CHAPITRE II

Les fonctions communales. — Dépenses d'état a la charge DES communes. — Culte. — Police. — Voirie. — Instruction. — Assistance. — Services relatifs a l'amélioration

DES conditions DE l'eXISTENCE DANS LES VILLES. — TRAVAUX d'intérêt AGRICOLE DANS LES CAMPAGNES. — TflÉORIE DES FONCTIONS COMMUNALES. — CARACTERE INTRINSEQUE DES SER- VICES communaux. — Imposition de services étrangers ou EXCESSIFS. — Accroissement des dépenses communales ;

SOCIALISME ET COMMUNISME LOCAL. — DaNGERS DE CET AC- CROISSEMENT POUR LES FINANCES DES COMMUNES.

La science sociale n'est ni une science exacte, ni une science abstraite et spéculative. Elle est plus historique que philosophique. Son objet est la critique des faits, des états et des institutions ; son rôle, d'en dégager les lois; elle part des phénomènes pour arriver aux idées. De même qu'il n'y a point de droit naturel et préexistant, mais seulement un droit rationnel dont le droit positif, c'est-à-dire la force, brutale ou réglementée, tend lentement à se rapprocher, de même il n'y a pas de principe naturel et absolu qui légitime ou nécessite telle ou telle forme sociale, telle ou telle organisation politique, il n'y a qu'un état idéal

dont les sociétés essaient de reproduire de plus en plus près les traits généraux sans espérer le réaliser jamais. La science sociale ne doit rien affirmer ni juger a priori ; elle recherche et observe, et elle tire de ses observations et de ses recherches des conclusions et des lois.

Il faut donc se garder de vouloir donner une définition théorique des fonctions naturelles ou essentielles de la commune, de chercher à établir, pour la détermination scientifique des services communaux, un principe logique ou un critérium définitif ^ Sans doute on trouve dans les organisations communales de tous les pays et de toutes les époques certains services primordiaux qui résultent immédiatement et nécessairement du fait delà proximité matérielle de la propriété, du voisinage forcé de Thabitation, c'est-à-dire de ce qui constitue Tessence même de la société locale. Mais, partout et toujours, cette société locale adjoint à son objet originaire et inévitable un objet nouveau, accessoire et supplémentaire, plus ou moins étendu et varié, parfois même, au dire de beaucoup, abusif et exorbitant ; c'est ce qui fait que, dans Thistoire, et suivant l'espèce de commune envisagée, ville ou commune rurale, les services locaux ont varié à l'infini en nombre et en nature, dans leur forme et dans feur but. Les justices municipales relèvent aujourd'hui du passé, les milices locales

* C'est pourtant ce qu'a essayé de faire la science moderne en Allemagne. Voir Von Reitzenstein, Kommunales Finanzwesen. — Die Communalsteuerfrage^ 10 Gulachten und Berichte vei'Ôffentlicht vom Verein fur Socialpolilik, 1877.

ont disparu, tout ce qui restait dans les villes de Fancienne autonomie féodale est effacé à Theure actuelle ; en revanche la vie moderne a produit ses besoins correspondants, le soin de Tinstruction élémentaire ou technique, le développement des moyens de communication, la protection de Thygiène publique. Aujourd'hui il n'y a plus entre les services communaux des différents pays européens grande diversité de nature, mais c'est dans le caractère et la constitution de ces services, dans l'étendue de leurs charges fiscales, que des distinctions profondes apparaissent d'Etat à État.

Ces distinctions seraient peut-être moins tranchées, si les communes de chaque pays, autorités indépendantes, libres dans leurs attributions et maîtresses de leurs biens, pouvaient remplir exactement les fonctions qui leur sont naturelles, et ne remplir jamais que celles-là, si elles n'avaient pas au-dessus d'elles un maître et un tuteur qui dirige leurs mouvements et règle leurs actes, non pas en vue de leur plus grand bien, mais le plus souvent dans son intérêt propre et personnel. Les communes modernes ne sont pas des autorités souveraines ; chacune d'elles vit dans un Etat, lequel possède et exerce seul sur son territoire les droits supérieurs de la souveraineté, et qui, absolu ou décentralisé, libéral ou socialiste, n'abandonnera jamais le pouvoir de contrainte illimité et irresponsable dont il se croit investi à l'égard des sociétés locales comme à l'égard des associations privées ou des individus. 11 fut un temps où une commune était une personne naturelle, saine et

bien constituée, vivant en bonne intelligence avec l'Etat, qu'elle avait vu naître et grandir, et qui lui avait d'abord donné sa protection. Aujourd'hui une commune est un être artificiel créé par l'Etat, ou tout au moins l'econnu par lui, ne vivant que par sa grâce et selon sa loi, ayant envers lui tous les devoirs, tenant de lui tous ses droits, lesquels peuvent être restreints ou abolis d'un mot et sans recours. L'Etat donne à la commune la naissance légale, délimitant son territoire, divisant ou réunissant les circonscriptions ; il organise dans son sein l'autorité représentative et l'autorité executive ; il fixe ses pouvoirs et le mode d'exercice de ses pouvoirs. La commune est dans l'Etat comme un sujet dans un empire.

Cette commune n'a plus, en particulier, de pouvoir propre de dépense ; ici comme ailleurs sa situation est subordonnée et ses droits restreints. Elle ne détermine ni ses attributions ni leurs limites, les unes et les autres sont déterminées d'office par l'autorité supérieure. Elle a des fonctions qui lui sont imposées, elle en a d'autres qui lui sont interdites, et entre le cercle des dépenses obligatoires et celui des opérations prohibées, fort étroit est le cercle des services facultatifs, de ceux qui sont librement entrepris, organisés et dirigés par elle.

Dans tous les grands pays européens nous trouvons aujourd'hui la trace de ce pouvoir de réglementation et de contrôle exercé par l'Etat sur la nature et l'étendue des attributions communales. En Angleterre, toute autorité locale est

créée par la loi dans le but exclusif de satisfaire à certains services limitativement énumérés ; si le gouvernement n'a point le droit d'obliger un bureau ou conseil à exécuter telle ou telle dépense, Tinfluence du local government board sur l'exercice des fonctions locales n'en est pas moins prépondérante par l'effet de ses règlements ou byelaws^ et grâce aux subventions dont il dispose. Aux Etats-Unis, les villes sont « incorporées » par la loi générale ou charte spéciale avec des attributions strictement définies ; dans leur domaine d'action ainsi limité, les municipalités sont encore soumises à de nombreux règlements d'ordre général provenant des constitutions et des lois d'Etat. Dans les deux grands pays anglosaxons, les autorités locales sont, de plus, responsables devant les tribunaux envers leurs administrés des dommages résultant de toute négligence de leurs services. — En France, en Belgique et en Italie, la législation impose d'une manière générale aux communes de subvenir à certaines dépenses qui intéressent l'ordre public, ou que l'Etat veut mettre à la charge des localités, et qui sont déclarées « obligatoires )),les communes restant libres en principe dans l'exécution des dépenses facultatives. L'administration chargée du contrôle peut contraindre les municipalités à satisfaire convenablement aux services dits obligatoires, tout en les empêchant, d'autre part, de s'emparer de certaines attributions qu'elles ne jugeraient pas devoir rentrer dans le domaine des fonctions communales même facultatives. — La Prusse enfin a adopté un

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régime analogue, seulement les ordonnances n'y emploient pas les expressions précises de dépenses facultatives et dépenses obligatoires.

On voit qu'un double but, mais un but semblable et également précis, a été poursuivi par chacune des législations que nous venons d'envisager. D'abord, on a voulu assurer l'exécution des services communaux essentiels et d'ordre public, ou des services imposés par l'Etat aux localités, à bon droit ou non, et que celles-ci refuseraient de remplir si elles n'y étaient pas matériellement contraintes. Les Etats européens du continent ont chargé de ce soin l'autorité administrative, qu'ils ont armée de textes législatifs, qu'ils ont dotée d'un pouvoir de coercition et de juridiction, et contre laquelle il n'est point de recours ; les Anglo-Saxons, au contraire, s'en remettent aux tribunaux pour punir, comme ils feraient de simples particuliers, les autorités locales qui léseraient les droits d'autrui par le fait de la négligence de leurs propres devoirs, pensant que les magistrats du pays doivent la justice à tous, fût-ce contre une commune, fiit-ce contre l'Etat. — En second lieu, on a voulu prévenir les empiétements du pouvoir communal sur le domaine d'activité appartenant à l'autorité centrale ou à l'initiative privée ; l'Angleterre et les États- Unis ont, dans ce but, limité d'avance et d'office les attributions propres des localités, tandis que sur le continent on a confié à l'autorité administrative sur toutes les opérations des communes un droit de contrôle répressif accompagné d'une large

liberté d'appréciation. — Jamais peut-être deux méthodes, basées sur des principes plus différents, ne se sont opposées d'une façon plus tranchée, en caractérisant avec plus de netteté les qualités particulières de races diverses et les mœurs publiques de nations voisines. D'une part, un contrôle préventif établi par les lois et sanctionné par les tribunaux ; de l'autre, un contrôle répressif laissé au bon vouloir de l'autorité administrative : voilà les deux termes de l'opposition qui distingue, dans la constitution intime de leur administration locale, les Etats de forme judiciaire comme la Grande- Bretagne ou les Etats-Unis, et les États de forme administrative, comme les États continentaux. Ici, une commune est une personne morale à qui l'État a confié une fois pour toutes des droits limités et imposé des obligations précises, et qui vit ensuite libre devant les lois et la justice de son pays ; là c'est un pouvoir perpétuellement en tutelle, sur qui l'autorité administrative a constamment les yeux fixés, toujours prête à l'empêcher d'agir ou à agira sa place. Le régime fondé sur la liberté et la confiance a pour exacte antithèse le régime basé sur la défiance et l'autorité.

Obligatoires ou facultatives, les attributions remplies par les communes modernes se caractérisent par une extrême diversité, suivant que l'on considère, dans un même pays ou dans des pays différents, les communes rurales, les bourgs, les villes moyennes ou les grandes villes. Dans les unes et dans les autres, les besoins collectifs des habitants diffèrent en nature comme en importance,

et les services confiés aux municipalités varient en nombre comme en complication. Il faut rattacher ces fonctions multiples et diverses à un petit nombre de grands chefs de dépenses, pour examiner et préciser par quelques considérations d'ordre général les grandes directions de l'activité communale aux temps actuels.

Dépenses d'État à la charge des communes, — On sait que, pendant deux siècles en France, pendant près de quatre siècles en Allemagne, pendant plus longtemps encore en Italie et en Belgique, un grand nombre de villes ont joui, au moyen âge ou à partir du moyen âge, d'une autonomie plus ou moins étendue, et constitué comme de petites souverainetés locales, pratiquement indépendantes ou quasi-indépendantes. En tant qu'organismes politiques, ces villes possédaient une milice et une justice propres, réglementées par elles et payées sur leurs ressources particulières, impôts généraux ou droits spéciaux. Plus tard, l'État reprit pour son compte cette portion abandonnée des pouvoirs judiciaires et militaires, pratiquement d'abord, en se saisissant de la direction effective des services, en nommant lui-même aux fonctions autrefois municipales, puis légalement en retirant aux villes, par son pouvoir souverain, toute espèce d'attributions de cet ordre. Seulement il arriva qu'en perdant leurs droits les municipalités ne se virent pas alors libérées en même temps de toute participation aux dépenses, et, dans un grand nombre de pays, l'Etat leur

impose encore aujourd'hui des contributions à certaines charges qui constituent des services nationaux au premier chef. En France et en Belgique, les communes subviennent aux dépenses d'entretien des casernes, aux frais du matériel des justices de paix et des prisons du premier degré ; les communes belges ont à leur charge la garde civique ; en Italie, les municipalités paient des indemnités de logement aux juges de paix et doivent entretenir des chambres de dépôt ou prisons provisoires. — Ces charges ne constituent évidemment plus aujourd'hui des services municipaux proprement dits ; elles représentent la part contributive des localités à des services de l'Etat, sortes de subventions ou subsides qui, par leur nature, sont doublement limitées : d'abord quant aux dépenses sur lesquelles elles s'exercent, car elles ne s'appliquent qu'à des services de matériel que distingue un certain rapport de solidarité physique avec le territoire même et les propriétés des communes; en second lieu, quant aux municipalités auxquelles elles sont imposables, car elles ne concernent que les chefs-lieux de canton, c'està-dire les bourgs ou les villes. Bien que les dépenses ainsi défrayées par les localités pour le compte de l'Etat ne soient pas en général trèsconsidérables, on doit regretter une interversion d'attributions qui crée entre l'autorité centrale et les autorités communales une pareille confusion de pouvoirs, et le principe de l'imposition des communes par l'État ne peut qu'être critiqué, alors même que certaines applications s'en pourraient légitimer en fait par

des motifs spéciaux, historiques ou pratiques/ Plus que jamais aux temps actuels, quand la société communale commence à faire Tapprentissage de Tadministration démocratique, il est indispensable de libérer les pouvoirs locaux de toute intervention abusive de l'Etat, et les finances locales de toute mainmise étrangère : ce sont là des conditions essentielles du selfgovernment que la plupart des législations européennes n'ont pas encore su respecter.

Culte. — La commune administrative a toujours été, et presque partout, quelque chose de distinct de la paroisse ecclésiastique. Il n'y a guère qu'en Angleterre qu'on ait pu trouver, pendant près de quatre siècles, l'unité élémentaire du gouvernement local unie à la paroisse religieuse, et encore doit-on voir dans ce phénomène une association fortuite entre deux autorités plutôt qu'une fusion matérielle de deux pouvoirs. D'ailleurs, la paroisse anglaise a été, depuis cinquante ans, dépouillée de la plupart de ses anciennes attributions administratives, et, en 1893, une scission complète y a été consommée entre l'autorité civile et l'autorité religieuse. Partout ailleurs l'administration communale a toujours été séparée de l'administration ecclésiastique, bien que, sous l'ancien régime par exemple, l'instruction élémentaire et l'assistance des pauvres fussent en grande partie abandonnées au clergé. — Cette sécularisation traditionnelle n'a pas empêché, et n'empêche pas encore aujourd'hui, que les communes de certains pays, ou

parfois des associations locales de même ordre, ne vinssent apporter leur concours financier à l'autorité religieuse dans certaines circonstances. En France et en Belgique, le pouvoir civil a contracté envers l'Église certains engagements généraux auxquels les communes sont appelées à prendre part; elles doivent fournir aux ministres du culte le logement ou l'indemnité représentative, et aux fabriques, en cas d'insuffisance de revenus, des secours généraux ou des subventions pour réparation des édifices affectés au culte. La loi du 10 février 1889 a astreint les municipalités italiennes à des obligations analogues, et, jusqu'à ce qu'une loi d'ensemble vienne régler en Italie les dépenses générales du culte, les communes doivent y compléter la congrua au curé et payer les frais d'entretien des édifices ecclésiastiques. — Tout différent est l'état de choses existant en Prusse et en Autriche. Ici la responsabilité financière de la commune proprement dite en matière de culte est tout à fait exceptionnelle, et ne s'exerce qu'au cas où une ville ou un Gz^/aô^^îV^ jouirait du droit de nommer aux bénéfices. Seulement, dans ces deux pays, la paroisse protestante ou catholique, qui n'est composée que des membres de l'une ou de l'autre religion, constitue, comme la municipalité de droit commun, une association publique. Elle a à sa tête un conseil élu, dont le minisire du culte fait partie de droit; elle lève des taxes spéciales et obligatoires, ce que ne fait même plus la paroisse religieuse anglaise aujourd'hui; elle est placée sous la tutelle de l'Etat. Comme

la commune elle-même, elle peut s'unir à d'autres paroisses pour former des syndicats [Kiixhenverbnndé) .

Ainsi, dans les États latins, la paroisse reste indépendante de Tadministration civile, et la commune vient seulement lui prêter son concours financier pour certaines dépenses. En Angleterre, la paroisse a été longtemps associée à Tadministration locale, puis son droit de contrainte est tombé avec Tabolition de la chiirch rate, et elle s'est trouvée de nos jours définitivement séparée du pouvoir civil. Enfin, dans les pays germaniques, elle n'a cessé de coexister, indépendante et spéciale, auprès de la commune civile, à qui elle est assimilée, et elle affecte, avec un pouvoir propre de contrainte, la forme et les droits d'une autorité publique.

Police, — Le service de la police communale est l'un de ceux dont le lien avec l'intérêt public est le plus manifeste et le plus étroit; c'est aussi l'un de ceux dont le caractère constitutif, fort variable d'Etat à Etat, fournit le meilleur critérium du véritable selfgoi'ernment dans les institutions locales. On sait que ce service s'est constitué tardivement dans les campagnes, et de très bonne heure dans les villes, à titre de service communal. Tant que les communes rurales sont demeurées en servage, la police y appartenait de plein droit au seigneur ou à son représentant, et en France c'est la Constituante qui a fondé la première, à proprement parler, les pouvoirs de police de la

commune rurale, en attribuant au maire le droit de réglementation en cette matière. Au contraire, dans les villes, la police municipale apparaît comme Tundes premiers signes caractéristiques de l'indépendance féodale, et c'est contre le droit de police du seigneur que sont dirigés les premiers soulèvements avant-coureurs de ce qu'on a appelé la révolution communale. Auxii* siècle, les villes privilégiées ou consulaires, beaucoup de villages même, ont, comme les communes jurées du Nord, leur police propre, exercée par les écbevins. En Allemagne, le pouvoir et la juridiction de police passent, au xii" et au xm*" siècles, des mains du fonctionnaire seigneurial à celles du Rat h; au xvi", le souverain fait reconnaître son droit parallèle de réglementation, et dès le commencement du xvm" le service est confié en entier, aux lieu et place du Rath^ à des maîtres de police ou des commissaires spéciaux nommés par le roi. Dans les villes françaises, les écbevins gardent un peu plus longtemps leurs pouvoirs propres de police, mais ils perdent par les grandes ordonnances du xvi" siècle le droit de juridiction correspondant. En Angleterre, le service appartient d'abord au juge de paix de comté pour Tensemble du territoire; puis les bourgs obtiennent peu à peu une police séparée. Il paraît impossible de définir la police locale et de séparer, au point de vue théorique, son domaine de celui de la police générale ou d'Etat; en fait, le cercle des attributions renfermées sous le titre de la police locale varie extraordinairement selon les pays. En Prusse, oîi l'on confond volon-

tiers sous le nom de police toute radministration, le champ d'action de la police locale est excessivement large; il comprend, d'après la loi du dl mars 1850, « la protection de la personne et de la propriété, Tordre, la sécurité et la facilité des communications, etc., et toute autre mesure qui pourrait être nécessitée dans l'intérêt de la commune ou de ses habitants » : un texte ne saurait être plus compréhensif que celui-là. L'Angleterre ne distingue pas dans ses lois la police générale de la police locale. L'étendue du service s'est d'ailleurs partout élargie dans de notables proportions depuis un demi-siècle; le public demande aujourd'hui davantage à l'autorité, et l'autorité elle-même impose aux habitants plus de précautions quant à la sécurité et à la santé publiques. Dans chaque pays, le caractère et le domaine de la police locale se modèlent sur le tempérament, la race, les traditions et les mœurs. Aussi est-ce seulement par voie d'énumération que les législations ont cru pouvoir déterminer les objets qui rentrent dans la police municipale.

En Prusse, en Bavière, en Wurtemberg et en Russie, il est de principe que la police locale constitue un service d'Etat ^, et l'on peut dire, en empruntant à la langue allemande son expression caractéristique, qu'il y a dans ces pays une Ortspolizei (police locale), mais non pas de Kommunalpolizei (police communale). Si nous envisageons en particulier la Prusse, nous voyons que

1 En Russie, le service de protection contre les incendies peut seul être considéré comme proprement communal.

le chef de TEtat y possède seul le commandement de toutes les forces de la police ; il délègue la direction de la police locale dans chaque bailliage à V Aïntsvorstehe7\ nommé par le gouvernement, qui Texerce en son nom et sous la tutelle de l'administration supérieure de la province ; dans les villes, la police locale est confiée au bourgmestre, représentant le gouvernement, ou le plus souvent à des fonctionnaires spéciaux nommés par le roi. Tous les frais de la police locale, à l'exception des traitements des IFonctionnaires spéciaux dans les villes, restent d'ailleurs à la charge des communes, qui les paient à titre de contribution à un service d'Etat.

11 est peu aisé, en l'absence d'une loi générale sur la matière, de déterminer le caractère exact du service de la police en Italie. Si la police sanitaire constitue évidemment dans ce pays une charge communale, il semble bien que la police de l'ordre et de la sécurité y soit plutôt une institution d'Etat. Les agents supérieurs du service sont en effet rétribués sur le budget général, et seuls les gardes urbains ou champêtres sont payés par les communes, pour lesquelles ce traitement constitue une dépense obligatoire.

L'Autriche, la Belgique et la Grande-Bretagne font sans conteste de la police locale un service propre des autorités communales. En Autriche, le gouvernement peut seulement réserver à des agents nommés par lui certains objets de la police locale en raison de motifs spéciaux: d'ailleurs, toutes les dépenses du service sont à la charge des muni-

cipalités. En Belgique, le service est encore réglementé aujourd'hui par la loi française des 16-24 août 1790. Les ordonnances de police sont rendues par le conseil communal, et deviennent exécutoires par elles-mômes sans l'approbation préalable d'une autorité supérieure ; le bourgmestre assure l'application de ces ordonnances. Le contrôle du gouvernement s'exerce par le droit de nomination des gardes champêtres et, dans les grandes villes, des commissaires de police. Sont obligatoires pour les communes les frais de la police de sûreté in globo^ et en particulier les traitements des commissaires et agents, ceux des gardes champêtres et forestiers. En Angleterre, le service est dirigé dans le comté par un comité mixte, composé de conseillers de comté et de juges de paix en nombre égal, et, dans les bourgs incorporés possédant plus de dix mille habitants, par le conseil municipal et une commission spéciale de sûreté. Les frais en sont payés sur la taxe de police, laquelle ne peut dépasser un taux maximum de 3,3 0/0 du revenu imposable, et, pour le surplus, sur le produit des subventions de l'Échiquier, dont le comté doit verser une partie aux bourgs à cet effet. Les autorités locales ont peu de règlements à édicter, et le pouvoir de faire des bye laws ne leur est pas acquis de plein droit; il faut dire que les dispositions de détail fort étendues dans lesquelles entrent les lois votées par le Parlement rendraient le plus souvent des ordonnances locales inutiles. D'ailleurs, le gouvernement fait des ordonnances d'ensemble ; il ratifie la no-

mination de tous les agents supérieurs ; il surveille et fait inspecter la marche générale du service dans les localités, et peut condamner à l'amende les autorités qui négligeraient de remplir convenablement leurs obligations.

Regardons maintenant en France. Le principe qui y a inspiré l'organisation de la police locale est aujourd'hui effacé ; le régime actuel est empirique et hybride. Le maire est chef de la police locale ; il est en même temps chargé, comme le bourgmestre belge, de l'application des règlements de la police générale. Ce n'est point au conseil municipal, mais à son agent d'exécution, au maire encore, qu'appartient en principe le droit de faire des règlements de police ; il est vrai que le préfet peut suspendre ces arrêtés, ou, en cas de négligence, et après une simple mise en demeure, prendre lui-même les mesures nécessaires ou jugées telles. Le gouvernement nomme tous les commissaires de police, qui sont payés par les localités, et règle l'organisation du service dans les villes de plus de quarante mille âmes; or, sauf Paris et Lyon, toutes les communes sont néanmoins responsables, pécuniairement, des dommages causés dans leur territoire aux personnes ou aux propriétés en cas de troubles. Impossible de dire si la police locale est véritablement à l'heure actuelle, en France, un service communal ; elle a peut-être été telle à l'origine ; quant à présent, les lois ont tellement accentué l'intervention de l'Etat dans toutes les parties du service, que la distinction d'une police locale et d'une police générale n'est guère plus

qu'un mot, — exception faite pour les charges financières, lesquelles étaient communales à Torigine et sont encore communales aujourd'hui. En présence des solutions très diverses données par les législations européennes au problème de la constitution de la police locale, on est fondé à se demander si ce service rentre à bon droit dans les fonctions des autorités communales. La doctrine allemande, qui trouve de nombreux adeptes en Belgique, — chez le peuple qui, avec l'Angleterre, possède le régime le plus libéral de l'Europe en cette matière, — nous dit que la police est un pouvoir d'ordre public, qui, comme la justice, n'a pu appartenir aux localités qu'à une époque où l'État n'était pas encore arrivé à Tâge adulte. Théorie étrange à entendre en un pays comme l'Allemagne où Ton confond la police, non pas avec la justice, mais bien avec l'administration, et où la plus grosse partie des dépenses du service pèse directement sur les municipalités. C'est dans les faits qu'il faut chercher les éléments d'une solution pratique de la question. On a dit depuis longtemps que le cumul de deux pouvoirs de police de natures différentes dans les mains du maire français ou du bourgmestre belge constituait une contradiction flagrante, et aboutissait, en France, à la confusion pratique de la police locale dans la police générale, celle-ci l'emportant nécessairement sur celle-là : cela équivaut à réclamer, d'une manière générale, la séparation des deux ordres de fonctions qui sont aujourd'hui réunis arbitrairement dans les mains

du maire. On a dit aussi qu'il était nécessaire de soustraire le service do la police locale à des influences électorales ou politiques dangereuses, et la ligne de conduite suivie depuis quelques années par certaines municipalités françaises et étrangères est venue donner un argument à Fappui de cette manière de voir. 11 est certain que l'expérience faite dans la plupart des villes américaines, par exemple, ou chez nous dans certaines régions animées d'un esprit de désorganisation méthodique ou violente, a fait changer bien des idées reçues couramment naguère sur l'efiicacité du self govermnent en matière de police. L'Angleterre, la France, se sont applaudies d'avoir armé le gouvernement d'un droit matériel ou moral de contrainte envers les pouvoirs locaux négligents ou hostiles ; le droit de nomination ou de, contrôle sur la nomination du personnel supérieur, le droit de surveillance sur l'organisation pratique du service, sont apparus comme représentant une nécessité nouvelle. — Entre deux excès contraires dans lesquels il faut se garder de tomber, on peut, croyons-nous, se fier à un principe pratique : c'est que, lorsqu'une autorité quelconque, ou publique, ou privée, a la charge financière d'un service, on doit autant que possible lui en laisser la libre direction et la gestion indépendante, quitte à établir, s'il y a lieu, un contrôle indirect sur l'organisation et la marche de ce service. Réduisons donc en France, si l'on veut, le domaine propre de la police locale au profit de celui de la police générale ; transférons do l'un à l'autre, du maire

au préfet, si nécessité il y a, tout ce qui constitue la police de sûreté par opposition à la police administrative proprement dite. Mais, dans le cercle restreint et ainsi défini de la police locale, laissons aux communes une large liberté d'action et de décision, qui seule légitimera le poids des charges financières correspondantes supportées par les municipalités, et qui sortira enfin nos pouvoirs locaux de cet automatisme administratif dans lequel ils vivent depuis le commencement du siècle. Que cette police locale, ainsi limitée, soit un service communal, et non pas seulement un service d'Etat localisé.

Voirie., — Le service de la voirie locale est peut-être, à Topposé du service de la police locale, celui dont on peut le moins révoquer en doute le caractère proprement et essentiellement communal. A toute époque, il a été à la charge des municipalités, tant dans les villes que dans les campagnes, et même dans l'ancienne Prusse, où la commune rurale est restée si longtemps paralysée sous l'autorité féodale, le seigneur étant d'habitude fort négligent des chemins de la localité, c'est la communauté des paysans qui avait pris à ses frais le soin de la voirie, comme le faisaient aussi en France, sous la direction d'un syndic, les habitants d'un même village ou d'une môme paroisse. En Angleterre, le service de la voirie fut, avec l'assistance, le premier des services publics confiés à la paroisse au xvi* siècle, et à la fin du xvin'' la Grande-Bretagne avait le

réseau vicinal le plus perfectionné de toute l'Europe. — C'est, à vrai dire, de ce siècle seulement, et surtout de la seconde moitié de ce siècle, que date l'extraordinaire développement des moyens locaux de communication. Les besoins nouveaux de l'industrie et du commerce, la création des chemins de fer dont la voirie locale devenait le complément et le débouché naturel, les nécessités d'une culture plus intensive, ont contribué à donner un essor prodigieux à l'extension de la voirie vicinale, tandis que la concentration de la population dans les villes et les exigences croissantes de la vie urbaine conduisaient, par une transformation progressive de la voirie municipale, à la constitution en villes modernes des agglomérations de l'ancien temps. Aujourd'hui la voirie locale représente dans la vie économique de la nation im intérêt général de premier ordre, et c'est ce qui explique la participation financière que la plupart des Etats ont prise, à des degrés divers, dans la charge de la construction des chemins vicinaux. En môme temps, c'est l'un des services qui apportent aux membres de la société locale les bénéfices matériels les plus directs et tangibles, abaissant les frais généraux de l'agriculture, élevant la valeur de la propriété foncière dans les campagnes comme dans les villes, attirant l'industrie aux lieux les plus favorables, développant les échanges etfacilitant les rapports commerciaux. Le lien de l'intérêt public et de l'intérêt privé dans l'exécution du service apparaît aussi étroit qu'en matière de police, par exemple ; mais ici l'objet et

le résultat du service sont directs et positifs, tandis que là ils sont surtout virtuels et contingents.

Le service de la voirie urbaine rentre partout dans le cercle des dépenses facultatives des villes ^ Les municipalités en ont, dans tous les pays, la direction exclusive, la charge complète et la responsabilité absolue ; TEtat ne leur alloue pas de subventions, mais ne les soumet pas non plus à son contrôle. C'est d'ailleurs, depuis une cinquantaine d'années, l'une des plus grosses charges des budgets municipaux que les dépenses de la voirie dans les villes, dépenses sans cesse croissantes, parce que les exigences du public en matière de circulation sont de plus en plus grandes, et parce que, pour l'ouverture des rues nouvelles, les frais d'expropriation augmentent en môme temps que la valeur moyenne des immeubles. Un certain nombre de municipalités, en Belgique, aux Etats-Unis, en Allemagne, ont trouvé moyen de réduire les frais de construction des voies nouvelles, en faisant contribuer à la dépense les propriétaires riverains, dont les immeubles bénéficient d'une plus-value plus ou moins considérable. Il y a là une mesure de bonne administration qui peut donner lieu à une application assez large et dégrever dans une certaine mesure les charges supportées par les villes. Il en a été fait une fois usage à Paris môme ; on y renonça par la suite en raison des lenteurs de la procédure -.

i En Italie, Tenl retien des chemins communaux classés est oblif^atoire aussi bien dans les villes que dans les campagnes. 3 Lors du percement de la rue Uambuteau, en 1843. Les déci-

Une autre méthode, plus avantageuse peut-être, a été mise à l'essai à l'étranger : la municipalité suscite la formation d'un syndicat des propriétaires intéressés, qu'elle charge de l'exécution des travaux moyennant un prix fixé ; le résultat est le même que dans le système précédent, mais la valeur des immeubles expropriés et celle dos plus-values des immeubles riverains ont chance d'être plus équitablement appréciées. Le pavage et l'entretien des rues, la construction des trottoirs font également, dans certaines villes, Tobjet de taxes de compensation dont le produit reste d'ailleurs assez faible par rapport au coût du service.

A la différence du service de la voirie urbaine, le service de la voirie vicinale est le plus souvent obligatoire, en fait ou en droit, pour les communes ^ Dans tous les pays, depuis quelques dizaines d'années, l'Etat a poussé de toutes ses forces au développement des voies de communication dans les campagnes, et presque partout on doit reconnaître qu'il obéissait en cela à des influences politiques en même temps qu'au légitime désir de favoriser les intérêts agricoles. II a constamment obligé les autorités locales à ouvrir des chemins nouveaux ; il les a incitées à la dépense en leur promettant son aide, en leur facilitant le recours au crédit ; le résultat, en France par

sions rendues par la Commission de fixation des indemnités ne furent définitives que dix ans après.

* En France, cette obligation comporte une limite arbitraire, fixée au montant du produit de 3 centimes additionnels aux contributions directes et de trois journées de prestations.

exemple, c'est que le nouveau réseau de la voirie vicinale a été fait trop vite et trop cher, et qu'en bien des lieux sa construction a anticipé les besoins locaux. D'ailleurs, il faut reconnaître que les communes ont été largement aidées dans ce travail du développement de leurs voies de communication. Presque partout elles ont reçu des subventions plus ou moins considérables de TEtat et des provinces pour ce service. C'est en France que cette intervention financière des autorités supérieures dans les charges de la voirie rurale s'est montrée la plus large ; en Belgique, on a laissé plus à faire aux pouvoirs locaux, qui dépensent à l'heure actuelle, pour la construction de leurs chemins, des sommes beaucoup plus considérables que chez nous, bien que le réseau vicinal y soit presque aussi développé ; en Italie et en Prusse, le concours de rÉtat a été très faible jusqu'à présent. Un autre allégement des charges communales résulte aussi, dans les campagnes comme dans les villes, de la participation des intéressés aux dépenses de la voirie au moyen des contributions particulières. On trouve les « prestations vicinales » dans presque tous les pays, sauf en Grande-Bretagne où une loi de Georges III les a transformées en taxes pécuniaires ; il n'y a d'ailleurs qu'en Belgique et en France que cet impôt soit vraiment productif ; quant aux « péages » qui existent encore en Italie, en Autriche, en Prusse, leur importance fiscale est très minime.

Le domaine propre de la voirie vicinale com-

porte une division qui résulte de la nature des choses. II comprend, d'une part, les chemins d'intérêt exclusivement communal, qui sont dits chemins vicinaux en Prusse, chemins communaux en Italie, chemins vicinaux ordinaires en Belgique et en France ; et, d'autre part, les voies d'intérêt intercommunal, chemins d'intérêt commun ou de grande communication^ en France, chemins d'union communale en Bavière et en Prusse. Le nombre des voies qui n'intéressent qu'une commune individuellement est assez limite, surtout dans les pays où, comme en France, en Allemagne, en Angleterre, l'unité élémentaire de l'administration locale, commune ou paroisse, est très petite. Plus important est le nombre des voies d'intérêt intercommunal, dont le régime administratif et financier fait l'objet, dans les différentes législations, de divergences notables. Qui aura' la direction du service de cette voirie « mixte », et qui en paiera les frais ? Il est évidemment nécessaire de répartir les dépenses entre les communes proportionnellement à leur intérêt, et de réserver à chacune d'elles dans la direction et la responsabilité des affaires une part proportionnelle à sa part dans les charges. D'un autre côté, il faut assurer l'unité du service et son organisation d'après une idée d'ensemble. — Ces conditions paraissent être assez bien remplies en Italie, en Prusse et en Autriche, par la constitution de syndicats de communes

' Nos chemins de grande communication seraient sans doute classés comme routes provinciales dans la plupart des législations étrangères.

DÉPENSES COxMMUNALES 87

[consorzi^ wegeverbnnde), à la tôte desquels se trouve un conseil composé des représentants de toutes les communes intéressées ; ce conseil, qui choisit dans son sein un syndic ou Obmann^ est chargé d'assurer l'exécution des travaux et l'entretien des voies ; il répartit les frais entre les communes d'après des bases équitables, c'est-àdire d'après l'intérêt respectif des localités ; il ne jouit d'ailleurs que des pouvoirs qui lui sont formellement délégués par les communes syndiquées. En Angleterre, le service entier de la voirie locale a été retiré dès 1862 à la plupart des paroisses, trop faibles pour y satisfaire, et confié à des bureaux de district spéciaux, organisés par les juges de paix ; il vient d'être transporté aux districts sanitaires. En France, c'est du département que relèvent les chemins de grande communication et d'intérêt commun; le conseil général dirige l'ensemble du service, paie une partie des dépenses sur le budget départemental et répartit le reste assez arbitrairement entre les communes; cellesci ne font que payer, comme contribution à un service départemental, la quote-part qui leur est assignée. Il semble qu'il y ait beaucoup de bienfondé dans la proposition qui a été plusieurs fois faite de « départementaliser » en France les chemins de grande communication; de plus, il paraîtrait sans doute avantageux de confier ensuite le service des chemins d'intérêt commun à des syndicats de communes analogues à ceux dont nous avons remarqué l'existence en Italie ou en Prusse, et dont l'organisation a déjà été prévue chez

nous par une loi récente ; ce serait le seul moyen d'assurer aux intéressés, qui paient les dépenses, leur juste part de responsabilité et d'initiative.

Instruction, — On sait que, en tant que service communal, Tinstruction primaire est chose presque moderne. Sous l'ancien régime, ce service se trouvait presque entièrement aux mains du pouvoir ecclésiastique, et, dans les villes même, oii souvent il était défrayé par des fondations de bienfaisance ou des établissements charitables, l'école proprement communale n'était qu'une exception. Ceci n'est pas vrai seulement de la France, mais de tous les grands Etats jusqu'au commencement du siècle présent. En Angleterre, les écoles de paroisses et de workhouses étaient rares *; en Prusse, le roi Frédéric-Guillaume I" essaya, en 1736, d'organiser une instruction communale, mais il ne parait pas que c'ait été avec grand succès, et c'est seulement le Code général du royaume qui, pour la première fois en 1794, mit l'entretien des écoles communes à la charge des pères de famille réunis de chaque district scolaire 2. En France, l'obligation d'avoir une école publique fut imposée à chaque commune en 1833, l'année même où l'Angleterre commençait à faire intervenir l'autorité centrale dans le régime de l'enseignement au moyen des subventions. Une fois né, le service se développa dans

1 Leroy-Beaulieu, L'Administration locale en France et en Angleterre^ p. 193.

2 Von Reitzenstein, Kommunales Finanzwesen^ p. 663.

tous les grands pays européens avec une rapidité extrême, dont témoignent l'accroissement de la scolarité et la multiplication du nombre et des espèces d'écoles ; depuis un demi-siècle, l'intérêt public prédominant peu à peu sur Tinlérôt privé, la plupart des législations furent bientôt amenées à appliquer, en droit ou en fait, le double principe de Tobligation et de la gratuité. La France, l'Italie, la Suisse et la Prusse ont aujourd'hui rendu l'enseignement primaire légalement obligatoire ; il Test aussi pratiquement en Belgique et en Grande-Bretagne. L'instruction du premier degré est, d'autre part, gratuite en France, en Italie et en Suisse ; en Angleterre et en Prusse, la taxe scolaire disparait peu à peu devant les subventions de plus en plus importantes payées par l'État aux autorités locales; en Belgique enfin, par égard pour l'autonomie communale, l'État s'est désintéressé de la question, autorisant simplement les conseils municipaux à supprimer les droits de scolarité, sans leur promettre à cet effet son concours financier. Malgré les subventions considérables que les communes reçoivent presque partout pour le service de l'instruction, l'accroissement des charges locales de ce service s'est montré extraordinairement rapide en ce siècle. Emprunts et dépenses annuelles se sont partout multipliés dans une mesure excessive et dangereuse. En France, notamment, on reconnaîtra que l'État n'a cessé de pousser les communes vers une prodigalité regrettable ; il leur a imposé, pour la construction des écoles par exemple, des dépenses qui

étaient souvent hors de proportion avec leurs possibilités financières et avec les nécessités présentes du service ; il les a attirées dans la voie des emprunts exagérés en leur offrant son concours pour le paiement des annuités de remboursement ; il a établi d'office la gratuité de renseignement. Plus encore qu'en matière de voirie, rinlluence de TEtat s'est fait sentir ici, en France et à l'étranger, comme une excitation à la dépense, tin stimulant de la prodigalité.

En Belgique, en Italie, en Autriche, en Angleterre et aux Etats-Unis, le service de l'instruction primaire est resté jusqu'à présent un service communal. Sans doute, l'ingérence de l'Etat dans le régime de l'enseignement du premier degré s'est exercée plus ou moins profondément dans tous ces pays ; partout l'Etat a posé lui-même les bases de la constitution du service, imposé la surveillance de ses agents, ordonné ou favorisé l'obligation ou la gratuité, alloué plus ou moins généreusement des subventions. Mais la direction même du service reste toujours aux mains des autorités locales, avec une certaine marge d'initiative pour son organisation pratique. Les instituteurs sont choisis par les pouvoirs locaux : en Belgique par les conseils municipaux, en Angleterre et aux Etats-Unis par les school hoards. Les subventions conservent le caractère d'un subside extraordinaire pour les communes pauvres, comme en Italie et en Belgique, d'une dotation de faveur, comme aux Etats-Unis, ou d'une récompense pour l'observation des règlements généraux, comme en Angle-

terre. L'école, bien que réglementée et soutenue par les pouvoirs supérieurs, est bien celle de la commune.

Tout différent est depuis quelques années le caractère du service en Prusse et en France. La constitution prussienne de 1850, qui a proclamé pour la première fois en Europe le double principe de l'obligation et de la gratuité, a déclaré en même temps que renseignement primaire était un service d'Etat. La plus grosse partie des dépenses est longtemps restée aux localités, communes ou Schidgemeiride^ mais en 1888 et 1889 TEtat a pris à sa charge, par voie de subventions, la majorité des frais de personnel de l'instruction élémentaire, traitements et pensions. Le service est réglé par l'Etat, et c'est l'autorité administrative du district qui choisit l'instituteur. En France, les lois de 1881, 1882 et 1889 ont aussi modifié profondément la nature du service, sans cependant assimiler tout à fait ce dernier à un service d'Etat comme l'a fait la constitution prussienne de 1850. L'instituteur est nommé par le préfet. Les détails du service sont fixés par un corps administratif, le conseil départemental de l'enseignement primaire. Au lieu d'allouer des subventions aux communes, l'Etat prend à son compte toutes les dépenses du personnel (sauf l'indemnité de résidence), les localités restant débitrices des frais de matériel. Dans ces conditions, en France comme en Prusse, la commune n'est évidemment plus maîtresse à l'école. 11 y a, entre l'Etat et les localités, sinon interversion absolue,

du moins division et partage d'attributions ; le service n'est plus à proprement parler un service communal, il n'est pas pratiquement un véritable service d'Etat ; c'est un service mixte.

Ce mouvement très prononcé de demi-centralisation, affectant un service important entre tous, est curieux à relever en un temps où, de l'un et de l'autre côté du Rhin, il est si fort question de décentralisation et de Selbstverwaltimg , Les motifs n'en doivent pas être cherchés dans le domaine financier, qui ne rend compte que des conséquences matérielles de la transformation opérée ; ils se trouvent assez aisément dans certaines doctrines sociales prépondérantes en Allemagne, et, pour la France, dans certaines questions de politique générale. On a pu dire avec (Quelque justesse que, de tous les services communaux, l'instruction est, avec l'assistance, le seul qui n'ait pas directement pour but l'intérêt matériel, pour ainsi dire physique, des habitants ou du territoire de la commune ; personne ne verra là une raison suffisante pour faire de l'assistance et de l'instruction des services d'État. Tout service public, localisé par nature et par nécessité, et qui n'est pas réfractaire, comme le serait la justice, par exemple, à une certaine diversité d'organisation d'ailleurs compatible avec l'unité nationale, doit rester service communal, à moins que l'Etat ne soit évidemment à même de le remplir mieux et à meilleur marché que les localités. Ce qui est vrai, c'est que l'Etat a été pratiquement amené à la demicentralisation que nous avons signalée en matière

d'enseignement primaire par l'abus de la réglementation. Il ne s'est pas contenté de poser les bases générales de l'organisation et de la marche du service, et d'aider les communes pauvres par des subventions plus ou moins bien calculées. Il a voulu hâter à toute force un développement anormal de ce service, forcer la progression, coûte que coûte, dans la direction qu'il indiquait, en s'appuyant sur le principe qui lui est familier, la raison d'Etat, et en imposant aux localités des charges sous lesquelles leur budget s'effondrait. Il s'est défié du sentiment personnel des autorités municipales dans l'application, pourtant sans cesse contrôlée, du régime qu'il avait prescrit, et a voulu que tout le personnel de l'enseignement fût à lui ; la surveillance ne lui suffisant plus, il a exigé la direction effective du service. Voici Jonc un service communal par nature, qui, dans deux grands pays européens, est passé tout entier, au point de vue administratif, et au point de vue financier pour une grande partie, des mains des communes à celles de l'État.

Quelque développées que soient ses formes et ses applications, l'enseignement primaire ne constitue pas l'objet unique des dépenses des communes en matière d'instruction ; il faut joindre à ces charges fondamentales tous les frais relatifs à l'enseignement secondaire, à l'enseignement technique, aux diverses institutions de l'ordre intellectuel, artistique et industriel, telles que musées, bibliothèques, fondations de chaires, de prix, de bourses, etc. Ce nouvel ordre de dépenses est évi-

demment réservé aux villes, pour partie même aux grandes villes. En France et en Belgique, beaucoup de collèges et d'écoles moyennes sont entretenus par les municipalités qui contribuent aussi pour une part dans les dépenses des lycées fondés par TEtat ; en Italie et en Prusse, il est de règle que tous les établissements d'enseignement secondaire sont à la charge du pouvoir central ; on sait enfin qu'en Angleterre les autorités locales n'ont en aucun cas la charge de ces institutions auxquelles pourvoit entièrement Tinitialive des particuliers. L'enseignement industriel et artistique a pris de nos jours une extension considérable dans la plupart des pays ; il est le plus souvent municipal au premier degré, ou tout au moins subventionné par les villes. Des musées et des bibliothèques municipales se rencontrent, en France comme à Télranger, dans toutes les villes d'une certaine importance. Ce qui caractérise nettement cet ensemble de services si étendus et si variés, c'est que les municipalités n'y participent qu'à titre accessoire, concurremment avec l'initiative privée. C'est une des nécessités du régime économique qui prévaut aujourd'hui dans les grands Etats européens, que de mettre à la portée de tous Vinstruction spéciale pour accroître les capacités individuelles et mobiliser le travail. Il y a là un champ presque sans limite ouvert aux initiatives de bonne volonté ; il y a là une voie nouvelle d'activité philanthropique et sociale dans laquelle il est plus que jamais nécessaire de marcher à l'heure présente. Mais la fonction de la puissance

nÉPENSES amMUNALRS <»îi

collective n'est ici qu'acct^ssoiro et comme complémentaire, tandi> que le rolc^ ])rincipal appartient aux particuliers, dont la {rénérosilé se voil sollicitée par bien peu d'œuvri^ d'une utilité plus immédiate. Fort bien placées pour provoquer et encourager l'initiative privée, les autorités municipales le sont fort mal pour or^raniser ou dirii^er des établissements d'enseiirnement artistique, par exemple, ou des écoles industrielles et techniques. Le devoir des municipalités ne peut être que de stimuler l'initiative particulière par l'exemple et les subsides.

Assis/aftce. — L'oripne historique du service de l'assistance des indigents est due non point ^ une pensée de solidarité sociale et de philanthropie, mais à un sentiment utilitaire de protection matérielle fort analogue à celui qui a donné naissance au service de la police. Jusqu'à la fin du siècle dernier, la fonction positive de l'assistance était remplie par le pouvoir ecclésiastique, par les communautés religieuses ou les établissement s particuliers; l'autorité publique, nationale ou locale, ignorait les pauvres. Seule, TAnglelerre jouissait depuis trois siècles d'une organisation exceptionnelleuu^nt développée du service de rassisiance, dont la cause doit être rapportée aux crises si terribles qui avaient frappé la population de ses campagnes au xvr siècle ; depuis Henri VII, la paroisse était chargée de secourir les indigents, et, depuis l'Iisabeth, l'indigent était investi d'un droit au secours sans obligation corrélative de sa part. Sur le continent,

c'est seulement à partir de la Révolution française que la société parut prendre conscience du devoir supérieur de l'assistance, et, une fois né, ce service grandit avec une rapidité extrême. 11 s'accrut dans son chifiFre d'affaires d'abord, puis il se développa dans la forme de ses opérations, et au soulagement de l'indigence proprement dite s'ajoutèrent peu à peu le traitement des malades et des aliénés, l'entretien des vieillards et des infirmes, les secours médicaux, la protection de l'enfance. Partout on vit l'État favoriser avec complaisance le développement du service ; partout aussi l'assistance resta en principe un service local : la France en a tenté une fois la centralisation, et l'essai n'a été ni long ni satisfaisant. Mais avec le développement des formes de l'assistance et l'accroissement des charges qui en résultaient, les autorités locales ne purent longtemps se passer du secours matériel de l'i^tat, et une tendance très générale porta partout les gouvernements à soulager les budgets locaux en confiant certaines parties du service à des autorités ayant des moyens plus puissants et une circonscription territoriale plus large. Enfin, pour arriver à une répartition plus équitable des dépenses de l'assistance entre les diverses autorités locales, on dut chercher aussi à obtenir une détermination de plus en plus précise du domicile de secours.

En Allemagne, en Autriche et aux Etats-Unis, la charge de l'assistance publique incombe en principe à l'autorité locale de droit commun, à la commune ; le service est un service communal

pr»:»preni«it «iit« Eu An^l-^tenre, la fvaroi>><*. l^ï^:iî.^a de fiârL-isses et îe c-mlé, qui >ont ou ont oh'* les orsanes direi:t> do> 2> -*' //;?*>% constituent pareiUement des aut-»rit<*> nornialo> do r,^dmîni$tration- Au contrairo, Tltalie, la ïW^î^riquo ot la France ont contié rassistanoo locale à dc:> otablissements particuliers, plus ou m^^ius imlo|vndants. et dans ces Etat^ les communes ne concourent aux dépenses du s^^utien des |>auvn^s que d'une façon indirecte et médiate: le senice est ici autonome, spécial. CVst |>ar des raisons historiques qu'il faut expliquer, dajis les paAS latins, cette spécialisation du service de Tassistance et sa constitution en organes d'administration distincts établissements de bienfaisance, opère pie. congregazioni di earito^. On sait que l'assistance y est en etfet longtemps restée aux mains d'institutions spéciales, ecclésiastiques ou entretenues par des fondations particulières, lesquelles subsistèrent lors de la sécularisation tlu service et de la suppression do la nuiinmorto, cl dont l'organisation et l'administration intérieure furent seules modifiées par la suite. — Lo caractère de ces établissements spéciaux et Tétonduo des obligations subsidiaires de l'autorité communale sont d'ailleurs sujets à varier grandement de l'un à l'autre de ces pays. En Belgiciue, les hospices, hôpitaux et bureaux de bienfaisance sont des dépendances immédiates de Tautorité commiumle, des établissements annexes, pour ainsi dire, dont l'objet essentiel paraît être d'assurer la spécialité des dons et legs faits aux pauvres. Tous leurs admi-

nistrateurs sont élus par le conseil municipal, et comme ils font partie du domaine communal, Tobligation de la commune subsiste toujours derrière celle de rétablissement, et le budget municipal répond légalement de tout déficit du budget hospitalier. En France, au contraire, la séparation est beaucoup plus profonde entre l'autorité communale et les établissements de bienfaisance, qui sont plus indépendants, et dont l'existence môme semble dégager la commune de toutes les charges du service de l'assistance, sauf en ce qui concerne les aliénés et les enfants assistés. — Comparée au système belge, la législation française, comme la législation italienne, semble assez arriérée et insuffisante. Les Etats latins, qui ne reconnaissent pas à rindigent un droit légal au secours, semblent oublier qu'il n'en existe pas moins pour la société locale un devoir moral d'assistance. Or ce n'est pas pour les communes un moyen de se libérer de toute obligation, que de confier purement et simplement le service à des établissements spéciaux, qui sont en petit nombre ^ et n'ont le plus souvent que des moyens matériels insuffisants. Derrière ces établissements, il y a les communes, dont ils ne sont que les mandataires, qui ne sauraient se désintéresser du service, et qui devraient Atre légalement contraintes, comme elles le sont en Belgique, de fournir aux établissements de bienfaisance les subsides nécessaires, alors que leur obligation est limitée en F'rance

1 11 en manque dans vingt mille communes en France.

au pai«;ment de leur part contributive dans les charges des aliénés et des enfants assistés.

Toutes les législations ont dû prendre des mesures en vue d'arriver à une détermination aussi exacte que possible des charges de chaque commune en matière d'assistance, et à une répartition équitable des frais généraux du service entre les localités intéressées. La base de toutes les méthodes employées, c'est la localisation de la bienfaisance, c'est l'établissement du « domicile de secours ». Les règles concernant l'acquisition du domicile de secours sont plus exigeantes en Belgique qu'en Prusse, et surtout qu'en Angleterre, tout en étant remarquables par leur précision dans ces trois pays ; en France nous n'avons à cet égard qu'un court article de la loi de l'an V, et encore ce texte n'est-il applicable qu'à l'assistance à domicile et au traitement des aliénés. Les codes anglais, belge et prussien contiennent des dispositions spéciales à l'égard du casnal poor^ c'est-à-dire de l'indigent absent momentanément de son domicile naturel, qui peut demander et obtenir un secours dans toute localité où il se trouve, sauf à celle-ci à se faire rembourser par l'autorité responsable. Chez nous, ce cas n'est prévu qu'en ce qui concerne l'assistance par les bureaux de bienfaisance. On voit qu'à la différence des trois législations que nous avons signalées, la législation française, ici encore insuffisante, ne prend aucune des précautions nécessaires pour faire retomber sur chaque localité la charge exacte et exclusive des indigents

iOO ESSAI SUR LES FINANCES COMMUNALES

qui lui appartiennent : il en résulte une confusion inextricable dans la répartition des dépenses du service entre les différentes communes du territoire.

Devant l'extension considérable que n'a cessé d'éprouver en ce siècle le service de Tassistance, on a dû, dans tous les pays, chercher les moyens d'aider les autorités locales dans les charges qui leur incombent de ce chef. Depuis longtemps, en France et en Angleterre, l'Etat verse des subventions aux budgets locaux pour contribuer aux frais du service ; mais cet expédient ne laisse pas d'être dangereux, parce qu'il est sans limite fixe, ou insuffisant, parce que les subsides, trop divisés, sont individuellement minimes. La difficulté vient en grande partie de ce que l'unité administrative de l'assistance est, dans beaucoup de pays, trop petite et trop faible. 11 paraîtrait donc avantageux d'organiser le service sur des bases plus larges, de confier l'assistance locale à des autorités ayant une circonscription territoriale plus étendue et en conséquence des moyens plus puissants. C'est ce qu'a fait l'Angleterre dès 1884, lors de la grande réforme opérée par elje en matière d'assistance. En même temps qu'elle imposait aux indigents valides le travail dans les loorkhouses comme condition première du droit au secours, le service fut transféré do la paroisse, qui resta légalement débitrice du secours et continua de former l'unité territoriale de droit commun au point de vue du domicile d'assistance, à l'union dos paroisses, laquelle fut chargée de l'organisation matérielle et de la

direction effective du service. On sait que cette union est administrée par une assemblée dont la composition a été réglée par la loi de 1894 sur les conseils de paroisses, et qui comprend aujourd'hui les conseillers de districts, représentant les paroisses rurales, plus un certain nombre de gardiens élus par les bourgs compris dans l'union. Les charges de service sont réparties chaque année par ces assemblées entre les paroisses conformément aux règles du domicile de secours, et payées dans chacune d'elles sur la poor rate. Un régime analogue a été introduit aux Etats-Unis, où les comtés ont reçu, de préférence aux townships^ la charge du service de l'assistance dans les Etats du Sud et de l'Ouest. En France, nous aurions grand avantage à nous inspirer de l'idée fondamentale de la réforme opérée par l'Angleterre, en favorisant l'union en syndicats des communes rurales trop exiguës et trop pauvres pour créer à elles seules un bureau de bienfaisance, un hospice et un hôpital, et qui trouveraient tout intérêt à s'associer aux communes voisines pour l'organisation et l'entretien en commun de ces établissements.

D'autre part, nous rencontrons dans tous les grands pays européens les traces d'une tendance très marquée qui porte les législations à confier aux provinces, ou à de vastes associations de communes, certaines formes de l'assistance plus rares, un peu spéciales, et dont l'organisation matérielle peut avantageusement être centralisée par région : il s'agit de l'entretien et de l'éducation des enfants assistés, du traitement des aliénés, aveugles, sourds-

muets, etc., ajoutons du soutien des indigents n'ayant pas de domicile de secours. En Prusse, toute cette partie du service est remplie par les Landarnienverbànde^ associations de communes s'étendant sur une circonscription très large, et composées elles-mêmes d'associations plus petites dites Ortsarmenverbànde qui concourent à la dépense. L'Italie a chargé les provinces du traitement des aliénés ; l'Angleterre en a remis le soin aux comtés, qui se font rembourser la majeure partie des dépenses par les unions de paroisses dont relèvent les aliénés indigents. Le fonds commun d'assistance en Belgique répond également au môme besoin ; formé, par province, des contributions obligatoires des établissements de bienfaisance de la région, ce fonds sert à rembourser aux communes, qui ont dû en faire l'avance, les trois quarts des frais de traitement des aliénés, aveugles et sourds-muets, et des frais d'assistance des indigents privés de domicile de secours. — En France, le cas de défaut de domicile d'assistance n'a pas été prévu par la législation. Le service des enfants assistés et celui des aliénés sont à la charge du département, sauf contribution des communes ; cette contribution, fort arbitrairement réglée par le conseil général, peut varier du tiers au sixième de la dépense des aliénés, et comporte, pour les enfants assistés, un simple maximum du cinquième des dépenses dites « extérieures ». Les règles du domicile de secours ne sont observées que pour la répartition des frais relatifs aux aliénés, et, quant aux dépenses afférentes aux enfants

assistés, la répartition en est faite proportionnellement aux ressources et à la population de chaque commune. Il ne paraît pas y avoir à regretter, en France, que le service des aliénés et celui des enfants assistés soient confiés au département, avec ou sans la participation des communes. Les complications d'organisation et de comptabilité, provenant en Prusse de la coexistence des Ortsar^ menverbànde et des Landarmenverbânde au-dessus des autorités communales, lesquelles continuent à former Tunité normale de Tassistance, ne plaident guère en faveur de la création de syndicats régionaux d'assistance trop étendus. Mais si les communes sont appelées à concourir financièrement au service fait par le département, ce qui est le cas en France, encore faut-il que cette contribution annuelle soit calculée sur des bases équitables, c'est-à-dire d'après des règles améliorées du domicile de secours, et que la répartition des charges ne soit pas abandonnée, en dernier ressort, à l'arbitraire d'une assemblée nécessairement indifférente ou partiale.

Services relatifs à ^amélioration des conditions de l'existence dans les villes, — Entre toutes les communes d'un pays, depuis le plus petit hameau de campagne jusqu'à la capitale de trois ou quatre millions d'habitants, la ville a une catégorie de charges spéciales qui n'appartient qu'à elle. Elle remplit tout un ordre de services que des caractères communs de contingence, de diversité et de variabilité distinguent assez nettement de tous

i04 £SSÂl SUR LES FINANCES COMMUNALES

les autres services municipaux : établissements et aménagements relatifs à Thygiène publique, canalisations d'eau, systèmes d'égouts, digues, promenades, cimetières, etc., ou facilitant la vie commune : fournitures d'éclairage, abattoirs et marchés, poids et mesures publics, moyens de communication urbains et suburbains, etc., toutes dépenses que les Américains embrassent sous le nom générique de quasi-public works et les Allemands sous celui de Wohlfahrtsinteressen, Le type de ces services a existé de tout temps ; leur plein exercice ne date, à vrai dire, que de ce siècle. Ils représentent la conséquence naturelle et forcée de l'aggloméra tion de la population dans les centres urbains ; ils sont le prix de la formation des villes modernes : leur croissance a suivi, reflété et mesuré celle des villes. Bien qu'ils n'intéressent l'ordre public que d'une manière indirecte, par ce qui touche à la préservation de la santé publique, leur développement s'est, dans tous les pays, montré nécessaire autant que légitime ; c'est aujourd'hui pour les municipalités une obligation de droit strict que d'assurer aux habitants des villes les garanties d'une hygiène générale bien entendue, et de les faire bénéficier des avantages ou commodités qui tendent à faciliter partout la vie collective. Ces conditions sont plus difficiles à remplir dans les vieilles cités d'autrefois qui se transforment péniblement en villes modernes, que dans les centres récemment créés des pays neufs ou des régions enrichies par les industries récentes ; elles sont surtout plus coûteuses, de

même que la transformation d'un outillage suranné est parfois moins aisée que la création de toutes pièces d un matériel neuf. Ainsi, pendant que les campagnes, se dépeuplant, ne peuvent plus subvenir aux charges de leurs intérêts collectifs, les villes « surpeuplées » ont peine à suffire aux besoins nouveaux que leur impose la centralisation de la vie moderne. Dans tous les pays pourtant, petites villes et grandes villes sont résolument entrées dans la voie de Tamélioration des conditions de l'existence urbaine, et nul chapitre du budget des municipalités n'a autant grandi que celui-là depuis un demi-siècle.

Un caractère particulier de cette catégorie de services, c'est qu'ils prennent partout l'aspect d'entreprises industrielles, et qu'ils affectent souvent la forme de monopoles. Avec les fournitures d'eau, de gaz et de lumière électrique, l'établissement de tramways et de chemins de fer, la construction de marchés et d'entrepôts, les villes se sont peu à peu créé sur leur territoire un véritable domaine industriel, que tantôt elles exploitent directement, et tantôt elles concèdent à des Compagnies ou à des particuliers moyennant un engagementtemporaired'exploitation. Les municipalités d'aujourd'hui ne se contentent plus de remplir leur rôle d'autorités publiques, chargées des intérêts en quelque sorte moraux de leurs administrés ; elles se font, par nécessité, entrepreneurs de services ou de travaux, sortes de gérants d'affaires au bénéfice des individus. C'est là une tendance d'autant plus grave que le domaine propre de l'autorité

commerciale est ici, à proprement parler, comme en matière d'assistance, sans limite matérielle. Quelle est l'étendue du champ d'attributions qui peut appartenir légitimement aux municipalités, quel est avec exactitude le point théorique oii celles-ci commencent d'empiéter abusivement sur l'initiative privée, cela est impossible à déterminer d'une façon générale. 11 suffit, pour s'en convaincre, d'examiner les divergences qui se produisent à ce sujet dans les législations et dans les jurisprudences des divers pays. — En France^ l'exploitation directe du service des eaux paraît seule être permise aux communes par les arrêts du Conseil d'Etat, qui leur interdit même la concession de tous les monopoles autres que ceux du service du gaz, des marchés, des abattoirs et des eaux. — En Allemagne, le même service des eaux est presque toujours aux mains des municipalités, et il en est de même, bien que dans une proportion moindre, de celui du gaz ^ Sur les quarante-quatre villes principales de l'Empire que comprend la statistique, vingt-neuf exploitent directement le service du gaz ; sur trente-quatre de ces villes, trente-deux exploitent directement celui des eaux ; d'ailleurs un grand nombre d'entreprises commerciales ou financières, caisses d'épargne, monts-de-piété, etc., sont gérées par les autorités locales. — En Grande-Bretagne, la plupart des villes fabriquent le gaz et fournissent l'eau directement aux habitants ; beaucoup d'entre elles sont

1 SlatisHches Jahrbuch deutscher Stddte, 1890.

propriétaires de tramways; des bains publics, des lavoirs et des bains payants sont établis dans toutes les villes par les conseils municipaux agissant comme autorités sanitaires. — Les villes italiennes exploitent le plus souvent par elles-mêmes le service des eaux [exception faite pour Bologne, Gênes, Gatane, Rome(acqua Pia)], et concèdent en général celui du gaz ; les municipalités de Gênes et de Florence sont entrepreneurs de lumière électrique ; le service des tramways n'est presque jamais entre les mains des villes. — Aux Etats- Unis enfin, nous voyons très fréquemment les waterworks aux soins des autorités locales ; cinq villes seulement exploitent directement leurs usines à gaz (Philadelphie, Richmond, Banville, Wheeling, Alexandria, 1887) ^

On voit que la solution pratique du problème varie suivant chaque pays avec le tempérament national, le milieu économique et les tendances sociales prépondérantes. Les municipalités osent davantage, et font plus par elles-mêmes, en Allemagne et en Angleterre, qu'en France ou en Italie, ou même qu'aux Etats-Unis. Partout, il est vrai, elles ont compris qu'il était devenu nécessaire de protéger et de faciliter la vie commune dans les grands centres, et les lois leur ont à cet effet permis de s'engager dans un ordre d'attributions tout nouveau ; mais partout aussi on a reconnu que, s'il y a un usage qui est légitime, il y a, tout près de là, un abus qui est excessif,

1 Relation of modem municipalities to quasi-public wovks^ american économie Association^ 1888.

et les gouvernements ont été obligés de limiter en fait le champ de leurs opérations, en même temps que d'en régler le mode d'exercice. — Cette limite, à vrai dire, ne peut être déterminée théoriquement. Ce qui est possible, ce qui peut être avantageux avec une administration disciplinée comme, elle Test en Prusse, ou avec un local government prudent et pratique comme on le trouve en Angleterre, présentera de graves inconvénients dans un pays où le personnel de Tadministration locale serait trop sensible aux fluctuations politiques, trop attaché aux anciennes méthodes ou au contraire trop désireux de tout renouveler par principe. Une ville qui a peu de dettes et des impôts légers peut se permettre certains luxes qui seraient interdits à d'autres. On peut approuver l'organisation, par les municipalités des grands centres, d'établissements gratuits d'hygiène générale, tels que bains publics, dispensaires pharmaceutiques, qui représentent une nécessité trop évidente dans les conditions modernes de la vie municipale, et dont le développement actuel en France est loin de répondre à ce qu'on serait en droit d'attendre. Au contraire, laisser les villes empiéter sur le domaine propre de l'initiative privée, et les conseils municipaux venir fausser le libre jeu de la concurrence dans le commerce général, serait une faute au point de vue social, et un danger au point de vue financier. Tenons-nous-en à cette règle pratique que la commune doit s'abstenir partout où l'initiative privée est capable ; c'est la limite que nous

voudrions voir imposer d'une main ferme, en France, à l'ambition toujours croissante de certaines assemblées délibérantes dans nos grandes villes.

Traxmux (Tintérêt agricole dans les campagnes, — On peut ranger dans cette dernière catégorie de dépenses les travaux divers exécutés dans les campagnes pour la protection et Tassainissement de la propriété foncière et pour l'amélioration des terres par l'assèchement, la canalisation ou rirrigation. Dans tous les pays, on a pu constater en ce siècle un accroissement considérable de ces services. Partout aussi, l'action individuelle s'est ici montrée insuffisante, et comme les travaux envisagés présentent toujours un intérêt collectif pour un groupe de propriétés soumises à des conditions géologiques et d'exploitation semblables, il faut qu'à l'initiative isolée se substitue Faction en commun. Au moyen âge, et tant que la commune rurale est restée sous la dépendance de l'autorité seigneuriale, ces services formaient, avec la voirie locale, l'objet essentiel de l'initiative des communautés villageoises ou agricoles. En Angleterre et en Prusse, un grand nombre de ces travaux sont encore aujourd'hui exécutés directement par les pouvoirs administratifs locaux. D'après la loi prussienne du 11/ mars 1850, l'autorité municipale « prescrit et ordonne les mesures nécessaires pour la protection des champs, prés, pâturages, forôts, vignes ». En Grande-Bretagne, ce sont les autorités sanitaires rurales qui exécutent les travaux de drainage, auxquels subvient la gênerai district

rate ; les travaux d'assèchement et de défense contre les inondations sont confiés au drainage^ embankment and conservancy boards^ créés en 1861, et qui existent aujourd'hui dans 227 districts. Aux Etats-Unis, les communes se chargent le plus souvent elles-mêmes du drainage. Dans les autres pays, les travaux agricoles d'intérêt commun ne rentrent pas habituellement dans le cadre des services communaux proprement dits. On reconnaît seulement, pour ceux d'entre eux qui présentent un caractère de nécessité commune incontestable, que l'initiative privée a besoin d'être soutenue par l'administration ; alors on facilite ou on force l'entente entre les propriétaires, et on garantit les syndicats ainsi formés contre le mauvais vouloir des opposants. De fait, le meilleur système paraît être celui qui réserve le pouvoir d'action,^ comme la responsabilité et les frais des travaux, à ceux qui seuls doivent bénéficier matériellement du service fait ; l'intervention des communes elles-mêmes ne semble devoir se justifier que pour les travaux qui intéresseraient l'ensemble des propriétés, ou qui seraient nécessités par un intérêt d'ordre général, tel que l'hygiène publique ou la protection contre un fléau commun.