francs, soit d'environ quatre fois et demie

Hors de France, dans les autres Etats européens, on observe des faits analogues, mais l'insuffisance des documents statistiques nous force à rapprocher nos points de comparaison. En Angleterre -, les dépenses locales payées sur les ressources ordinaires se sont accrues d'un cinquième dans le court espace . de temps compris entre les années 1885 et 1891, et celles qu'ont couvertes les emprunts et les ressources extraordinaires ont monté d'un huitième dans la même période ; de 1880 à 1890, les recettes provenant des Rates ont augmenté d'un quart et le produit des subventions ou dotations a triplé. Si l'on considère l'Italie '^ on voit qu'en vingt ans, de 1871 à 1891, les dépenses ordinaires, extraordinaires et facultatives des communes s'y sont élevées de plus des deux tiers, passant du chiffre de 325.326.313 francs à celui de 529.713.430 francs, pendant que le montant des impôts communaux passait du chiffre de 177.510.493 francs à celui de 330.882.391 francs. En Prusse ^ enfin, où toute statistique de la progression des dépenses locales fait défaut, on trouve

1 Voir pour la France : le Rapport à V Empereur sur la situation financière des communes en 1862, la Situation financière et matérielle des commîmes en 1877, et la Situation financière des communes de France et d'Algérie (publication annuelle).

-i Local Taxation returns, 1889-1890, 1891-1892.

3 Bilanci comunali e provinciali, 1891, pp. xvi, xxxix, xli,

XIJII.

* Beitrdge zur Finanzstatistik der Gemeinden, 1883-1884, pp. 271 272 et suiv.

que les produits des impûts communaux a monté, de 1876 à 1883, de la somme de i:}9.258.243 marks àcellede 171.714. 98r) marks, soit ireaviron 22 0/0. Voilà donc les faits : partout en ce sit^-cle les fonctions communales se sont accrues sans mesure, et avec elles les dépenses payées et les ressources perçues par les communes. Partout l'activité communale a augmenté, et en tout sens, dans chacune des directions de la vie collective, soit spontanément, soit sous ia pression de l'autorité supérieure. Services publics et services industriels ont grandi parallèlement et en concurrence ; en quelques dizaines d'années, le chiffre des budgets locaux a quintuplé. A ce pliénomène il y a plusieurs causes ; les faits sociaux les plus simples sont toujours le produit de causes multiples, et ces causes sont nécessairement plus complexes que les faits qui les résument en les réalisant, — Tout d'abord, il y a une cause immédiate et évidente, c'est le développement naturel des sociétés, en particulier de la société locale. Depuis cent ans, dans la société locale, comme dans cette société plus large qui est l'Ktat, la marche des choses et des idées s'est précipitée, et, on un siècle, la transformation a été mille fois plus sensible qu'au cours des trois siècles qui ont précédé. La vie s'est compliquée, j'entends la vie publique ou collective, comme la vie individuelle et privée. Favorisés par les progrès de la science, par ceux de l'industrie et de la richesse générale, les besoins se sont multipliés, se poussant les uns les autres, excités par la concurrence, grandis par le succt's. Ce

minimum variable du bien-être, qu'on appelle le « nécessaire », a élargi ses exigences, reculé ses limites, dans le domaine de l'utilité particulière, en matière de voies de communication ou d'hygiène générale, par exemple, aussi bien qu'en matière de nourriture, de vêtement ou d'habitation. Non moins exigeants que les intérêts matériels, les intérêts moraux ou intellectuels des individus se sont à leur tour développés en raison progressive. Enfin une lente révolution économique a changé la répartition des habitants à la surface du pays, et la concentration croissante de la population dans les villes a créé, avec des conditions nouvelles de vie locale, tout un ordre nouveau de besoins communs, un champ d'activité sans limite ouvert à l'initiative individuelle ou associée. — Cette initiative, comme les besoins mêmes des individus ou des sociétés, a largement progressé en ce siècle, mais elle a progressé moins vite que ces besoins qui demandaient satisfaction, elle n'a pu suivre la marche des intérêts sans cesse grandissants et multipliés. Dans tous les pays, en présence de ce développement précipité des besoins collectifs, on s'est habitué à demander proportionnellement de plus en plus à l'autorité publique, et de moins en moins à l'initiative privée : Tautorité locale, la commune, comme l'autorité centrale, l'Etat, chacune en son domaine, a absorbé et concentré en elle-même une quantité toujours croissante de droits et d'intérêts, de pouvoirs et de devoirs. Non pas que l'initiative privée se soit sensiblement affaiblie, que l'énergie individuelle se soit

émoussée, que Tesprit d'entreprise ait molli ; on en trouve l'éloquent témoignage dans tant de grandes et belles œuvres dues à l'initiative des particuliers, sur tous les domaines de l'activité sociale qui, par nature, échappent à la mainmise de l'autorité publique. Mais celle-ci, par une politique de méfiance et d'obstruction, par une méthode de réglementation décourageante et par une tendance constante au monopole, n'a cessé d'opprimer l'initiative privée, d'entraver son progrès, d'énerver les ressorts de son activité. Comme l'État dans le cercle des intérêts généraux, la commune, dans le cercle des intérêts locaux, s'est faite la providence universelle : voilà une seconde cause qui a dû concourir à l'extraordinaire développement des fonctions et des dépenses communales en ce siècle. — 11 y en a une dernière, c'est l'avènement effectif ou progressif de la démocratie dans l'État d'abord, puis dans la société locale. Le régime démocratique donne à tous les membres de la communauté une égale part de la puissance publique, c'est-à-dire du pouvoir de contrainte et du pouvoir d'imposition ; or, dans chaque société, le plus grand nombre^ qui jouit de cette part qu'on lui attribuesans en subir la contre-partie, la charge financière, et exerce la toute-puissance qu'on lui confie sans en sentir la responsabilité, doit fatalement tendre à développer, avec ses droits et ses privilèges, les devoirs et les obligations de la puissance publique. Dégageant toujours l'intérêt général des intérêts privés qui l'enveloppent, transformant partout les besoins privés et communs

en besoins publics et collectifs, le régime démocratique multiplie sans limite et sans raison les services rendus par la collectivité à l'individu, c'est-à-dire par tous à quelques-uns ; il se traduit nécessairement par un développement des fonctions des dépenses et des impôts de la communauté.

Prodigue par nature, il est exigeant et d'humeur difficile, il ne connaît pas de mesure et ne comprend pas de transition ; il ne sait ni compter ni administrer ; il dilapide nécessairement. Un frein matériel lui est indispensable, et, la plupart du temps, ce frein lui fait défaut. Voyez en France, en Suisse et aux États-Unis, dans les pays qui se sont faits les promoteurs du régime, où la démocratie a trouvé son premier berceau : c'est là aussi que le développement des services locaux a été le plus rapide.

De cet accroissement des fonctions communales, il faut faire deux parts. Tantôt la commune a pourvu à des services nécessaires que ne pouvait remplir l'initiative privée, tantôt elle a donné satisfaction à des besoins qui ne répondaient pas à cette condition. On entend par socialisme municipal la tendance ^ qui porte les autorités communales à prendre à leur charge certains services qui né présentent pas un caractère évident de nécessité, ou certains services que l'initiative pri-

ï Le mot de socialisme, vague comme tant d'expressions de notre vocabulaire économique, ne représente guère que des tendances ; chacun peut être à la fois le « socialiste » de quelqu'un et le < libéral » de quelque autre ; il faut se garder en cette matière des définitions théoriques et deTabus des mots:

vée pourrait remplir elle-même aussi bien. Dans tous les grands pays, les municipalités sont toutes plus ou moins entrées dans la voie du socialisme. Théoriquement, on reconnaîtra qu'il est impossible de déterminer avec exactitude quel est le premier pas qui a marqué Torientation nouvelle de l'administration locale. Un service donné est-il vraiment nécessaire, pourrait-il être rempli d'une manière satisfaisante par l'industrie libre et concurrente, voilà deux questions qui se posent au sujet de chacune des fonctions nouvelles revendiquées en ce siècle par les communes, et dont la solution comporte un élément irréductible d'arbitraire et d'appréciation personnelle. Restons dans le domaine des faits saillants et des exemples. — En Grande-Bretagne les municipalités remplissent aujourd'hui tout un ordre de services de nature industrielle qui aurait fort bien pu être abandonné à l'initiative privée, fournitures d'éclairage public et privé, systèmes de canalisation d'eau, tramways et chemins de fer urbains; on voit que le socialisme local de l'Angleterre a revêtu en quelque sorte une forme industrielle. — En Prusse, les tendances des administrations municipales, ayant pour objet l'amélioration facultative ou impérative du sort des classes ouvrières, pourraient peut-être être qualifiées plus justement de sociales que de .voaV2//.v^é?.9; c'est ce dont témoignent un grand nombre d'institutions communales d'ordre j)hilanthropique, caisses d'épargne ou d'assurance, écoles spéciales d'arts ou de métiers, etc. — En France, on peut dire que le socialisme municipal

affecte un caractère plutôt politique et représente le plus souvent un instrument de concurrence électorale ; n'eu donnons pour exemple que la construction abusivement multipliée de maisons d'école inutiles. — Ainsi, en chaque pays, le même phénomène s'est développé avec ses formes particulières, sa nature spéciale et ses limites propres ; universel comme les causes qui Font produit, il varie partout dans son aspect et son importance, suivant le caractère de chaque race et les tendances naturelles de chaque peuple.

S'il est difficile de dire où commence et où finit le socialisme municipal, il n'est pas plus aisé de déterminer apriof^i jusquh quel point il peut être utile et légitime, et à quel moment il devient abusif et nuisible. Ici encore, la question est avant tout d'appréciation pratique, et ne peut se résoudre que sur le terrain des faits en prenant considération, dans chaque pays, des mœurs publiques, des capacités sociales et de la valeur personnelle de l'individu. Allemands et Anglais peuvent, sans aucun doute, aller plus loin que nous dans la voie du socialisme local, et d'une façon générale il semble qu'on puisse dire que les nations latines devront toujours se montrer plus réservées sur ce point que les races germaniques. L'administration prussienne, forte et souple, douée d'activité et d'équité, attire et justifie la confiance du public, en dépit de ses procédés autoritaires et inquisitoriaux qui ne froissent guère les particuliers, eux-mêmes doux et faciles à diriger. En Grande- Bretagne ce sont les intéressés eux-mêmes qui,

pour une large part, dirigent les affaires locales, ils sont l'administration; celle-ci présente aussi peu que possible la forme vexatoire, le caractère arbitraire de la contrainte supérieure; d'autre part, rindividu possède naturellement Thabitude des affaires collectives, il a le sentiment public et la conscience de la solidarité sociale, il sait que les intérêts de tous sont les intérêts de chacun. En France, Tinsuffisance de l'esprit public nous empêchera longtemps de suivre l'Allemagne et l'Angleterre dans la voie où elles nous ont précédé. Sans doute il pourrait y avoir des avantages sérieux, de notables garanties de désintéressement et d'impartialité, un certain privilège de stabilité, et une évidente économie pratique, à confier aux municipalités urbaines l'exploitation de tels ou tels services qu'en France on les oblige à concéder à l'industrie particulière. Mais il est évident que les pouvoirs locaux n'ont pas encore chez nous les qualités nécessaires pour pouvoir utilement prendre cette charge et cette responsabilité ; l'esprit de parti, le défaut de séparation nette entre les affaires et la politique, lesabusdu régime électoral, le défaut de permanence des administrations locales et le progrès des doctrines communistes, doivent nous rendre plus prudents que nos voisins, quitte à ce que cette rigueur nous fasse passer pour arriérés. En France, le domaine d'action des autorités locales doit s'arrêter là où l'initiative privée commence à être capable.

A tout prendre, il ne nous semble d'ailleurs

pas que le danger actuel réside chez nous dans l'extension abusive du cercle d'attributions des autorités communales ; la centralisation administrative a cela de bon, qu'à part quelques exceptions la France s'est maintenue plus longtemps que les autres pays indemne des exagérations du socialisme municipal. Mais le mal a chez nous une autre forme, et contre ce danger spécial, loin d'être protégés, nous avons été désarmés. Il y a quelque chose de plus grave, peut-être, par sa signification et ses conséquences, que l'adjonction injustifiée des attributions nouvelles, c'est la gestion communiste des services existants, c'est l'abus de la gratuité administrative. Or, dans presque toutes les fonctions de la vie communale, on trouve chez nos municipalités une tendance à donner les services au lieu de les vendre^ ou à les concéder à un prix moindre que le prix dû, c'est-à-dire leur prix de revient, de manière à faire retomber sur la communauté entière la charge totale ou partielle des avantages dont profitent seuls quelquesuns de ses membres ; les services semblent tous, plus ou moins, être gérés selon nn principe d'assistance. Voilà aujourd'hui, plus que le socialisme proprement dit, le véritable danger de la démocratie communale : danger financier, car aucun budget ne pourra combler les déficits grandissants; danger moral, car on viole le sentiment de l'équité et de la solidarité; danger social surtout, car, comme l'assistance favorise le paupérisme, la gratuité est une prime officielle à la paresse. Voilà le mal contre lequel l'État et le

gouvernement n'ont pas su prémunir les autorités locales ; c'est vers cette forme de communisme qu'au contraire ils les ont poussées, manquant ainsi à leur fonction la plus noble qui était de diriger, d'élever et de préserver la démocratie locale.

L'accroissement des attributions communales, avec son double corollaire, le socialisme et le communisme municipal, ne laisse pas d'exposer les finances des communes modernes, et particulièrement des villes, à des risques fort graves. A la vérité, les embarras pécuniaires ne sont pas chose nouvelle pour les municipalités, et l'histoire des deux derniers siècles de l'ancien régime est pleine du souvenir de la dilapidation des ressources locales, et des expédients ingénieux ou violents employés par les villes pour subvenir à l'excès de leurs charges. En France, on sait que les rentes sur les hôtels de ville étaient loin de se toucher régulièrement. En Prusse, au commencement du xvui" siècle, Frédéric-Guillaume I" se voyait contraint de soustraire la gestion des finances municipales aux conseils de villes pour les confier à des commissaires spéciaux nommés par le roi. Au cours de ce siècle, les difficultés financières des localités se sont singulièrement accrues, avec l'extrême développement des attributions communales et le progrès du régime démocratique. C'est que, dans les budgets locaux comme dans les budgets d'Etats, les ressources sont d'ordinaire d'autant plus étroites que les dépenses sont plus élastiques ; c'est que la démo-

cratie, telle qu'on la pratique actuellement, favorise presque nécessairement la mauvaise gestion des finances. Si en effet « c'est la minorité aisée ou riche qui paie la plus grosse part des frais, par l'effet du suffrage universel, c'est la majorité pauvre ou demi-pauvre qui a la part prépondérante dans le vote, et le grand nombre qui vote peut impunément surcharger le petit nombre qui paie * ». Le mal n'est pas si grand dans les pays où la démocratie n'est pas encore parvenue à l'absolutisme local, oîi elle est restée soumise à un régulateur naturel, suffrage par classes ou adjonction des plus imposés. Là, au contraire, oii les petits contribuables sont dégrevés et les gros surimposés, où néanmoins le titre électoral est égal pour tous, y compris ceux qui ne paient rien, la dilapidation financière est, comme l'augmentation des dépenses, fatale et sans limite. La mauvaise administration des municipalités américaines est proverbiale ; en Suisse, Zurich a une dette dont le montant par tête d'habitant dépasse de moitié celle de la Ville de Paris ; nous pourrions citer telle ou telle ville française qui en est réduite aujourd'hui à emprunter pour payer les intérêts de ses dettes. D'ailleurs, en nul pays, l'Etat, tuteur des communes, n'a su remplir le premier devoir de la tutelle légale, qui est le contrôle financier ; prodigue pour lui-même ou économe, il s'est toujours montré impuissant dans

1 H. Taine,Les Origines de la France contemporaine. Le Régime moderne^ I, p. 432.

DÉPENSES COMMUNALES i37

la surveillance pécuniaire des autorités placées sous sa garde, il a négligé ou violé les intérêts dont il avait pris la charge. Peut-être, sous le contrôle rigoureux d'un gouvernement énergique, les finances locales eussent-elles pu supporter sans atteinte la crise qu'elles ont traversée en ce siècle, et amorti, par un développement de leurs revenus, la progression de leurs charges ? C'est ce que révélera Tétude des ressources communales.