THÉORIE DES FONCTIONS COMMUNALES

Tel est, dans ses grands traits, le cadre des services essentiels remplis par les communes et

des dépenses communales à l'heure actuelle De toutes les opérations exécutées par la société sociale, beaucoup sont modernes ; d'autres, que Ton voyait figurer à titre normal dans les budgets municipaux il y a quatre ou cinq siècles, ont disparu ; toutes ont plus ou moins changé d'aspect au cours de leur carrière. Rien n'a plus varié dans l'histoire que le domaine propre de l'activité communale et ses rapports avec le domaine réservé à l'Etat; loin de rester constants, les deux cercles d'attributions n'ont cessé de modifier leur rayon, se sont rapprochés ou éloignés, pénétrés ou séparés. Parfois l'un a recouvert et absorbé l'autre, comme sous la Révolution, où l'Etat avait supprimé à son profit les autorités locales, ou bien au moyen âge, quand les villes de Flandre ou d'Italie faisaient fonction d'Etats. Jamais il n'y a eu de ligne de démarcation fixe entre la chose publique et ce qui représente simplement le besoin matériel commun, entre l'intérêt local et l'intérêt national ; le même service s'est relevé tantôt de l'un, tantôt de l'autre principe ; la victoire de l'Etat sur la commune, la soumission de la société locale à l'autorité politique n'ont pas partout mis fin à cette lutte d'influence. Jamais non plus il n'y a eu de limite bien nette entre le cercle d'attributions des municipalités et le domaine réservé à l'initiative particulière, entre l'intérêt communal et l'intérêt privé, et, depuis un siècle par exemple, l'un n'a cessé d'empiéter sur l'autre. On ne saurait donc déterminer a priori le domaine d'attributions

propres de Fassociation communale, parce que c'est chose essentiellement contingente et relative.

A la fin de la féodalité, tenue dans un servage de moins en moins rigoureux, la communauté villageoise ou agricole des campagnes, jusque-là inactive et inerte, essaie de satisfaire tant bien que mal aux deux services auxquels le seigneur ne subvient pas ou pas assez, la voirie et les travaux de protection ou d'amélioration des terres, qui sont exécutés par un syndic pour le compte des intéressés. La police est au seigneur, renseignement et l'assistance restent au curé ; en Angleterre, par exception, la paroisse civile soutient aussi les pauvres et donne parfois Tinstruction. Somme toute, la localité rurale paie Timpôt au seigneur, à Féglise, à la province et au roi, sans rien exécuter par elle-même, si ce n'est ce qui lui est matériellement indispensable, les chemins communs ou les travaux collectifs d'intérêt agricole. Autour de ce noyau originaire et essentiel des fonctions communales, viennent peu à peu s'adjoindre, à partir des dernières années du siècle dernier, la police d'abord, puis, directement ou par l'intermédiaire d'établissements spéciaux, l'assistance, et en dernier lieu l'instruction. Dans la Prusse orientale, il faut attendre jusqu'au milieu du siècle présent pour voir s'opérer cette transformation, plus malaisée qu'ailleurs. Partout en ce siècle s'accroissent dans une mesure considérable les exigences de cette triplex nécessitas de la société locale, la voirie perfectionnée, l'instruction

assurée, rassistance développée, et les budgets plient sous la charge qu'ils assument ou qu'on leur impose : la commune rurale paie cher sa part de la puissance publique.

Tout différent fut le rôle des villes, qui, dès le moyen âge, revendiquèrent dans l'activité sociale de chaque pays une place prépondérante : tantôt pouvoirs politiques indépendants, possédant armée, diplomatie, justice et police propre, tantôt pouvoirs administratifs plus ou moins autonomes dans l'Etat naissant, pouvoirs publics toujours. De bonne heure, en France et en Angleterre, plus tardivement en Flandre et en Allemagne, les fonctions de l'ordre politique firent retour à l'Etat, en même temps que l'indépendance ou l'autonomie des villes s'affaiblissait ou disparaissait. Durant tout l'ancien régime, l'assistance et l'instruction ne formèrent qu'exceptionnellement des services municipaux; par contre, la voirie et les autres travaux urbains acquirent rapidement et partout un développement proportionnel à l'importance des villes. En ce siècle, avec l'accumulation de la population dans les grands centres, avec la rapide croissance des villes, les dépenses s'enflent démesurément dans les budgets municipaux. La voirie, l'hygiène publique, le soin des intérêts matériels et moraux de la population ouvrent à l'édilité urbaine un vaste champ libre dans lequel elle s'engage parfois sans mesure ; l'instruction et l'assistance se développent dans leurs formes et dans leurs applications, imposant aux autorités locales des charges de plus en plus lourdes ; par-

tout le régime démocratique se montre coûteux, parfois ruineux.

On voit que la répartition des fonctions locales entre TEtat et la commune, comme entre la commune et les particuliers, n'a cessé de varier dans le cours de l'évolution historique de la société communale. Villes et communes rurales ont toujours tendu à accroître leurs attributions aux dépens de Tinitiative privée, depuis leur renaissance à l'origine des temps modernes jusqu'à l'ère actuelle du socialisme municipal. De plus, depuis un demi-siècle, c'est le pouvoir central, c'est l'État lui-même qui semble vouloir dépouiller les communes à son profit d'une part de ces mômes attributions. — Ce qu'il adviendra de ce partage des pouvoirs entre la société locale d'une part, et d'autre part l'Etat et les particuliers, il est difficile de le prévoir. En certains lieux, l'initiative municipale semble devoir prendre une part d'influence croissante, comme en Angleterre, où tant de grands travaux d'utilité collective, canaux, ports, bassins, sont constamment entrepris et défrayés par le local goveimment. D'autre part, nous citerons deux services primordiaux, la police locale et l'instruction primaire, qui, en France et en Prusse, se centralisent actuellement aux mains de l'Etat, sauf le concours financier des communes, et l'on pourrait donner nombre d'exemples d'un mouvement analogue dans d'autres pays. Centrifuge chez les Anglo-Saxons, l'activité administrative parait être centripète dans les pays germaniques ou latins ; la répartition pratique des

services semble devoir favoriser TEtat sur le continent, et en Grande-Bretagne les autorités locales. Ainsi la lutte persistante entre Tétatisme et le particularisme ne donne pas partout des résultats identiques. Même au cours de ce siècle, révolution des fonctions communales n'a été ni régulière, ni universelle ; dans chaque pays elle s'est modelée d'après le caractère national, les mœurs publiques et les tendances sociales ; aujourd'hui elle est, ici et là, à des phases diverses de son progrès.

Que dire, après cela, de la doctrine qui, voyant dans l'association communale un syndicat purement privé, veut restreindre ses attributions à la gestion des intérêts matériels et nécessairement collectifs qui naissent dans chaque localité de la proximité immédiate de l'habitation ou de la propriété ? La communauté locale est-elle limitée par essence aux objets indivis et indivisibles dont la jouissance est forcément commune, et auxquels personne n'a le droit de se soustraire, parce que ce serait condamner son voisin à un dommage que l'on peut accepter pour soi, mais non imposer à autrui ? Tout service, autre que celui de la voirie locale ou celui de l'hygiène publique, est-il par nature en dehors des fonctions propres, naturelles et légitimes de la société locale, et, si cette société locale entreprend d'y satisfaire, est-ce par abus, dépassement de droits et usurpation sur les pouvoirs d'autorités ou de sociétés différentes? La commune n'est-elie en elle-même qu'un groupe-

ment économique d'intérêts privés, opposable à TEtat, seule association d'ordre public?

C'est, à notre sens, chose un peu arbitraire et illusoire que de vouloir limiter ainsi, en règle absolue et par un raisonnement abstrait, le champ d'action de la société locale, lequel n est, en aucun temps, librement fixé par le législateur, mais se détermine naturellement et nécessairement à toute époque, d'après les conditions sociales existantes et les besoins actuels de la communauté. Les services auxquels on veut restreindre le rôle et la fonction de l'association communale, — services matériels nés de la solidarité physique qui unit les habitants de la ville ou du village, — sont, à vrai dire, les services essentiels et inévitables de la société locale, lui appartenant par nature, et qui ne peuvent être remplis que par elle. Elle y satisfait à toute époque, tant bien que mal, lors môme qu'elle n'est pas légalement organisée, comme ce fut le cas de la communauté rurale sous l'ancien régime. Ils constituent l'origine historique et la raison d'être primitive de la commune actuelle. Mais, auprès de ces besoins physiques et primordiaux, il y a dans la société locale d'autres intérêts communs, moins immédiats, moins directement matériels et qui se développent plus tardivement; qui, bien que localisés par nature, pourraient être pratiquement confiés soit à l'Etat, soit à la commune, soit à des associations privées; dont la commune revendique la charge, parce qu'elle croit pouvoir y satisfaire

mieux et à meilleur compte que personne, ou qu'elle sent que c'est pour elle un devoir de conscience d'y satisfaire. L'association locale a partout ajouté à sa fonction essentielle, nécessaire et permanente des attributions accessoires, contingentes et variables ; c'est aussi ce qu'a toujours fait l'Etat, qui joint lui-môme à son rôle originaire de protection intérieure et extérieure une somme de pouvoirs supplémentaires égale à la somme des droits individuels que ses membres ont trouvé avantage à abandonner à la communauté. Ce développement de fonctions est naturel et fatal dans les sociétés avancées dont les besoins s'accroissent et se compliquent sans cesse ; il est légitime, dans la limite pratique des services nécessaires que la commune peut remplir avec de meilleurs résultats et de moindres frais que des particuliers isolés ou associés d'une part, et de l'autre que l'État luimême.

Est-il vrai que la nature des services communaux soit essentiellement distincte et différente de celle des services de Ttilat, ceux-ci représentant des services publics, ceux-là constituant de simples services privés d'intérêt commun ?

Examinons de près les diverses espèces de services rendus aujourd'hui par les autorités communales au public et le caractère propre de chacun d'eux *. Nous en distinguons immédiatement de

* Nous laissons ici de côté les services qui n'appartiennent aux communes de certains pays que par accident et à litre spécial, tels que les dépenses de justice, de culte, de service militaire, etc.

plusieurs sortes. D'abord, dans tous les pays, les autorités locales ont une police, font l'assistance, et donnent l'instruction. Ces services, répondant à une nécessité générale et collective, formant la condition de l'existence et du progrès de la société locale dans les temps modernes, obligatoires par là môme pour l'autorité qui les remplit, relèvent de l'ordre public, et présentent pour tout le monde un intérêt identique^, virtuel, impossible à évaluer ou à mesurer matériellement. En second lieu, l'une des plus lourdes charges de la commune urbaine ou rurale, c'est le soin et l'aménagement de la voirie, avec ses annexes, nettoyage et éclairage, égouts, canalisations, et tout ce qui concerne la propreté des emplacements publics et la facilité de la circulation. Personne ne niera que l'intérêt public ne soit ici aussi visible et aussi puissant que dans le premier cas. Seulement, en pratique, il se trouve que ces services procurent indirectement et par surcroît un bénéfice ou un profit spécial, matériel et mesurable, à certaines propriétés ou à certaines catégories de propriétés particulières. Une rue ouverte donne une plus-value certaine aux immeubles en bordure, et les loyers des immeubles urbains sont directement influencés par les conditions de salubrité et commodité des voies et du quartier ; dans les campagnes, la construction et le bon entretien des chemins vicinaux facilitent la culture, réduisent ses frais généraux, et augmentent ainsi la valeur de la propriété fon-

i En principe, mais non matériellement égal; il paraît évident que le pauvre y gagne plus que le riche.

cière. L'utilité privée s'ajoute donc ici, dans une mesure variable, mais toujours appréciable, à l'intérêt public. Enfin il est une troisième catégorie de fonctions communales où cet intérêt public n'existe plus, où Tonne se trouve en présence que de services de nature privée, d'ordre économique, rendus nominativement et moyennant rétribution aux particuliers qui en réclament le bénéfice. Tels, dans le& localités rurales, les travaux d'intérêt agricole, ou, en matière urbaine, l'ensemble de ces institutions ou exploitations dans lesquelles les villes modernes se sont toutes plus ou moins engagées, abattoirs, marchés, fournitures d'eau, poids et mesures, théâtres, entreprises d'éclairage en Allemagne ou en Angleterre, transports urbains dans quelques pays, caisses communales d'épargne en Prusse, etc., opérations diverses qu'on jugera parfois abusivement classées parmi les services communaux, mais qu'on voit néanmoins exécutées aujourd'hui par un nombre considérable de municipalités.

Ainsi il est conforme à la nature des choses de diviser les différentes espèces de fonctions remplies par les communes en trois catégories, dont l'une vise l'ordre public, l'autre concerne exclusivement l'utilité privée, et la dernière, participant à la fois des deux autres, relève de l'intérêt public tout en affectant d'une manière indirecte et par surcroît certains intérêts particuliers. — Entre ces trois catégories d'attributions, un classement rigoureux est difficile à déterminer d'une manière absolue. L'affectation spéciale d'un service ou d'un autre

peut varier suivant les pays, c'est ce qui a lieu pour rinstruction primaire par exemple ; mais le cadre général des opérations reste toujours identique. D'autre part, le rapport entre chaque ordre de fonctions n'est pas fixe. Il s'est largement modifié au cours des temps ; en ce siècle, dans tous les pays, l'intérêt général a eu tendance à prédominer plus ou moins sur l'intérêt particulier, tandis que l'avènement de la démocratie transformait un plus ou moins grand nombre de besoins communs et privés en nécessités publiques et collectives. — D'ailleurs, comme les autorités locales, l'Etat a, lui aussi, des services publics et des services privés à remplir. Police générale ou police locale, instruction moyenne ou instruction primaire, voirie nationale ou voirie communale, ce sont là des services de même caractère, d'objet semblable, en un mot d'ordre public les uns et les autres ; on remarquera seulement que quelques-uns des services de TEtat, l'armée, la diplomatie, la justice, la police centrale même, sont en outre ce que ne sont pas les services communaux, des services politiques, rentrant dans les attributions nécessaires d'une nation pour qu'elle subsiste en tant que nation. L'Etat a aussi ses fonctions d'ordre privé ; il suffira de citer la poste ou le télégraphe, pour ne prendre que des exemples généraux; souvent il se fait, à tort ou à raison, assureur, entrepreneur de transports, banquier, etc. — Ainsi la nature intrinsèque des services communaux n'est pas, à notre sens, essentiellement distincte de celle des services de l'Etat, les services purement politiques étant d'ailleurs mis

à part. La différence des uns aux autres réside d'abord dans une localisation plus ou moins étroite de Tobjct matériel des opérations. D'autre part, le rapport existant entre les services publics et les services privés est tout différent en matière communale de ce qu'il est au budget de TEtat ; dans le domaine des fonctions locales, les avantages ou les bénéfices d'ordre économique ou matériel tirés par les particuliers des services privés, ou môme de certains services publics, l'emportent sur l'intérêt public, identique pour tous, né de l'exécution des services généraux de la commune ; pour l'Etat, c'est, de toute évidence, le contraire qui est vrai.

L'un des faits essentiels qui se dégagent de l'étude des dépenses communales, c'est qu'une part considérable de ces dépenses, et une part croissante, au lieu d'être librement consentie, réglée et votée par les autorités locales, leur est aujourd'hui imposée d'en haut, arbitrairement et sans recours. Tantôt ce sont des services étrangers et extérieurs pour lesquels on met la commune à contribution ; tantôt c'est un de ses propres services qu'on organise d'office et sur des bases nouvelles, doublant ou décuplant ses frais. Le pouvoir local n'est pas consulté sur l'utilité ou l'opportunité de la dépense, ni admis à la direction de l'opération ; il reçoit un ordre, ou une simple facture, et doit payer là-dessus. La commune n'est plus une personne morale, vivante et agissante, maîtresse d'elle-même, de ses ressources et de son budget, mais un mineur donton gaspille la fortune

au lieu de la faire valoir, un interdit dont les biens sont livrés à un tyran, l'Etat, et à des intrus, les départements.

Dans presque tous les grands pays européens, les communes sont légalement obligées de concou rir aux dépenses de certains services généraux qui, par leur nature, relèvent exclusivement de l'Etat : justice, organisation militaire, instruction supérieure, ou qui, d'après les statuts, appartiennent de droit à l'autorité centrale, police et instruction primaire en Prusse. Ainsi il suffit qu'un service de l'État soit localisé dans son objet — et ils le sont tous plus ou moins — pour que l'Etat, abusant de sa situation supérieure et de son pouvoir souverain, puisse exiger des localités un subside pour une affairequi ne la regarde ni ne l'intéresse, qui reste en dehors de son cercle d'attributions et de son droit de direction. D'autre part, voici en France deux services proprement communaux, la voirie locale et l'instruction primaire, pour lesquels l'Etat, se fondant sur l'intérêt public, a imposé aux municipalités des dépenses évidemment exagérées ou mal réglées, prématurées ou hâtives, et hors de proportion avec les possibilités financières des pouvoirs locaux. Tuteur des communes, l'Etat les excite à la prodigalité, accapare le gros de leurs ressources et les oblige à se surcharger d'impôts ou à emprunter. Son droit légal de contrôle a fait place à un pouvoir tyranni que decontrainte. C'est là un abus contre lequel onne saurait s'élever avec trop d'énergie. Il faut protester contre cette intervention du pouvoir central sur un domaine qui n'est pas le sien, contre

cette ingérence illégale dans des attributions qu'il a confiées à d'autres. Il faut dénoncer cet excès de pouvoir exercé par une autorité publique sur d'autres autorités publiques. Les ressources communales doivent ôtre réservées à des services communaux, et, au lieu d'une pénétration croissante, c'est une séparation progressive qu'on doit réclamer entre l'Etat et les pouvoirs locaux dans leurs services de dépenses, c'est l'affranchissement des deniers communaux qu'il faut arracher à l'absolutisme de l'État.

Après l'Etat, voici les départements qui viennent à leur tour mettre à la charge des localités une série de dépenses, qui correspondent, à la vérité, à des services de nature communale, mais à des services dont les municipalités n'ont ni ladirection, ni le contrôle, ni la responsabilité. Ici encore, c'est en France surtout que nous avons à prendre nos exemples. En matière de voirie et d'assistance, divers services d'ordre intercommunal ou mixte sont gérés par les conseils généraux qui répartissent tout ou partie des dépenses sur les communes du territoire, sans règle équitable, c'est-àdire sans égard à l'intérêt des diverses localités. Les communes paient leurs contributions sans contrôle et sans garantie pour des services qui les touchent directement, mais à l'exécution desquels elles ne participent pas. Encore une fois, leslocalités n'ont pas ici la libre disposition de leurs ressources. Or de ce que les autorités locales d'une région donnée ont à l'exécution d'un chemin, à

rentrelien d'un hospice, un intérêt commun, mais en même temps un intérêt variable, on conclura sans doute qu'il est essentiel de leur attribuer dans la direction du service et dans la charge des dépenses une part proportionnelle à cet intérêt. La plupart des pays étrangers ont obtenu ce résultat par le moyen des unions des communes, seules capables d'assurer la gestion collective de ces services d'ordre intercommunal. Dans ce système, en eiïet, les sommes payées par les localités ne sont plusdes subventions arbitrairement fixées, mais de véritables dettes communales, liquides, avérées et contractées pour des services organisés et dirigés par les communes proportionnellement à leur part respective d'intérêt. En France, il serait d'autant plus nécessaire de favoriser le développement de ces syndicats, déjàprévus par une loi récente, mais qui ne paraissent guère être en très dans le domaine de l'application, que nos commîmes sont plus petites que partout ailleurs sur le continent, sauf en Prusse. Nous avons aujourd'hui 17.000 communes ayant moins de 500 âmes, 4.328 qui n'ont pas 200 habitants, 653 de moins de 100 et deux qui n'en ont que 24. Ces petites communes ne peuvent évidemment s'acquitter qu'àgrand'peine de toutes les charges qui leur incombent, et trouveraient dans l'association avec les communes voisines le moyen de satisfaire àleurs besoins communs en diminuant les frais généraux de chaque service. Quels que soient, d'ailleurs, les procédés employés, le résultat qu'il est indispensable d'obtenir, c'est d'assurer à

chaque localité, dans' chacun des services intercommunaux, une part dans le pouvoir de direction proportionnelle à sa part dans les charges; ici encore, il faut réserver les deniers communaux aux dépenses proprement communales, rendre les autorités locales maîtresses de leurs ressources, et faire des budgets locaux des budgets véritablement indépendants.

Le trait prédominant qui ressort de Texamen des dépenses locales au siècle présent, c'est leur accroissement énorme et universel. En France, de 1836 à 1877, seules dates extrêmes pour lesquelles les statistiques donnent quelques renseignements détaillés, le montant total des dépenses de toutes les communes, Paris excepté, s'est élevé de 117.793.130 francs à 713.630.063 francs, augmentant ainsi de six fois et demie environ en quarante années. Dans ce même espace de temps, les dépenses spéciales de la voirie se sont accrues dans les budgets communauxde cinq fois et demie, celle de la voirie de cinq fois, celles de la police de dix fois, celles de l'Assistance de deux fois, celles du service des emprunts de trente fois environ. Gomme le chiffre des dépenses, le chiffre des recettes a augmenté pendant la même période d'environ six fois et demie, passant de 125.310.063 francs à 921.952.673 francs. D'après la statistique plus récente, mais moins détaillée, de l'année 1891, on voit que, de 1836 à 1891, soit en cinquante ans, les dépenses ordinaires des communes (Paris excepté) se sont élevées de 83.830.926 francs à