THÉORIE DU SYSTÈME FISCAL

L'esquisse, forcément rapide et grossière, que nous venons de tracer du régime des impositions locales dans quelques-uns des grands Etats contemporains suffit à montrer que le système fiscal des communes est aujourd'hui chose singulièrement complexe et hétérogène. Il comprend nombre de taxes de formes diverses, centimes addition-

214 ESSAI SDR LES FINANCES C0M3IUNALES

nels, ou impôts spéciaux, et nombre de taxes d'espèces diverses, impôts sur le revenu, la propriété ou la consommation ; une même taxe n'est jamais perçue de façon semblable en deux Etats, et, dans un pays donné, un même impôt local s'établit rarement d'une manière bien uniforme. Chaque budget de commune est à sa façon un petit musée fiscal, renfermant d'ordinaire beaucoup d'articles de Tancien temps à côté des produits modernes, lesquels ne sont pas toujours très supérieurs aux autres. Essayons d'en faire un classement méthodique. — A regarder au fond des choses, on voit que les taxes locales, variées de formes et d'espèces, n'ont pas toutes la même nature intrinsèque. Ce sont toujours des droits établis par une autorité plus ou moins souveraine, mais sur des principes différents ; perçus pour combler les « manques » budgétaires, mais à des titres divers. Nous distinguons immédiatement trois ordres de ces taxes, de même que nous avons signalé dans les dépenses communales trois ordres de services. — Ce sont d'abord les impôts proprement dits, identiques ou analogues à ceux de l'Etat, en tout comparables à eux, directs ou indirects, réels ou personnels : voilà la contribution des citoyens aux services publics, la charge permanente et obligatoire imposée par la communauté, soit locale, soit générale, à tous ses membres, à ses membres comme tels, et qu'elle cherche à répartir entre eux le plus équitablement possible, selon les règles de la justice distributive. — En second lieu, il y a des taxes spéciales perçues par les

localités en échange de services divers rendus à des particuliers : Gebiihren^ fees^ diritti^ que Ton pourrait chez nous dénommer rétributions spéciales. Taxes individuelles, facultatives et privées, car elles visent nominativement et exclusivement les particuliers qui réclament de la municipalité des services qu'ils ne sont pas fondés à en exiger, et elles pourraient aussi bien être perçues par toute autre personne pour le môme objet : c'est le prix d'un service rendu qui tombe dans la caisse communale par l'effet d'un contrat synallagmatique et d'un engagement volontaire. — Enfin, tenant des deux premiers, voici un troisième ordre de taxes locales : ce sont les contributions particulières [Beitragc) imposées aux propriétaires qui tirent un bénéfice matériel de l'exécution d'un service public, de la voirie en particulier. Obligatoires en droit et en fait, comme les impôts proprement dits dont elles ne sont qu'un cas, ces contributions particulières se rapprochent à un autre point de vue des rétributions : c'est que les unes et les autres ont pour base immédiate un intérêt spécial et privé. — Tel est, en effet, le trait caractéristique qui établit entre les impôts véritables d'une part, et de l'autre les contributions et les rétributions, une séparation très nette. Phénomène du droit public, l'impôt découle d'un principe « communiste », le besoin général de la communauté souveraine ; il se répartit entre les citoyens selon leurs facultés contributives. Au contraire, rétributions et contributions relèvent du droit privé et dérivent d'une notion « individualiste », celle de

contrat ; elles représentent l'application d'une idée d'échange ; c*est la taxation d'après l'intérêt. Imposition d'après les facultés, taxation d'après rintér(^t, cette distinction fondamentale n'a d'ailleurs rien de particulier aux finances communales ; elle se retrouve dans le budget de l'Etat, où l'impôt fournit un bénéfice net au Trésor, alors que telle autre taxe n'est faite que pour rembourser colui-ci d'une dépense volontairement assurée par lui^ Mais si cette coexistence d'un double principe d'imposition n'a jamais été sérieusement critiquée pour l'Etat, il n'en est pas de même en matière communale, et ici la légitimité de chacun de ces trois ordres de taxes a besoin d'être justifiée, comme la nécessité pratique de leur combinaison. La commune remplit des fonctions d'ordre public : voilà la raison d'être de l'impôt communal. (Vs fonctions se caractérisent en ce que l'existence et le progrès de la société locale en dépendent tout entiers, que la collectivité des habitants en est atlectée directement, que l'intérêt de chaoim y est identique comme la part de chacun dans la communauté. De ces services publics, il ne résulte pas nécessairement pour tout le monde un bénétîce matériel et mesurable, et si Ton a dit que Timpôt est le prix des services rendus par la communauté aux citoyens, cela ne peut être entendu rigoureusement que de leur somme totale. L'indigent ne paie pas spécialement pour être assisté,

* Taxe postale ou têloin*aphique. taxe de garanUe, taxe de TêrificatioQ des poids et mesures, et tant d'autres.

Tenfant pour aller à Técole, le propriétaire incendié ou inondé pour être secouru, mais tout le monde paie pour que la voirie soit développée et bien entretenue, pour que la police protège les personnes et les propriétés, pour qu'il soit venu en aide aux pauvres. L'impôt est la dette de tous envers la communauté pour Texécution des services publics, et cet impôt sera réparti entre tous, non pas également, car l'égalité n'est pas Téquité, mais selon leurs facultés contributives, que Ton considère que le droit et la vérité soient dans la stricte proportion des charges au revenu, ou que la justice réclame une certaine progression. L'impôt proprement dit est légitime dans le budget des communes, comme il Test dans celui de l'État.

Parmi les grands services publics de la commune moderne, il en est un dont on connaît le caractère particulier et original, c'est celui de la voirie. Tout en ayant l'intérêt collectif pour objet immédiat et exclusif, il procure indirectement et par surcroît à certaines propriétés, aux propriétés riveraines des rues ou chemins, un profit matériel, spécial, et jusqu'à un certain point mesurable. Les propriétaires seront-ils admis à jouir sans condition des plus-values fortuites et gratuites qui sont ainsi conférées à leurs immeubles? Ne semble-t-il pas juste de les imposer en proportion du bénéfice qu'ils reçoivent ? Il semblera même nécessaire de le faire, pour compenser les frais que le service met à la charge du budget communal ; de là un second ordre de taxation, les con-

tributions particulières. On a révoqué en doute l'équité de cette taxation spéciale, sorte de partage de bénéfices, en disant que Tavanlage privé qui lui sert de base n'est ni volontairement requis, ni librement accepté par les intéressés, mais à eux imposé par l'arbitraire de l'autorité supérieure. Mais si l'on songe que ce bénéfice leur est fait gratuitement, et aux frais généraux de la communauté, c'est-à-dire du contribuable, on admettra bien en retour qu'il puisse être mis à contribution pour le service de cette communauté, pourvu que le chiffre de l'indemnité proportionnelle qu'on demandera aux propriétaires avantagés soit maintenu dans des limites raisonnables. Les contributions particulières restent, d'ailleurs, un fait spécial aux finances communales, et ne sauraient se retrouver, non plus que leurs conditions d'application, au budget de l'Etat.

Enfin, à côté de ses fonctions publiques, la commune a des attributions d'intérêt privé, d'ordre économique, dont elle possède le monopole naturel, ou qu'elle assume accessoirement à plus ou moins juste titre. Services rendus à des particuliers individuellement et qui ne profitent qu'à eux, la collectivité n'y étant pas intéressée; opérations dont le prix doit être payé par ceux-là mêmes qui en bénéficient, et par eux seuls, sous peine de léser tous les autres, qui n'y sont pour rien. Le prix dû pour un service privé, voilà donc la rétribution spéciale, dont le contribuable reçoit immédiatement l'équivalent sous une forme matérielle et productive. C'est une facture dont le montant doit repré-

senter exactement les frais de la fourniture faite, pas plus, à peine de «réer un impôt nouveau, ni moins, si Ton ne veut faire un cadeau à Tintéressé. Il n'y a pas ici recette à proprement parler, mais remboursement de dépense ; il n'y a pas accroissement des ressources, mais atténuation des charges. Rien de plus juste, soit au budget de TEtat, soit en matière communale, que le principe de cet échange de services entre Tautorité et les individus.

Voici donc, dans les finances communales, trois ordres de taxation, équitables et légitimes les uns comme les autres. Entre ces trois ordres de taxation, entre les deux grands principes dont ils relèvent, la distinction, très nette en théorie, est parfois, en pratique, assez délicate à établir. Telle taxe, la taxe d'abatage par exemple, que Ton trouve presque dans toutes les villes, et que Ton est porté à considérer comme le prix d'un service rendu, peut facilement dégénérer en un impôt indirect. De môme, telle autre, que Ton est habitué à regarder comme faisant partie d'un système général d'impôts directs, peut affecter dans certaines circonstances un caractère de taxation d'après l'intérôt : c'est le cas des impôts réels, en particulier de Timpôt foncier, si Ton remarque que la propriété immobilière est celle qui bénéficie le plus de la masse des services communaux. La détermination du caractère intrinsèque d'une taxe communale estsouvent ainsi une question d'espèces et d'appréciation personnelle.

Si chacun des trois ordres de taxes locales est en

soi légitime, la justice veut qu'ils soient combinés entre eux dans les budgets communaux; isolément ils sont insuffisants, et ils ne valent que par leur rapprochement. Nous avons déjà rappelé qu'une certaine école d'économistes allemands avait essayé de faire du principe de l'échange ou de l'intérêt la base unique et exclusive de la taxation locale, en déniant aux communes, simples groupements de Tordre économique et privé, le pouvoir de lever des impôts proprement dits, lequel appartient à l'autorité publique, et à elle seule. Cette école allemande voulait restreindre le système d'impositions communales aux rétributions spéciales, élargissant, il est vrai, le cercle d'application de ces taxes jusqu'à y faire rentrer les impôts réels, ou tout au moins les impôts fonciers ; de fait, elle tendait surtout à faire condamner, dans les finances locales, l'impôt sur le revenu et les impôts sur les consommations. — Ce n'est que très arbitrairement, à notre sens, qu'une semblable théorie peut faire abstraction des fonctions d'ordre public remplies par les autorités locales de tous les pays à l'heure actuelle. Sans doute, cette doctrine a pu être vraie à certaines époques de l'histoire, pour certaines associations communales, les communautés rurales des siècles passés, par exemple, qui n'exécutaient que des services communs d'intérêt matériel et privé, travaux agricoles, chemins locaux, et qui en répartissaient le prix entre les intéressés selon leur part de jouissance. Mais le nombre et l'étendue des services communaux ont singulièrement augmenté

depuis lors, et, sous Tinfluence de la démocratie, le caractère d'une partie d'entre eux s'est transformé, l'intérêt collectif et public prenant le pas sur rintérêt privé et commun. Il y a dans les services publics des communes modernes une part d'utilité matérielle ou virtuelle qui est identique pour tous les habitants, etqui les rend obligatoires pour la communauté, parce qu'ils sont indispensables à la conservation de la société locale et à son développement naturel : c'est à quoi correspond l'impôt communal, dont l'absence ferait retomber le poids des services qui profitent à tous sur ceux qui en tirent certains avantages particuliers ou exceptionnels. L'intérêt de tous n'est-il pas le même à ce que les indigents soient secourus, et n'est-ce pas là, à proprement parler, un intérêt public ? Une police sûre et prévoyante, une voirie locale bien entretenue, ne constituent-elles pas un capital commun à l'ensemble des habitants, et dont l'utilité est du même ordre pour le commerçant ou le propriétaire que pour le rentier ou l'ouvrier? — De fait, le système de l'échange absolu et exclusif dans la taxation locale n'est plus aujourd'hui nulle part en pratique. On pourrait croire qu'il est encore appliqué en Grande-Bretagne, où la propriété foncière, qui avait seule, jusqu'à ces dernières années, la direction et la responsabilité du local govemment^ en supportait aussi toutes les charges. Mais l'organisation anglaise des rates n'est que le témoignage de la persistance prolongée des idées physiocratiques, et la conséquence du régime aristocratique de l'administration locale.

Le caractère de taxation d'après Tintérêt n'y est qu'approché, et un peu fictif, puisque toutes les taxes ont la même assiette, quel que soit le service particulier auquel leur produit doit subvenir. Enfin, à écouter toutes les plaintes dirigées contre le système anglais, en Angleterre même, on peut penser que l'exemple de nos voisins d'outre- Manche n'est guère tentant pour autrui.

Ainsi, il est nécessaire d'associer dans les finances communales les deux principes de l'imposition d'après les facultés et de la taxation d'après l'intérêt. Il faut, pour obtenir une juste répartition des charges locales, assembler au budget de la commune des impôts proprement dits, des contributions particulières et des rétributions spéciales. Dans quelle mesure devra maintenant s'opérer cette combinaison pour être équitable?

Elle s'opérera automatiquement, par une spécialisation rigoureuse de la comptabilité et du budget des communes. La raison d'être de la recette, c'est la dépense ; c'est donc au montant et à la nature de la dépense qu'il faut s'en rapporter pour fixer la nature et le montant des ressources à y appliquer. Lorsque les administrateurs d'un établissement industriel ou d'une compagnie de chemins de fer viennent à hésiter pour savoir si

une dépense donnée doit OXvo mise à la charge de Texploilaiion ou du capital, c'est en examinant le caract(>ro et l'objet de cette dépense qu'ils résolvent la question, en recherchant si elle profite et incombe seulement aux gestions en cours, ou si elle doit offrir pour l'avenir une utilité permanente. De môme en matière de finances communales :

c'est la nature du service, son intérêt public, privé ou mixte, l'avantage matériel et spécial qu'il peut présenter pour certains individus, qui serviront à déterminer sur quelles ressources on doit couvrir la dépense. Pour cela, il faut avant tout spécialiser le budget local, il faut individualiser chaque service en groupant, en mettant en regard ses dépenses et ses recettes ; celles-là serviront de critérium h celles-ci. Ainsi, on pourra faire porter les charges de chaque service sur qui de droit, intéressés ou contribuables, dans la mesure de l'équité, et l'on sera à môme de s'assurer à tout moment qu'il n'est pas demandé à l'impôt proprement dit plus qu'il n'est juste, ou plus que leur dû aux rétributions et contributions spéciales. Les ressources s'approprieront logiquement aux dépenses ; les unes et les autres se correspondront toujours exactement.

Telle est, en effet, la méthode suivie plus ou moins rigoureusement par les administrations communales de certains pays pour l'établissement de leur comptabilité. Dans les linances d'htats, on ne s'y conforme que pour le budget de certaines exploitations industrielles ou de certains services spéciaux; le bloc des dépenses est le plus souvent

payé sur le bloc des produits fiscaux, auquel s'ajoute le revenu de certaines taxes analogues à des rétributions, établies un peu au hasard et sans plan d'ensemble. Au contraire, en matière communale, le procédé s'impose, car le caractère des dépenses varie davantage, les services d'ordre public cèdent, en importance, aux services d'intérêt privé, et le budget représente plutôt « la comptabilité des dépenses utilitaires d'une réunion d'habitants syndiqués, que celles des dépenses administratives d'une véritable autorité publique ». En Angleterre, le produit de chaque taxe locale est réservé, par priorité, aux dépenses du service que la taxe concerne, et si les rates ne sont plus spécialisées dans leur assiette fiscale, ils le sont encore aujourd'hui dans leur affectation administrative. La plupart des communes de Prusse établissent des budgets séparés pour le service de l'instruction et celui de l'assistance. En France même, les revenus de la vicinalité sont spécialisés dans la comptabilité communale, et il en était récemment encore de même des ressources de l'instruction primaire. La méthode a besoin d'être complétée et généralisée ; précisons quelles en pourraient être les dispositions pratiques.

La nature des dépenses, avons-nous dit, doit servir à déterminer la nature des ressources correspondantes. On classera donc les dépenses locales d'après leur caractère, avec l'évaluation de leur montant, en faisant figurer séparément au budget de la commune d'abord les services d'ordre public ou dépenses générales, puis le service, qu'on peut

appeler mixte, de la voirie avec ses annexes, enfin les services d'intérêt privé, les dépenses spéciales. Du coût présumé de chaque service, on déduira alors le montant des subventions spéciales touchées pour ce service. Les services d'intérêt privé ou dépenses spéciales devront se couvrir en principe au moyen des rétributions correspondantes ; les frais de la voirie seront atténués, dans une proportion à déterminer, par les contributions particulières ; enfin le restant de la dépense, représenté par les services publics ou les dépenses générales, — déduction faite du produit des revenus domaniaux et des dotations ou subventions générales reçues parla commune, — fera l'objet des impôts proprement dits, élément final du budget. Tel était, à peu de chose près, le système préconisé il y a quelques années par M. Adolphe Wagner en Allemagne * ; tel est, à peu de chose près, le procédé établi pour les communes de Prusse par la loi récente sur les impositions communales 2. On ne doit pas chercher là une règle absolue, mais plutôt un cadre d'ensemble forcément un peu élastique, le tracé préparatoire d'une ligne de conduite générale en matière de comptabilité communale. D'une part, certains services d'intérêt privé ne peuvent pas toujours être défrayés exclusivement sur le produit des rétributions, et pratiquement la différence incombera à l'impôt proprement dit ; de l'autre, il peut parfois

1 Die Communalsleuerfrage^ p. 22, 31 et suiv. a Voiries articles 2, 3, 4, 9, 54 et 55.

226 ESSAI SDH LES FINANCES COMMONALES

y avoir avantage à percevoir, à l'occasion de certains services d'ordre public, des taxes d'une nature analogue à celle des rétributions. Enfin, le classement d'une dépense dans la catégorie des services d'ordre public ou dans celle des services d'intérêt privé peut donner lieu à des divergences d'appréciation. Mais, quelles que soient ces incertitudes et ces variations, il n'en reste pas moins vrai qu'une stricte spécialisation des divers chapitres du budget local est l'unique moyen d'assurer, dans la mesure du possible, une juste répartition des charges et une juste affectation des ressources dans les iinances communales.

Rétributions spéciales, contributions particulières, impôts proprement dits, voilà donc les trois grands groupes de recettes fiscales qui figurent au budget des communes. Dans l'organisation de ces groupes, dans la constitution de l'ensemble du système de la taxation locale, il y a un fait primordial ftt générateur qui exerce une influence dominante, c'est la quotité même du montant total des ressources demandées aux impositions. Il est évident que la valeur d'équité d'un système fiscal variera pratiquement en proportion de son chiffre ou de son poids moyen, c'est-à-dire en raison

inverse du montant des dépenses locales, et en raison directe du produit des recettes domaniales et des subventions. Toute imposition lourde est mauvaise : « Faites-moi des économies, et je vous ferai de bonnes finances, » pourrait-on dire en altérant légèrement les termes d'un mot célèbre. Or c'est précisément Tun des traits caractéristiques de ce dernier demi-siècle, que, dans tous les pays, et particulièrement dans les Etats démocratiques, le nombre et Tétendue des services communaux ait grandi démesurément. Aujourd'hui la question du régime fiscal des communes se résout bien souvent en une question de dépenses communales. Là où la taxation est modérée, les communes, moins pressées par le besoin, ont plus de liberté dans leur politique financière, elles peuvent se constituer un système fiscal plus logique et plus juste, préférant aux impôts très productifs des taxes plus équitables et moins vexatoires. En Prusse, par exemple, les dépenses communales ont toujours été maintenues dans une limite sagement restreinte, et les revenus domaniaux sontassez importants ; le chiffre de la taxation locale, qui était de 8'%50 par tète d'habitant en 1883, ne doit encore aujourd'hui dépasser que de fort peu la somme moyenne de 10 francs ^ ; aussi ne trouvons-nous dans les finances des communes que fort peu de traces d'impôts sur les consommations. Mieux

* Ce chiffre ne comprend, il est vrai, ni les rétributions spéciales, ni les contributions particulières ; il ne tient pas compte des taxes perçues pour les associations d'int^^'At local assimilées aux communes (voir p. 159).

encore en Belgique : par suite du développement du système des dotations et de la modicité des dépenses, le montant des impositions locales n'y atteignait, en 1880, que 4^*^,60 par habitant ^ Au contraire les communes italiennes ont des dépenses assez élevées, et la taxation représente dans leur budget 82 0/0 des ressources ordinaires, ou un taux par tête de ll^^OS en 1889 ; l'impôt indirect est ici nécessaire. Mais c'est en France que la taxation locale est la plus lourde, en raison du développement excessif des dépenses communales ; elle s'y monte en 1891 à un chiffre de 15^%06 par habitant, et couvre comme en Italie 82 0/0 du total des budgets ; en raison de l'exagération même de l'impôt, le régime fiscal devient très difficile à établir, il reste empirique, et les localités recourent nécessairement aux sources de revenus les plus productives, fussent-elles les moins équitables. C'est alors le montant excessif des dépenses locales qu'il faut rendre responsable des défauts du système de la taxation.