RÉTRIBUTIONS SPÉCIALES

Taxe scolaire

Droits sur les actes de l'état

Droits sur les actes de la justice de paix

Taxe d'abatage

Droits divers

Louage des bancs pour marchés

Droits de pesage et mesurage.

Droits d'occupation du domaine

FRANCS

Les centimes additionnels communaux portent en Italie sur l'impôt foncier des terres [terreni) et des maisons [fabbricate]. Ils atteignaient aussi autrefois Timpôt sur la richesse mobilière ; mais la loi du H août 1870 a interdit aux provinces et aux communes de surcharger de centimes cette taxe que TEtat éleva alors à son profit dans une forte proportion. C'est à la suite de cette réforme que les communes italiennes créèrent, à l'exemple de la Belgique, une série de petites taxes locales, tant sur la consommation que sur la propriété, dont le produit s'est accru de 65 0/0 en quinze années, de 1875 à 1890. Les communes reçoivent bien de l'Etat un dixième de l'impôt sur la richesse mobilière ; mais cette attribution, qui est, sinon dans la forme, assimilable au fond à des centimes, constitue une sorte de prime accordée aux communes pour le recouvrement de l'impôt. Le nombre des centimes ne doit pas dépasser le chififre de 50 ; les provinces respectent ce maximum (la moyenne du nombre des centimes provinciaux est de 47) ; les communes sont admises à le dépasser, pourvu qu'elles aient préalablement établi l'une des trois taxes suivantes : taxe sur la valeur locative, taxe de famille, ou taxe sur le bétail agricole ; le nombre moyen des centimes communaux est de 67. Le rendement des centimes dans les budgets de communes est assez modique : par tête d'habitant il représente une somme de 4'^15; or, en France, au budget de 1891 il atteint un chiffre assez voisin, celui de 4^%65 (centimes extraordinaires compris). Mais la charge

que ces cenlimes font subir en Italie à la propriété foncière est excessivement lourde. D'abord tout le monde sait combien Timpôt foncier italien est mal réparti. On remarquera, d'autre part, que les communes italiennes retirent de cette seule taxe une somme proportionnellement presque égale à celle que nos communes françaises demandent aux quatre contributions directes, et le nombre moyen des centimes départementaux (47) est d'ailleurs égal ou un peu supérieur au nombre moyen de ces centimes en France (45 en 1891). Enfin le principal de Timpôt foncier en Italie, qui se monte à 175.797.410 francs, équivaut presque au principal de nos deux impôts fonciers français, alors que la richesse agricole deTItalie est, en général, considérée comme représentant les deux tiers seulement de la richesse agricole de la France. On comprend donc que le poids total de cet impôt foncier se fasse sentir d'une façon très nuisible pour le pays.

Les taxes communales directes les plus importantes en Italie comprennent un impôt agricole sur le bétail et deux taxes qui frappent le revenu. Tune directement, Tautre par l'intermédiaire du loyer. La tassa sul bestiamo agricolo est assez répandue et frappe le bétail en tant que capital, à la différence de la tassa sulle bestie da tiro^ sella e soma, qui frappe les animaux en tant qu'ils rendent un service. La tassa sul valore locativo, assez analogue à notre taxe mobilière, est peu productive et peu généralisée : elle n'existait en 1887 que dans 690 communes sur 8.259 ; elle frappe

le loyer suivant un tarif proportionnel avec maximum de 2 0/0 fce maximum est souvent dépassé), ou gradué de 4 à 10 0/0. La plus intéressante de ces taxes est la taxe de famille, dont le rendement est assez considérable, et que possédaient en 1887 environ 5.000 communes. Elle porte sur la fortune [agiatezza) présumée de chaque famille et ne peut exister qu'en tant qu'impôt de quotité ; cette taxe est d'ailleurs soumise à des règlements provinciaux qui divisent les fortunes en classes et fixent pour chaque catégorie un maximum d'imposition. Par exception quelques communes (459 en 1887) établissent cette imposition sur le revenu réel [reddito acertato) ; d'autres, au nombre de 144, sur la cote des impôts directs de chaque contribuable. Les 5.775 communes, sur 8.259 communes italiennes, qui possèdent soit une taxe de famille, soit une taxe des loyers, sont ainsi les seules où la généralité des habitants soit appelée à contribuer aux dépenses locales par un impôt direct ; dans tout le reste du territoire, les individus qui ne sont pas propriétaires fonciers ne participent aux charges communales, s'ils échappent aux taxes somptuaires, que par les impôts de consommation ^

Le revenu le plus considérable des communes italiennes provient des octrois, ou dazidi consuma. Le produit du dazio municipale est, en effet, très élevé ; il représente 45 0/0 du montant des impôts communaux et correspond à un taux de taxation

1 Nous négligeons le décime sur la richesse mobilière.

RECETTES CÔMMtJNALÈS 181

par tôte égal à 4^%94, tandis qu'en France le chiffre du produit des octrois par tête d'habitant n'atteint que i'^lO (Paris excepté). La suppression des centimes sur l'impôt de la richesse mobilière en 1870 a été l'une des causes principales de la progression des octrois en Italie ; de 1875 à 1889, le rendement de cet impôt s'est accru de 69 0/0, pendant que le produit des centimes additionnels n'augmentait que de 18 0/0. Bien que les droits indirects locaux en général ne soient vraiment productifs que dans les grandes villes (les chefs-lieux de province perçoivent à eux seuls 59 0/0 du produit total des dazi communaux), les octrois sont très généralisés en Italie; en 1889, sur 8.259 communes, 7.163, soit 86 0/0, percevaient des dazi locaux, Candis que la France ne comptait en 1891 que 1.514 communes à octroi sur 36.140, soit 4 0/0. Cet extrême développement des droits locaux de consommation a sa cause dans un fait particulier à l'Italie, c'est le rapport étroit qui unit le dazio comtmale au dazio governativo. L'Etat italien perçoit en effet dans toute commune, quelle que soit sa population, un droit de consommation dont le produit total atteint 70.125.783 francs ; un impôt semblable doit nécessairement réduire la production de tout supplément ajouté par les communes à leur profit; une pareille organisation fiscale favorise, d'autre part, dans une mesure extrême la généralisation des dazi conimunaux, et ce n'est pas là un de ses moindres inconvénients.

Les communes italiennes se divisent, au point de vue de la perception de l'octroi, en communes

fermées (349) et communes ouvertes (7.908, dont 6.814 seulement ont un dazio coniunale)^ suivant que leur population est supérieure ou inférieure à 8.000 habitants : la taxe est perçue à l'entrée dans les premières, et dans les secondes à la vente au détail. Les droits du Trésor frappent les boissons et les viandes dans les unes et dans les autres, et, dgms les communes fermées seulement, la farine et le riz, les huiles et les beurres, les sucres. Les municipalités peuvent établir des taxes additionnelles, lesquelles ne doivent pas excéder la moitié des droits du Trésor (le montant même de ces droits pour le riz, le pain et les farines) ; ou bien elles imposent des taxes municipales spéciales, taxes dont une nomenclature limitative est donnée par la loi, et dont le tarif ne doit pas dépasser 40 0/0 de la valeur des objets frappés. Les communes fermées seules ont le droit de percevoir, dans la limite d'un maximum de 50 0/0 de la taxe du Trésor, un droit de vente au détail sur les viandes et les boissons. Les tarifs des droits municipaux d'octroi doivent toujours être approuvés par la députation provinciale et par le Conseil d'Etat, et d'une manière générale il est prescrit que les communes ne doivent s'imposer de taxes municipales spéciales que pour couvrir des dépenses obligatoires, et en l'insuffisance des ressources ordinaires et des taxes additionnelles. On remarquera que les dazi communaux frappent comme les dazi gouvernementaux plusieurs objets de première nécessité, et que les viandes et les boissons, déjà taxées à l'entrée, peuvent être imposées de nouveau

à la vente au détail dans les villes fermées. Les vives réclamations auxquelles ont toujours donné lieu ces impôts s'expliquent d'autant mieux que les localités n'ont pas su toujours se défendre d'introduire dans les tarifs un certain élément différentiel, protecteur. Les frais de perception enfin sont assez élevés ; ils atteignent pour les dazi généraux et communaux réunis 9,92 0/0 dans les communes chefs-lieux de provinces ; ils représentent 5,81 0/0 à Rome, 7,80 0/0 à Turin, 25,91 0/0 à Arezzo, 23,75 0/0 à Massa-Garrara, 23,21 0/0 à Forli. Les statistiques font défaut pour les autres communes ; mais, avec des octrois si développés parmi les plus petites communes, on doit craindre dans ces dernières une extrôme élévation des frais de perception.

Avec l'octroi, les communes italiennes ont souvent encore d'autres taxes locales sur les consommations. La tassa di esercizio e revendita est un droit de licence fixe ou proportionnel qui frappe l'exercice des professions, arts, commerces, industries, ainsi que la revente de toute marchandise. La tassa di licenza, abandonnée par l'Etat aux communes en 1870, est un droit de police annuel qui porte sur les débitants, aubergistes, etc., et qui s'élève au cinquième du loyer la première année, ultérieurement au dixième de ce chiffre. Il y a deux taxes locales sur les transports, qui ne fournissent que des sommes insignifiantes : ce sont des péages sur les routes communales et un impôt sur les voitures publiques. Il faut enfin signaler quelques taxes somptuaires, telles que l'impôt sur

les domestiques, la taxe sur les voitures privées, la taxe sur les bêtes de selle, de somme ou de trait, la taxe sur les chiens. On devinera sans peine combien un pareil éparpillement de la taxation locale est chose fâcheuse pour un pays ; les impôts communaux deviennent nécessairement vexatoires dans ces conditions; leur productivité est le plus souvent hors de proportion avec les frais de leur recouvrement, et leur rendement total n'atteint que des chiffres dérisoires en regard du montant des dépenses communales. Ceci, toutefois, ne saurait être dit des taxes locales basées sur les services rendus, des dédommagements réclamés par les communes aux individus qui bénéficient d'avantages matériels dérivés des services communaux. Ces taxes spéciales, bien qu'assez développées en apparence, sont d'ailleurs fort peu productives en Italie, parce que l'application n'en est pas poussée assez avant dans les villes, où les travaux municipaux de toutes sortes leur ouvrent d'ordinaire le champ le plus large.

Belgique ^ — Le système des impositions communales de la Belgique frappe tout d'abord par deux traits saillants, d'une part la modicité de son produit, et d'autre part son caractère presque exclusivement direct. D'après la statistique de l'année 1880, le produit des impôts dans les budgets des communes n'est que de 25.416.958 francs,

1 Giron, Droit administratif de la Belgique, — Leemans, Des Impositions communales en Belgique^ 1866. — Annuaire statistique de la Belgique de 1891.

ce qui représente un taux de taxation par tcMe égal à 4'^60 S et, sur le total de 92.592.919 francs de recettes ordinaires, une proportion de 27,4 0/0. Les impôts sur les consommations ou sur les dépenses figurent dans ce produit pour une part insignifiante, que malheureusement les statistiques ne nous permettent pas de préciser. Ces deux caractères proviennent d'une cause unique, d'un fait déjà ancien et bien connu, la suppression des octrois en 1860: le fonds communal, — cette attribution aux communes d'une certaine proportion des impôts indirects généraux, — représente dans les budgets de communes une somme sensiblement égale au produit des impôts locaux. La réforme de 1860 a eu une autre conséquence. Les anciennes communes à octroi, ayant vu pendant quelque temps leurs ressources diminuer, cherchèrent à les accroître en frappant par des impôts spéciaux toute forme de richesse, toute manifestation de revenus; de là cette diversité et celte multiplicité des taxes communales spéciales, établies sans théorie arrêtée, sans ordre et d'une façon toute empirique, et qui subsistent encore aujourd'hui. Dans le montant total des impositions communales, une somme de 11.906.932 francs, soit une proportion de 47 0/0, provient des centimes additionnels, lesquels portent sur Timpôt foncier, l'impôt personnel et l'impôt des patentes; le nombre moyen des centimes communaux dans tout le

* n convient de remarquer que le taux de densité de la population, en Belgique, dépasse de beaucoup celui de tous les autres pays européens.

royaume est de 26. Cette surcharge des impôts directs est très modique ^ comparée à celle que nous rencontrons dans les autres pays ; le principal des impôts est d'ailleurs aussi, en moyenne, un peu moins élevé que celui des impôts correspondants français, en sorte que le poids total de ces impôts est relativement léger.

Des impôts communaux spéciaux, celui qui produit les plus gros revenus, bien qu'il existe dans peu de communes, c'est la cotisation personnelle, qui fournit 11 0/0 du montant des ressources fiscales. Les bases de cet impôt varient de commune à commune : c'est tantôt la fortune présumée, tantôt la valeur locative de l'habitation, quelquefois la consommation supposée ; cette taxe n'est au fond qu'un impôt sur le revenu à bases incertaines et arbitraires. Cédant au vœu exprimé par le pouvoir législatif en 1860, la plupart des communes le supprimèrent dès que le fonds communal leur eut fourni des ressources suffisantes.

Les autres taxes spéciales directes sont très variées en Belgique, et, pour beaucoup d'entre elles, l'idée générale qui en ressort est que les localités ont cherché à compléter ou à corriger les impôts généraux. Il y a des taxes foncières, par exemple la taxe sur le revenu cadastral, qui existe à Bruxelles. Certaines communes imposent les propriétés bâties exonérées de l'impôt foncier, ou les terrains à bâtir. Liège et Bruxelles possèdent une taxe foncière assez originale, qui frappe la cons-

1 2'',15 par tête d'habitant.

truclion et la reconstruction des maisons d'habitation, par mètre cube, d'après un tarif qui varie suivant la hauteur des bâtiments et le quartier; cette taxe a rapporté 200.000 francs à la ville de Bruxelles en 1888. Plus fréquentes sont les taxes sur les revenus industriels et commerciaux : taxes de répartition calculées sur les bénéfices, taxes de quotité basées sur le nombre des ouvriers et employés, taxes sur les mines, taxes sur les machines employées dans l'industrie, taxes sur les avocats, taxes sur les agents de change et courtiers.

L'impôt des prestations est très répandu dans les communes rurales. 11 est une charge de l'habitation, et frappe le propriétaire s'il réside, sinon le locataire ; il comprend une ou deux journées de travail par chef de famille ou d'établissement, suivant que ce contribuable paie moins ou plus de 3 francs de contributions directes, plus deux journées par bêtes de trait, de somme ou de selle à fournir par les propriétaires ou détenteurs, avec conducteurs et moyens de transport. Enfin des subventions industrielles sont imposées aux propriétaires des exploitations qui dégradent un chemin, temporairement ou accidentellement, d'une manière extraordinaire. Cet impôt, très analogue au nôtre, a sur lui l'avantage d'être plus proportionnel aux facultés contribuables.

Le principe d'une taxation spéciale proportionnée à l'intérêt, qui est dans une certaine mesure la base de l'impôt des prestations, est appliqué en Belgique d'une façon très large dans le domaine de la voirie urbaine. L'ouverture ou Télargisse-

ment des rues, la construction des trottoirs et des égouts, le pavage, le balayage, donnent lieu la plupart du temps à des taxes qui sont imposées aux propriétaires riverains pour les faire contribuer à la dépense, ou quelquefois même pour mettre toute la dépense à leur charge. Ainsi Bruxelles double sa taxe des constructions et reconstructions dans les rues nouvelles, et l'augmente de moitié dans les rues à élargir. La Belgique est sans doute l'un des pays où ces impôts spéciaux ont reçu le développement le plus complet en matière urbaine.

Enfin les impôts sur les dépenses des contribuables, par opposition aux impôts sur la propriété, sont rares en Belgique. Les taxes somptuaires seules sont assez répandues, d'autant que l'Etat n'en fait presque pas usage pour son compte ; on trouve assez généralement des taxes sur les chevaux, sur les voitures, sur les domestiques mâles, sur les chiens ; leur productivité est nécessairement assez faible. On trouve enfin, très exceptionnellement, des péages sur ponts et chemins vicinaux.

France ^ — A défaut d'une statistique complète et récente, nous ne pouvons donner, à l'appui des quelques observations que nous voudrions présenter sur le régime fiscal des communes de France, que des évaluations approximatives. En

^ Situation financière et matéHelle des Communes en 1877. — Situation financière des Communes de France et d'Algérie^ publication annuelle du ministère de Tlntérieur.

1877, le produit total de la taxation communale s'élevait à 550.098.682 francs, ce qui représentait une proportion de 82 0/0 des recettes ordinaires des communes* et un taux d'imposition de 1V%92 par tête d'habitant. Si de cette statistique nous extrayons la ville de Paris, qui, comme agglomération urbaine, n'a point son correspondant dans l'Europe continentale, de manière à avoir des chiffres réellement comparables à ceux des autres pays, nous trouvons que le montant des taxes communales n'était plus en 1877 que de 372.692.000 francs, soit 81 0/0 des recettes ordinaires, ou 10^^67 par tête d'habitant. Le tableau ci-après fait ressortir, pour la France entière, les recettes communales provenant des impositions en 1877 :

Centimes (ord. et extraord.)

Attributions.

FRANCS

Octrois (ord. et extraord.)

Prestations vicinales.

Taxes diverses et rétributions

Total

Voici, pour la môme année 1877, les chiffres qui concernent la France sans Paris :

ï Les centimes extraordinaires et les taxes extraordinaires d'octroi, qui font partie intégrante du système fiscal de nos communes, ont étj joints aux recettes ordinaire«î.

Centimes (ord. et extraord.)

Attributions

FRANCS

Octrois (ord. et extraord.)

Prestations

Taxes diverses et rétributions

Total

Les statistiques postérieures à celle de lannée 1877 ne donnent pas le détail des recettes ordinaires des communes. Toutefois elles indiquent le produit des centimes additionnels et celui dos droits d'octroi ; en outre, nous voyons que la statistique de 1891 évalue le produit des prestations en nature, pour cette année-là, à la somme de 60 millions ; quant aux taxes diverses et rétributions, à défaut de renseignements précis, appliquons à leur montant en 1877 (94.320.818 francs) un accroissement proportionnel au taux moyen de progression des recettes ordinaires de 1877 à 1891 (14 0/0). Nous obtenons ainsi, à titre approximatif, les chiffres suivants pour la taxation communale en France (Paris compris) en 1891 :

Centimes ford. et extraord.)

FRANCS

Attributions '

Octrois (ord. et extraord.)

Prestations

Taxes spéciales et rétributions

Total

1 Budget général de l'exercice 1891.

Le total ci-dessus, de 63r5.347.937 francs, représenterait environ 82 0/0 des recettes ordinaires des communes et correspondrait à un taux de taxation par tête égal à 15'', 30, chiffre légèrement supérieur à celui qu'a donné M. le Ministre des Finances dans l'exposé des motifs du budget de Tannée 1893, qui était de 13'', 85 seulement ; cette différence provient sans doute de ce que les taxes spéciales et rétributions ne sont pas toutes comprises dans ce dernier chiffre. En écartant du tableau ci-dessus les impôts recouvrés par la ville de Paris, nous obtenons les résultais suivants pour le détail de la taxation dans les communes de France (Paris excepté) en 1891 :

Centimes (ord. et extraord.)

FRANCS

Attributions

Octrois (ord. et extraord.)

Prestations

Taxes spéciales et rétributions

Total

Le montant des ressources demandées par les communes aux centimes additionnels et aux attributions, c'est-à-dire aux impôts de l'Etat, s'élève en 1891 à la somme de 177.570.885 francs pour la France entière. Il représente un produit par tète égal à i'',65, chiffre très inférieur à celui que nous avons trouvé en Prusse (5''*,80), et un peu supérieur à celui que nous a donné l'Italie (i^'',15) ; pour la France sans Paris, qu'il est pré-

féraijie de prendre pour base des comparaisons statistiques avec les pays voisins, ce taux s'abaisserait à 3'%92. On sait qu'à l'exception des cinq centimes ordinaires obligatoires qui ne portent que sur les deux impôts fonciers et sur l'impôt mobilier, les centimes additionnels frappent en général les cinq contributions directes. Le nombre moyen de ces centimes est de 46, soit de 55 sur l'impôt des propriétés bâties, 50 sur l'impôt des terres, 47 sur la taxe mobilière, 41 sur la contribution des portes et fenêtres et 35 sur les patentes. Parfois ces centimes sont spécialisés, comme cela a longtemps été le cas pour les centimes de l'instruction primaire ; mais cette spécialisation ne concerne que l'affectation du produit de l'impôt sans modifier l'assiette de la taxe. Sous le nom d'attributions, les communes reçoivent de l'État 8 0/0 du produit de l'impôt des patentes et 5 0/0 du produit de la contribution des chevaux et voitures. Nous n'avons pas besoin de rappeler ici les critiques si souvent formulées qui s'adressent à notre système de contributions directes, surtout à trois de ces contributions, l'impôt foncier des terres, Timpôt des portes et fenêtres et la contribution mobilière ; personne n'ignore quelles inégalités cachent les procédés de répartition régionale et individuelle de ces taxes. Une conséquence de ces faits, c'est que, si les centimes additionnels sont loin de fournir aux communes des ressources aussi considérables qu'on pourrait en attendre, ils pèsent pourtant très lourdement sur le pays et ne pourraient plus être

accrus sans danger. La productivité do l'impôt au point de vue communal est hors de proportion avec son poids sur le contribuable ; dans son ensemble, le procédé des centimes a perdu son élasticité.

Les taxes ordinaires et extraordinaires d'octroi fournissent, en France, un produit très élevé, qui atteint près de 300 millions, et auquel la ville de Paris contribue, à peu de chose près, pour la moitié. Rapporté au chiffre de la population totale, le rendement de ces taxes monte à T%b5 par tôte, chiffre supérieur de beaucoup au produit de l'impôt en Italie, qui est de 4",94 par habitant ; au contraire, si nous excluons Paris de la statistique, la comparaison devient favorable à la France, le taux moyen descendant alors à 4^%10. D'autre part, le nombre des communes à octroi est très faible en France par rapport à ce qu'il est en Italie. Ce nombre a peu varié en ce siècle ; il était de 1.4*34 communes en 1823, il est aujourd'hui de 1.514. Il est vrai que le chiffre de la population soumise à Toctroi a doublé dans cet espace de temps par l'effet de la concentration dans les villes des habitants dos campagnes. Si l'on considère la nature des objets soumis aux droits d'octroi, on remarque que les boissons fournissent, à elles seules, la moitié du produit des taxes, et que les trois quarts du rendement des droits sur les liquides proviennent des boissons hygiéniques ou de première nécessité : vins, cidres et bières. Le pain est partout affranchi ; mais les taxes sur la viande, les œufs et les combustibles minéraux,

bien qu'assez modiques en général, sont une lourde charge pour la population pauvre des villes. En ce qui concerne le mode de perception de Toctroi, on constate que le procédé de la ferme est d'une application sans cesse décroissante. Quant aux frais de recouvrement, qui s'élèvent en moyenne à 8 0/0 environ du produit total des taxes, ils se tiennent dans les villes un peu importantes à des chiffres assez modérés; il faut ajouter que, dans les localités de plus de 4.000 âmes, le coût de perception des droits du Trésor sur des boissons n'est en moyenne que de 0,64 0/0, ce qui abaisse à 5 1/2 0/0 le taux moyen du recouvrement global des droits généraux et locaux. Tout ceci n'est point fait pour atténuer les inconvénients reconnus des taxes d'octroi en France ; mais on peut voir que la comparaison de ces taxes avec le dazio italien est loin de nous être défavorable.

L'impôt des prestations donne un revenu annuel d'environ 60 millions de francs, et forme pour les budgets des communes rurales un appoint notable, dont l'importance ne fait qu'augmenter à chaque exercice. On sait que cette taxe, qui atteint tout propriétaire d'immeuble ou exploitant dans les campagnes, est basée sur le nombre de bras et celui des moyens de transport employés, et frappe d'une façon spéciale les établissements qui dégradent extraordinairement les voies de communication. Bien que reposant sur une matière imposable fort large, les prestations présentent donc un caractère très défini de spécialisation, en ce sens qu'elles tiennent compte de l'intérêt matériel retiré par

les propriétaires de Touverture et du bon entretien des chemins vicinaux. C'est en grande partie à cette taxe que la France est redevable de Tavancement actuel de sa voirie vicinale, la plus parfaite qui soit en Europe.

Si nous mettons de côté Timpôt sur les chiens, qui est obligatoire pour les localités, ce qui reste du système fiscal des communes en France est composé exclusivement de taxes spéciales basées sur le principe de l'échange ou de Tintérôt. Droits de place dans les établissements municipaux, marchés, halles ou abattoirs, droits de pesage, mesurage ou jaugeage, droits divers de voirie, droits d'occupation du domaine public, droits d'expédition d'actes, tous ces droits sont autant de rétributions représentant le prix de services rendus par les communes à des particuliers nominativement. Quant aux taxes spéciales de la voirie urbaine, à ces contributions dont les villes belges savent tirer si grand parti, nous les voyons, au contraire, très peu développées en France. Les taxes de balayage et d'arrosage se rencontrent parfois, à Paris par exemple ; les taxes de pavage et de construction de trottoirs, autorisées par les lois du 25 juin 1841 et du 7 juin 1845, et dont le produit ne doit pas excéder la moitié de la dépense totale, sont très rarement perçues. La loi du 16 septembre 1807 prévoit que les villes pourront réclamer des indemnités de plus-value aux propriétaires riverains des rues nouvellement percées ou élargies, jusqu'à concurrence de la moitié de la plus-value ; elle prévoit encore que, lorsque

des propriétés urbaines bénéficient d'avantages particuliers par suife des travaux de salubrité entrepris par les administrations communales, celles-ci pourront les faire contribuer à leur décharge; ces dispositions sont demeurées presque sans application.

A considérer la forme administrative de la taxation locale en France, voici comment on peut résumer notre système d'impositions communales * : les impôts réels d'Eltat fournissent aux communes, parla voie des centimes additionnels, un peu moins du tiers, et les taxes locales de consommation, un peu plus du tiers de leurs ressources fiscales ; le restant des ressources fiscales se trouve couvert par des taxes directes spéciales, parmi lesquelles on compte, en particulier, les prestations. Si dans la statistique on fait figurer la métropole, laquelle tire de Toctroi un produit beaucoup plus considérable que ne le font les autres communes, la proportion du rendement des taxes de consommation s'accroît jusqu'à former près de la moitié du système fiscal. La place qui, dans le budget des communes françaises, est occupée par Toctroi, l'est, et un peu au delà, dans les communes italiennes par le dazio, et dans les communes belges par le fonds communal, le substitut des taxes de consommation locale. Les centimes additionnels aux impôts d'Etat donnent en Italie et en France la même proportion des ressources fiscales, et en Belgique une proportion un peu moindre 2. Enfin

1 Paris exclu de la statistique.

2 Le quart au lieu du tiers.

llfeCKTTES COMMUNALES lOif

les communes françaises trouvent dans les prestations vicinales le complément de recettes que les communes belges et italiennes demandent à leurs petites taxes directes, multiples et spéciales.

Envisageons, d'autre part, le caractère intrinsèque de la taxation communale. En France, ce qui fait le fond du système date de la Révolution, ce sont les centimes additionnels aux impôts directs : sous Tempire des idées physiocratiques, la commune a commencé, comme l'Etat, par imposer la propriété immobilière et le commerce, la source et le véhicule de toute richesse, puis, en tant que signe de la fortune privée, le loyer de Thabitant. L'octroi n'est entré en jeu que plus tard, par nécessité, pour faire face aux besoins croissants de la vie moderne. De fait, l'impôt foncier et les patentes, n'est-ce pas là en matière communale une sorte de taxation d'après l'intérêt ? La terre, le bâtiment, la maison de commerce, la fabrique, n'est-ce pas là ce qui profite le plus de l'ensemble des services communaux ? C'est la matière imposable par excellence, parce qu'elle paie proportionnellement aux avantages qu'elle retire. L'impôt mobilier, au contraire, représente d'une manière plus ou moins approchée la taxation selon les facultés contributives ; c'est là aussi, avec moins d'équité encore, le cas des taxes de consommation. Mais il faut remarquer que les centimes sur l'impôt mobilier ne représentent guère dans les budgets communaux qu'un sixième de la totalité des centimes ou un vingtième des ressources fiscales.

Ainsi, malgré Toctroi, le caractère de spécialisation (le rimpôt reste, avec les prestations et les rétributions ou contributions particulières, assez profondément empreint dans la taxation locale en France. En Italie, en Belgique, il l'est plus encore : en Italie, parce qu'il n*y a pas d'impôt mobilier; en Belgique, parce que les taxes locales de consommation y ont été remplacées par des impôts indirects généraux, et que les taxes de la voirie urbaine et les contributions particulières y sont infiniment plus développées que chez nous. Dans ces trois pays, la taxation directe affecte donc un caractère très net de taxation d'après l'intérêt. Les centimes sur rimpôt mobilier en France, les centimes sur l'impôt personnel avec les cotisations personnelles municipales en Belgique, et en Italie la taxe de famille ou des loyers, sont seuls à représenter le principe de la taxation d'après les facultés, dont relève également l'octroi dans deux de ces États. Entre la Prusse, où, récemment encore, l'élément prépondérant de la taxation communale était dans l'impôt sur le revenu, et l'Angleterre, qui base sur la propriété immobilière tout le système fiscal des localités, le régime de la Belgique, de l'Italie et de la France semble ainsi tenir une sorte de juste milieu.

Angleterre^, -- Le régime actuel de la taxation

1 Gneist, Geschiçhle und heutige Geslallung der englishen Kommunalverwallung und des Selfgovernment^ 1863. — P. Leroy- Beaulieu, U Adininislralion locale en France et en Angleterre^ 1816. — Fiaco et van der Straeten, Institutions et Taxes locales du

locale anglaise s'explique par son histoire, et cette histoire se confond, à vrai dire, avec celle de la constitution locale en Grande-Bretagne. Lorsqu'en 1510 Henri VII créa la paroisse civile, en imposant à la paroisse religieuse la charge du service de Tassistance des pauvres, on dut établir sur la propriété immobilière, la seule qui eût quelque importance alors, une taxe spéciale : ce fut lapoor rate, La taxe de comté ou county rate, fondée sous Henri VIII, vint bientôt se greffer sur la première ; elle est aujourd'hui encore répartie par les juges de paix du comté entre les diverses paroisses, et recouvrée dans chacune de celles-ci comme la taxe des pauvres et à titre de supplément. Enfin, dans les villes, la borongh rate se constitua au fur et à mesure de la concession des chartes d'incorporation, sur le modèle de la taxe des paroisses. Peu à peu nous voyons la poor rate^ qui avait été originairement créée en vue d'un but particulier et selon un principe spécial, devenir la base et l'unité première de tout le système financier des localités: en effet chaque fois qu'une taxe est établie au bénéfice d'une autorité nouvelle et pour subvenir à un nouveau service, c'est la poor rate qui lui sert de modèle, et à laquelle on l'ajoute comme les centimes additionnels des communes s'ajoutent en France à la contribution foncière.

royaume de Grande-Brelagne et d'Irlande^ 1863. — Cobden Club * Essays, Local Govetmment and Taxations, 1875. — W. Rathbone, Local Adminislvalion^ dans The impérial Parliament. — J-J.O'Meara- Municipal Taxation at home and abroad^ 1894. — Annual Reports of the local govemment boardy 1891-1892. — Local Taxation Retums, 1891-1892.

Un auteur allemand a dit qu'en Angleterre il n'y avait pas moins de vingt-quatre taxes directes sur la propriété au profit des autorités locales. Disons plutôt qu'il n'y en a qu'une, la poor rate^ laquelle embrasse toutes les autres, et à laquelle il faut joindre depuis quelques années, pour avoir l'ensemble de la taxation locale anglaise, le produit des rétributions perçues par les localités pour services rendus à îles particuliers.

Voici, d'après les local taxation returns pour l'exercice 1891-1892, le tableau du système fiscal du local govemment en Angleterre :

Rates ^. .

Droits de place (marchés, etc.).

Droits de port, quai, dock, etc.

Péages sur ponts et bacs

Droits divers

Rétributions , amendes , licences, etc

Le montant de ces impôts et taxes représente 62 0/0 seulement des recettes ordinaires des localités ; celles-ci tirent en effet 15 0/0 de leurs ressources brutes des subventions de l'Échiquier et du local govemment board^ et 15 0/0 de leurs exploitations industrielles, telles que services d'eau, de gaz, etc. Ce même chiffre correspond à un taux de taxation de 28^'',50 par tête d'habitant; or si, pour la France, nous ajoutons au chiffre de

15'%26, qui est le taux par tête de la taxation communale, celui (le 4^%31, qui est celui de la taxation départementale, nous trouvons comme taux moyen de la taxation locale entière le chiffre de IQ'^ôT

seulement.

Les rates ou taxes directes sur la propriété

immobilière figurent en Angleterre pour 85 0/0 dans le produit des impôts locaux. Si, au point de vue économique, on est fondé à considérer ces taxes comme une unité fiscale, elles se décomposent au point de vue administratif en un grand nombre d'impositions spéciales, dont la diversité est la conséquence du morcellement du pouvoir entre des autorités multiples. Citons les principales. La taxe des pauvres est restée la plus importante par le chiffre de son produit; elle est établie par les guardians de chaque union de paroisses, et recouvrée par des collectors^ qui perçoivent en même temps les impôts généraux. La borough rate se répartit dans les bourgs sur les mêmes bases que la taxe des pauvres ; les conseils des bourgs ont en outre à leur disposition, en tant qu'autorités municipales, une taxe de police dite watch rate. Le comté lève une taxe générale et une taxe de police, qu'il répartit entre les paroisses proportionnellement à leur valeur d'imposition. Toutes les lois d'hygiène locale, depuis le public health act de 1848 jusqu'à la grande loi de codification de 1875, ont contribué à augmenter l'importance de la gênerai district rate^ dont le rendement actuel arrive presque à égaler celui de la taxe des pauvres ; l'assiette de cette taxe se distingue de

celle de la poor rate en ce qu'elle ne frappe les revenus des terrains agricoles, des canaux et des chemins de fer, que pour le quart de leur valeur. Les highway rates sont recouvrées par les highway authorities^ et ne peuvent dépasser le taux de 2 shillings et demi par livre de revenu imposable sans le consentement des quatre cinquièmes des contribuables. Les localités tirent aussi des ressources assez considérables des taxes d'écoles [school rates)^ imposées par les bureaux scolaires, et qui sont recouvrées comme les borough liâtes dans les bourgs, ou comme la taxe des pauvres dans les paroisses. Enfin il faut mentionner la taxe d'église ou Chiirch rate^ la plus ancienne de toutes, bien qu'elle ne soit plus obligatoire à l'heure actuelle, et n'ait produit que 6.000 livres en 1891.

Toutes ces taxes frappent une même matière imposable, le revenu de la propriété « immobilière, visible et productive », c'est-à-dire des terres, des maisons, des dîmes foncières, des houillères, des bois, des mines et des droits de chasse et de poche. Le revenu taxé est le revenu net, soit le gross esthnated rental diminué des frais d'entretien, dont l'évaluation fait Tobjet de variations considérables de paroisse à paroisse. Ce n'est pas nécessairement le propriétaire (jui paye l'impôt, c'est en principe Voccupier^ celui qui a la jouissance de l'immeuble: telle est la règle posée par la reine Elisabeth, très logique à une époque où les propriétaires résidaient tous, mais qui soulève aujourd'hui de nombreuses critiques. Bien des

projets de réforme ont été présentés au Parlement anglais sur ce point, depuis le half-rating system proposé par M. Goschen en 1871 ; aucun n'a encore abouti. Mais Tusage s'est chargé d'apporter, avec le compounding system^ un certain tempérament à ce que la loi avait de trop rigoureux : l'impôt des habitations dont le loyer ne dépasse pas un certain chiffre, variable suivant les localités, frappe le propriétaire, qu'il occupe ou non l'immeuble taxé, et se calcule en conséquence sur une valeur contributive réduite dans une certaine proportion. Cette demi-mesure, qui n'a pas un caractère général et obligatoire, est d'ailleurs fort insuffisante en pratique.

A côté des i^ates^ la taxation locale anglaise n'admet autre chose que des rétributions spéciales {duties^ fees)^ imposées aux particuliers comme compensation des services à eux rendus par les autorités locales, ou pour prix de location ou d'usage d'établissements organisés par elles. Ce sont des droits de place dans les marchés et foires, des droits d'étalage, des droits de port, de quai, de dock, que l'on voit à regret affecter parfois un caractère protecteur; des péages sur ponts ou bacs, vestiges des anciens turnpike tolls ou péages sur routes, qui ont disparu il y a fort peu de temps en Angleterre ; des taxes scolaires, et tant d'autres d'une nature analogue. Ces rétributions ont reçu une assez grande extension en Angleterre, et ce qu'on voudrait voir développer maintenant, ce sont les « contributions locales pour les travaux qui bénéficient spécialement à certaines proprié-

tés », tels que travaux d'assainissement, construction d'égouts, conduites d'eau, etc., c'est, en d'autres termes, l'application du principe Anpayment f 07' benefit^.

Ainsi, la taxation locale est, en Angleterre, complètement séparée et indépendante de la taxation d'Etat, de la taxation « impériale », comme on dit de l'autre côté du détroit. Le svstème fiscal des localités s'est constitué en premier lieu ; l'Etat l'a respecté, et a cherché pour lui-môme les ressources dont il avait besoin dans les droits indirects, dans Vincome fax et dans l'impôt sur les successions. En second lieu, la taxation locale, bien que spécialisée au point de vue administratif de l'affectation de ses produits, est une au point de vue économique, ne comprenant, auprès des rates qui en sont la base, que des rétributions spéciales pour services rendus. Enfin, les rates frappent exclusivement le revenu de la propriété foncière, c'est-àdire de la propriété qui bénéficie le plus des services locaux, celle dont la valeur s'accroît le plus du fait de ces services : c'est donc véritablement la taxe unique sur la terre, l'impôt par excellence des physiocrates ; c'est en même temps une sorte de taxation d'après l'intérêt.

L'impôt direct, et surtout l'impôt unique, se prêtent mal à l'accroissement rapide de ressources dont la progression vraiment effrayante des dépenses locales a fait une nécessité dans nos sociétés démocratiques; on devine combien le

1 Voir W. Rathbone, Local Administ ration.

RECETTES COMMDNALES 205

poids des rates doit être lourd à la propriété foncière en Grande-Bretagne. Le rendement net de ces impôts a augmenté de moitié en vingt ans, de 1873 à 1892; le taux de l'impôt atteint aujourd'hui 18,3 0/0 du revenu net taxé. Il a fallu chercher un moyen de soulager la matière imposable, et ce moyen, on a cru d'abord le trouver dans des subventions versées aux autorités locales par le budget de l'Etat, puis dans l'attribution aux localités par l'Etat, sous la forme de dotation, de certains revenus fiscaux. Par là on a simplement favorisé la prodigalité des autorités locales sans dégrever les charges de la propriété foncière. Aujourd'hui tout le monde s'accorde à reconnaître que la situation faite à cette dernière est intolérable et injustifiable, surtout depuis que la réforme récente des taxes successorales a égalisé les death duties entre la propriété mobilière et la propriété immobilière. On commence à comprendre que l'avènement de la démocratie dans le régime local doit avoir pour conséquence de modifier l'assiette de la taxation, qu'il n'est pas équitable de faire encore sup])orter Tensemble des charges à la gentry^ quand celle-ci a perdu sa prédominance politique. Le commerce ne profite-t-il pas, comme le terre, de la facilité et de la sécurité des voies de communication? Une bonne police, une hygiène publique bien protégée, une voirie urbaine soigneusement tenue, ne sontelles pas des avantages d'ordre public qui intéressent tout le monde, l'ouvrier comme le rentier, le yeoman comme le landlord? On arrive alors à conclure qu'il faut taxer, au profit des autorités

locales, la propriété mobilière comme la propriété foncière; on demande * Tapplication à Vincome tax de centimes additionnels pour les besoins du local government. « 11 n'y a pas en ce pays de plus grande injustice, » disait un jour lord Salisbury dans un discours prononcé à Exeter, « que le système qui place sur les propriétaires de la terre et des maisons la charge des pauvres et de l'éducation des pauvres. Ce sont là des services auxquels devrait contribuer toute espèce de richesse. Il n'y a pas de raison pour que les détenteurs de 750 millions de consol.s soient complètement déchargés du soutien et de rinstruction des indigents, et laissent ce soin à leurs voisins qui sont peut-être moins riches, mais possèdent de la terre. » Puis, le chef du parti conservateur reparaissant sous le financier, lord Salisbury ajoute : « Je sais que cette question est pleine de difficultés; je sais qu'elle a brisé tous ceux qui ont voulu la toucher. J'ai peur qu'il n'y ait pas derrière nous un « courant moteur » suffisant, et si j'avais sous la main le grand nombre de yeomen que je voudrais créer en ce pays, nous verrions bien vite le système des rates enfin placé sur une base équitable. »

Etats-Unis 2. — Comme en Angleterre, on trouve

1 Voir par exemple O'Meara, Municipal Taxation at home and ahroad^ p. 127

^ J. Bryce, The ameHcan Commonwealth^ 1889. — R.-T. Ely, Taxation inamerican States and Cities, 1888. — Dillon, Municipal Corporations^ 1881. — J.-J. O'Meara, Municipal Taxation at home and abroad^ 1894. — 10*1» Census, VII, Report on valuation taxation and indebledness (P. Porter).

aux Etats-Unis d'Amérique Texemple d'une répartition traditionnelle des impôts et de la matière imposable entre les autorités locales, d'une part, et, de l'autre, le pouvoir central ^ Tandis que les ressources fiscales du gouvernement de Washington se composent principalement d'impôts indirects, — on sait môme qu'un impôt fédéral sur le revenu a été récemment déclaré illégal par la cour suprême, — le système fiscal des Etats et celui des localités, qui sont semblables et superposés, présentent un caractère exclusivement direct, et peuvent ôtre rapprochés à ce titre de la taxation locale anglaise. La constitution dos Etats-Unis interdit d'une manière générale aux pouvoirs locaux d'établir des taxes sur l'importation, l'exportation, ou le tonnage; sous ces restrictions, chaque Etat a organisé lui-mômo son régime fiscal, la constitution de chaque Etat fixant d'ordinaire une fois pour toutes quel doit être le genre de propriété taxé, la propriété mobilière, la propriété immobilière, ou l'une et l'autre. Les villes et les communes ne possèdent pas de pouvoir propre d'imposition, et ce pouvoir leur est simplement concédé sous des conditions précises par leur « charte d'incorporation ». Parfois les constitutions locales ont limité d'avance l'étendue de cette faculté d'imposition; c'est ce qu'on peut voir dans l'Alabama, dans l'Arkansas, où le maximum annuel de taxation est fixé à un demi pour cent de la valeur de la propriété

i n faut seulement entendre ici par pouvoir central le pouvoir fédéral, et comprendre les États avec les villes {cities) et les communes {townships) parmi les autorités locales.

taxée; au Texas, où le maximum normal de 1/4 O/O est élevé 2 1/2 0/0 pour les villes de plus de 10.000 habitants; dans le Missouri enfin, où Ton a dressé une échelle proportionnelle à la population de chaque localité. Dans les autres Etats, la détermination de ces règles de contrôle préventif est confiée aux législatures.

Ce qui constitue aux Etats-Unis le noyau de la taxation locale, comme font en Angleterre les rates^ ce sont les assessed taxes ou taxes directes de répartition sur le capital. A la différence des rates anglais, cet impôt frappe le plus souvent la propriété mobilière comme la propriété immobilière, et porte sur la valeur vénale de la matière imposable. Chaque ville ou commune détermine chaque année, au commencement de l'exercice, le montant des sommes dont elle aura besoin ; ce montant est réparti entre les propriétés taxables, dont l'évaluation est faite annuellement par les assessors d'après les déclarations des contribuables, ou, à défaut et en cas de doute, d'après les renseignements personnels que les répartiteurs peuvent arriver à se procurer. Ces évaluations sont basées sur le prix « au comptant », disent les lois, ou sur le prix « normal », ou sur la « valeur actuelle en argent », suivant les Etats; le revenu des propriétés taxées ne doit jamais servir de base de calcul. Des bureaux de péréquation [boards of equalization) sont chargés de reviser les rôles et d'égaliser les contributions de commune à commune dans un même comté, et de

comté à comté dans l'Etat.

Le produit (les assessed taxes perçues parles villes, les communes elles districts scolaires pendant Tannée 1880 s'est élevé, d'après le dixième census des Etats-Unis, à la somme de 181.574.168 dollars, ce qui représente un taux de taxation de ID^^SO par tête d'habitant. Rapporté à la valeur vraie des propriétés taxées, ce chiffre fait ressortir un taux d'imposition de 4,16 pour mille. Le montant total des assessed taxes perçues par les Etats et les localités a atteint dans cette môme année la somme de 312.750.721 dollars, soit un chiffre de 3r^l5 par tôte d'habitant, et une proportion de T%iQ pour mille de la valeur réelle des propriétés imposées. Ces chiffres constituent la moyenne des résultats obtenus dans rUnion; si nous considérons seulement les États de la Nouvelle-Angleterre, le taux d'imposition par habitant s'élève à 44^^50 pour les taxes des seules municipal corporations. On voit que, bien que déjà anciens, tous ces chiffres sont de beaucoup supérieurs aux chiffres correspondants trouvés dans les Etats européens.

Le défaut essentiel du système américain de la taxation locale, c'est que la propriété mobilière^ pour la détermination de laquelle les assessors ne sont pas suffisamment armés, échappe en grande partie à l'impôt, qui retombe alors sur la propriété foncière, sur le real estate. Il est véritablement trop facile de soustraire les valeurs mobilières à la taxe. A New- York, le contribuable n'est pas obligé par la loi de fournir au fisc un état de ses biens. Alors les assessors attribuent à chaque contribuable, en l'absence d'une déclaration, un

chiffre de fortune approximatif en rapport avec l'habitation qu'il occupe ; puis, si la taxe est payée sans difficulté, on surélève périodiquement l'évaluation primitive jusqu'à ce que la victime demande grâce. Encore cette méthode nouvelle de torture fiscale ne donne-t-elle que de médiocres résultats. A parties individus qui ne savent ou ne veulent, par ignorance ou par conscience, échapper à la taxe, sont en fait seules imposées aux Etats-Unis les sociétés par actions et les personnes morales, qui doivent fournir des états affirmés sous serment, et les individus qui ont leurs biens en trusta parce que les banques de trust en sont responsables. On estime à New- York qu'un septième de la propriété mobilière paie seul la taxe, dont les neuf dixièmes sont la charge exclusive de la propriété immobilière. Les faits sont les mêmes dans les autres Etats. A côté des assessed taxes^ il faut citer parmi les impôts des municipal corporatiofis aux Etats-Unis les poil taxes ^ les licenses et les spécial assessments. Sous le nom de poil taxes sont levées dans la plupart des Etats, sauf dans l'Ohio et le Maryland où elles sont prohibées, des taxes de capitation qui forment la condition de la jouissance du droit de suffrage. Cet impôt rentre fort mal, par suite du défaut de moyens de poursuite ; M. Ely rapporte qu'en Géorgie il n'est intégralement recouvré que dans un comté, parce que là seulement on pratique la saisie. On critique assez vivement ces taxes en Amérique, tant au point de vue social qu'au point de vue économique. Ajoutons qu'elles donnent lieu à des faits de corruption fréquents, les divers par-

RECETTES COMMUNALES 2ii

tis politiques payant d'avance les cotes des delinç'we/i/.s' pour s'assurer de leurs voix; la Pensylvanie a récemment aboli la loi qui faisait du paiement de la taxe une condition de vote politique. Les villes retirent en général des licenses des revenus assez importants. Dans le Nord, ces licences portent sur un petit nombre de commerçants, et particulièrement sur les débitants de boissons ; elles produisent plus de 2 millions de dollars à Chicago. Les villes du Sud les ont étendues à toute espèce de profession locale, et ont fait de ces taxes une arme de protectionnisme urbain ; Timpôt y est très lourd, surtout pour le petit commerce, il tend à concentrer les affaires et à constituer des monopoles, il favorise l'émigration hors des villes oh il est établi. — Enfin voici une dernière catégorie de taxes dont Tapparition se fait de plus en plus fréquente aux Etats-Unis, ce sont les spécial assessments^ appelés aussi hetterment assessrnents^ taxes spéciales ou d'amélioration. Ces sortes de contributions sont fort développées dans les villes pour l'ouverture et le pavage des rues, les travaux de canalisations d'eau ou d'égouts, la création de parcs ou promenades publiques, et dans les campagnes pour les travaux de drainage et d'irrigation. Une partie de la dépense est imposée soit aux propriétaires riverains, soit, d'une manière plus générale, aux propriétaires qui ont réalisé un bénéfice direct du fait des travaux exécutés, proportionnellement à la dimension des façades des maisons, ou à la valeur du bénéfice reçu ; les lois fixent pour chaque cas un maximum de taxe. A Baltimore, les deux tiers

des dépenses faites pour Touverture des rues sont imposées aux riverains, le dernier tiers restant à la charge de la municipalité. Lorsque la contribution doit être basée sur le bénéfice réalisé, une commission spéciale est chargée de faire l'évaluation des propriétés à taxer avant le commencement des travaux et après leur achèvement. La question de la légalité des spécial assessments a été souvent portée devant les cours suprêmes, qui Tout toujours résolue par Taffirmative.