter la progression annuelle des subventions payées aux autorités locales; celles-ci no s'accroissent plus maintenant qu'au fur et à mesure de la plusvalue naturelle des impôts qui leur servent do base. L'application faite en Angleterre et en Belgique du système des dotations a fait naître, en Frauce, un grand nombre de propositions d'ordre similaire, liées en général aux projets de suppression des octrois. Sans doute le procédé est d'apparenco fort séduisante. Toutefois il prête îi deux ordres de critiques qui ne paraissent pas permettre d'en approuver sans restriction l'emploi dans un régime logiqiui de finances locales. — La première diflicîulté (pi'il rencontre, c'est sa répartition. Sur qmUles données l'État peut-il répartir (uitro toutes \oh communes du territoire le produit de tax(»H dont la matière première ne peut pas prati([U(unent être localisée commune par commune? D'après la population? C'est ce qui paraît d'abord le plus équitable; mais les municipalités rurales trouvent, le plus souvent, dans les contributions directes, de» revenus suffisants, et n'est-il pas alors injustes et

i A Texception des subventions scolaires.

choquant de voir imposer d'office aux campagnes des taxes indirectes dont elles ne sentaient pas la nécessité? Le fonds communal belge de 1860 est distribué aux communes en raison du montant de leurs impôts directs. Cette manière de procéder tombe sous le coup de la môme objection ; elle demande au pays entier des ressources qui ne sont nécessaires qu'à un certain nombre de communes, elle intervertit la charge des dépenses locales dans le pays. Veut-on, au contraire, diviser les allocations proportionnellement aux besoins des localités, comme cela se fait pratiquement en Angleterre? On tombe alors infailliblement dans l'arbitraire. Toute base manque donc pour répartir équitablement des ressources entre toutes les communes, car il n'existe pas d'unité pour comparer les uns aux autres les besoins généraux de ces dernières; la taxation locale apparaît ainsi comme l'unique moyen d'établir une répartition équitable des charges locales dans le territoire d'un pays. — En second lieu, on peut dire que les revenus véritablement et proprement communaux représentent la seule mesure possible, la seule limite efficace des dépenses communales. C'est chose dangereuse pour toute autorité administrative que des ressources étrangères et gratuites, lorsque l'autorité qui les emploie a devant elle un champ illimité de besoins à satisfaire. Le poids réel des dépenses doit retomber toujours sur ceux-là qui en profitent; à des services locaux, il faut de toute nécessité des impôts locaux, et à des dépenses communales, des ressources proprement communales.

RECETTES COîfXrNAlJKS 1X3

SYSTÈME FISCU-

Nous entendons par système fiscal d*une oonimune l'ensemble des impO>ts, contributions, rétributions, taxes et droits de toute nature, pavés par les particuliers pour subvenir aux besoins tinanciers qui n'auraient pas élé couverts dans le budget municipal par les iwenus du domaine ou le montant des subventions. Nous devons étudier ce svslème fiscal dans le régime communal des principaux pays.

Prusse '. — 11 faut remonter quelque peu dans rhistoire de la taxation locale sous Tancien régime pour bien saisir les caractères généraux du système tiscal actuel dans les communes prussiemies ; seul un coup d*œil en arrière peut expliquer la persistance, en Prusse, sous la forme communale, des vieilles taxes féodales dans les campagnes, et dans les villes d'un bon nombre d anciennes contributions locales, à côté des impôts nouveaux éfablis

* BoTnhak., Geschichte des preussischen Verwaltungsi echts, 1880. — Von Reitzenstein, Kommunales Finanzwesen. Die Commutmlstetiei'frage {Schriflendes Vereins fiir SocialpoUiik), \^l\l. - Adolplio Wagner, Z>ie Commnnalst eue rf rage ^\^1^. — l.e iiu^iuc, Finanzwissenschaft, 3* partie, Specielle Steuerlehre, l8^1). — Von MiliuHki, Die Gemeindebfsteuentnri und deren Uefonn^ 4878. - Hndnir Gncist, Die pveussische Fitianzreform durch liet/ulirunff der Gemeindesleuern, \^^\. — llerrfurth cl von Tzschoppe, lieitriit/i* zur Finanzsfaiistik der Gemeinden in l*reussen, 1883-1884. XVI; Eryànzungsheft zur Zeitschrift des ItgL. preuss. stattHl. hureuuH,

I5i' ESSAI SUR LES FINANCES COMMUNALES

par les communes en ce siècle sur le modèle des impôts de l'Etai.

On ne saurait trouver, sous l'ancien régime, dans les campagnes de la Prusse, d'impôts communaux proprement dits, mais seulement des droits féodaux traditionnels payés aux seigneurs, par portions égales en argent, en nature et en services ' . Ixirsque, au xviii" siècle, la commune rurale prussienne semble reprendre conscience d'ellemême, et commence à remplir, au défaut et à la place du seigneur, quelques attributions d'intérêt commun, les frais de ces services sont partagés entre les habitants selon les usages locaux, c'està-dire en proportion des taxes féodales directes, pour toute la portion qui excède le produit des rétributions telles que la taxe scolaire introduite en 171^8, ou les prestations fournies par les riverains pour les cbemins communaux'-. D'ailleurs point de règles écrites pour la répartition de ces charges, point de rôles établis, point de comptes dressés ; on s'en tient à une observation stricte des traditions locales. Le Code général du royaume vint, en 1794, sanctionner sans innovation les usages anciens, dont il reproduisit le sens général : « Les dépenses en argent sont supportées proportionnellement aux impôts établis par l'autorité souveraine, ') et il ajouta que « les habitants participent à la jouissance des biens communs dans la mesure nii>me oii ils contribuent aux charges de la com-

I Gneist, Die preustiscke Finaaireform, p. 6. - (îneist, loc. cil., p. 15.

munauté ». Ainsi, lorsque les droits féodaux furent abolis en Prusse en 1850 par le gouvernement sorti de la Révolution, les taxes communales subsis- "^ tèrent modelées sur les anciennes taxes seigneuriales, variées à Textrêrae, spéciales à chaque localité, et réglées exclusivement par Tusage et la tradition.

D'autre part, à peine constituées, les villes eurent en Allemagne leur système fiscal propre, et c'est dans les villes que, pour la première fois aux temps modernes, la notion de l'impôt et du devoir fiscal des citoyens prit naissance dans le droit public en dehors des idées féodales. Les impôts municipaux, dit Gierke, furent les pre- ^ mières contributions qu'une corporation exigea de ses membres, comme tels, dans l'intérêt public *. Le régime fiscal des villes se développa exactement comme devait le faire plus tard celui de l'Etat. A l'origine, elles n'avaient que des rentes foncières et des prestations personnelles, c'est-à-dire des droits féodaux identiques à ceux des seigneurs qui les avaient concédés'-. Puis s'établit l'usage des rétributions spéciales (Gebiihren) imposées en échange des services rendus ou des droits accordés par radQiinistralion à des particuliers, en matière de justice ou de police, de marchés, de pêche ou de chasse, etc. ^... Les besoins financiers des villes augmentèrent avec

1 Dus deutsche Genossenschaftsrecht^ II, 698.

2 Wagner, Finanswissenschafl, III, Specielle Steuerlehre, 54.

3 Bornhak, Geschichte des preussischen Verwaltungsrechls^ I,

leurs attributions, les rétributions spéciales ouvrirent bientôt la voie à des droits indirects sur les consommations, véritables impôts cette fois, et payables en argent. L'accise [ascisia^ cise ou ungeld) et les douanes locales apparaissent ainsi au xiii** siècle, et s'étendent, au xiv® et au xv**, à la plupart des villes de l'Allemagne du Nord, où ces taxes devaient subsister jusqu'au siècle présent. Hambourg a un droit sur les bières étrangères, Nuremberg un droit sur les vins. Mayenco impose en 1438 la farine, les boissons et le sel. Cependant ces taxes pèsent lourdement sur les classes pauvres ; après que les rentes foncières ont fait place à de véritables impôts immobiliers, et qu'avec la naissance de l'industrie les villes ont imposé les métiers, on leur donne une compensation dans des taxes directes sur le revenu ou sur le capital, imposées d'abord à titre extraordinaire, puis établies d'une façon permanente, à côté des capitations personnelles qui subsistent çà et là comme condition du droit de bourgeoisie. Mayence a ainsi, au xv® siècle, un impôt de 1 0/0 sur le capital, avec une taxe complémentaire sur les juifs ; Bâie a l'impôt des classes ; ces droits atteignent souvent des taux très élevés. On voit que le système fiscal des villes n'est pas, sous l'ancien régime, essentiellement différent du système fiscal d'un État.

Les transformations profondes que devait subir en Prusse la taxation locale au siècle actuel prirent leur origine en 1821 dans la réforme fondamentale des impôts de l'État. C'est cette année-là

que TEtat prussien, dont les ressources étaient alors formées surtout par les droits indirects, créa rimpot des classes, et posa dans son nouveau régime fiscal le principe de la proportionnalité de la taxation aux facultés contributives [Besteuerung nach der Leistungsfàhigkeit), C'est de cette loi du V mai 1821 que datent l'établissement et le développement des centimes communaux, non seulement sur l'impôt des classes (auquel devait s'ajouter, puis que devait remplacer un jour Timpot sur le revenu), mais aussi sur l'impôt foncier et les patentes. A partir de cette époque, malgré les dispositions restrictives édictées par l'ordonnance du 18 février 1831, par les lois du 11 mars 1850 et du 30 mai 1853, les centimes communaux sur les contributions directes de l'Etat ne cessent de s'accroître en Prusse, dans les villes et dans les communes rurales, parallèlement aux impôts locaux traditionnels et spéciaux sur le revenu ou sur les immeubles. Comme contre-partie de ce mouvement, les impositions indirectes diminuent rapidement dans le régime financier des communes. L'impôt sur la farine et l'impôt sur la viande [Mahlsteuer et Schlachtsteuer) passent à l'Etat ; la loi du 30 mai 1820 autorise encore cent vingt-trois villes à garder des centimes additionnels sur ces taxes; en 1873, on supprime ces deux impôts en tant qu'impôts généraux, et on ne les laisse subsister à titre communal que dans huit villes. Quant aux autres taxes indirectes municipales, elles sont réglementées par le traité du Zollverein du 8 juillet 1867, qui autorise les communes à imposer

seulement certains objets limités en nombre, et dispose que les droits ne pourront porter sur les produits d'origine étrangère. Les impôts directs, réels ou personnels, et les centimes, arrivent ainsi bientôt à constituer la base du régime fiscal dans les villes et les communes rurales ; auprès d'eux subsistent d'ailleurs beaucoup d'anciennes taxes locales traditionnelles, tant directes qu'indirectes .

Si nous considérons les caractères généraux de la taxation locale en Prusse pendant les dix années qui vont de 1883 à 1893, nous voyons qu'on peut les résumer de la façon suivante. D'abord, celte taxation porte presque exclusivement sur la personne et la propriété, en exemptant à peu de chose près les consommations ; les centimes additionnels produisent le revenu le plus considérable et forment l'élément prépondérant du système ; enfin ce système comprend principalement des impôts sur le revenu et des impôts réels, qu'accompagnent un nombre sans cesse croissant de taxes spéciales.

D'après la statistique des finances communales de 1883-1884, le produit des impôts s'élève dans les villes à 108.493.068 marks, ce qui représente 43 0/0 des recettes ordinaires (248.955.425 marks), et un taux de taxation par tête de 11™, 40 ou 14'%25; dans les communes rurales, le rendement des impôts est de 63.221.917 marks, soit 64 0/0 des recettes ordinaires (98.297.819 marks) et 4 marks ou 5 francs par tête d'habitant. Pour l'ensemble des communes, le taux moyen d'imposition ressortait, en 1884, à 6"',80 ou 8^%50par tête ; comme ce taux moyen s'est accru de 0",94 de 1876 à 1883,

on peut Tévaluer approximativement aujourd'hui, en tenant compte de la même progression, qui doit être prise comme un minimum, à 8™,20 ou 10''',25 *. On trouvera ces chiffres très faibles ; nous remarquerons que la statistique allemande ne classe pas parmi les impôts, mais parmi les revenus domaniaux ou divers, la plupart des taxes j et droits rassemblés sous les noms de Gebûhren et Beitràge^ et que, d'autre part, elle ne comprend pas les recettes des districts scolaires. Voici pour les villes et les communes rurales le tableau du système d'impositions, tel qu'il résulte de la statistique de 1883-1884 (par Herrfurth et Von Tzschoppe) et de celle de 1891-1892 (annexe à l'exposé des motifs du projet de loi sur les taxes communales).

1 Bien que les documents statistiques varient quelque peu de date d'un pays à Vautre, nous croyons néanmoins utile de les présenter, parce qu'ils fournissent le seul moyen d'exposer clairement le système fiscal d'un pays donné. Nous mettons seulement le lecteur en garde contre l'erreur initiale que ces différences de date imposent aux comparaisons que l'on pourrait faire entre les différents pays dont nous nous occupons.

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Les centimes additionnels aux impôts de TÉtat, impôts fonciers, impôt sur le revenu et patentes, constituent en Prusse, bien que leur importance ait quelque peu diminué dans les villes, la partie la plus importante des ressources fiscales des communes, dans la période envisagée. Leur rapport au montant des impositions locales est le plus élevé qui se puisse trouver en Europe * ; il est un peu plus fort dans les campagnes que dans les villes, attendu que, dans les communes rurales, 'l'impôt sur le revenu est infiniment moins productif que dans les agglomérations urbaines.

D'après les lois anciennes, les communes ne pouvaient imposer, sans l'autorisation du gouvernement, plus de 50 centimes sur les impôts d'État : nous verrons que cette disposition a été modifiée par la loi du 14 juillet 1893. Voici, pour l'année 1884, le nombre moyen des centimes communaux sur chacun des impôts directs :

Impôt foncier des terres

Impôt foncier des maisons

Impôt sur le revenu

VILLES