CHAPITRE V

Du Sénat (2).

Telles étaient les grandes magistratures entre lesquelles se partageaient F administration et le gouvernement dé la république. Reste à dire , maintenant , comment pouvaient fonctionner sans désordre ces magistratures indépendantes et souveraines. Deux grands pouvoirs , le sénat et le tribunat, assuraient le jeu régulier des institutions : le premier, en donnant l'unité de direction par son influence modératrice; le second, en maintenant F officier public dans la sphère que lui attribuait la constitution, par cette surveillance jalouse sans laquelle un gouvernement démocratique n'est pas possible.

Voyons donc quel rôle la constitution donnait au sénat, nous dirons ensuite quel fut celui du tribunat.

Le sénat était à la fois le conseil et le grand pouvoir administratif de la république. A ce double titre il tenait les magistrats dans sa dépendance immédiate; car ils avaient un besoin continuel de son appui.

(1) Cic. Div, in Q, CœciL 8. Judicum culpa alque dedecore etiain censorium nomen quod asperius antea populo videri solebat, id nunc poscitur, id jam populaire atque plausibile factum est.

(2) Beaufort. liv. 11, ch. i. — Rubino, Rœmische Ferfassung^ i, p. 145-183.

Comme conseil, on peut s^imagîner quelle ëlait son influence , si Ton veut considérer que cette assemblée était , par sa composition , la représentation la plus parfaite de la république. En effet, on trouvait dans le sénat, d'une part , les membres les plus puissants de l'aristocratie , choisis ordinairement par les censeurs, ainsi que les hommes qui, par une action d'éclat, avaient mérité une pareille distinction; d'autre part, tous les citoyens que le choix populaire avait élevés aux premières magistratures de l'État (1 ). Ce système de représentation était certainement préférable au nôtre, et réalisait plus parfaitement que toutes nos combinaisons cette maxime des états démocratiques : qu'il ne faut pas laisser en dehors du gouvernement un homme de quelque valeur. Chaque année le sénat absorbait dans son sein les élus de la nation , et les initiait de suite à la pratique des affaires. La majorité de l'assemblée se trouvait ainsi toujours composée d'hommes à la fois nommés par le peuple et mêlés de bonne heure à l'administration. Il serait difficile d'imaginer une combinaison plus heureuse pour organiser le conseil suprême d'une république, en ménageant à la fois les droits du peuple et les nécessités du gouvernement.

« Majores nostri, » dit Cicéron (2), « quum potesta- (( tem regiam non tulissent, ita magistratus annuos

(1) C'était l'inscription faite par le censeur sur la liste du sénat qui faisait , à vrai dire , le sénateur ; mais tous ceux qui étaient revêtus d'une magistrature curule avaient siège et voix dans le sénat, et ils conservaient ce privilège, à l'expiration de leurs fonctions, jusqu'au premier recensement. A cette époque, les censeurs pouvaient les retrancher du sénat en omettant leur nom sur la liste , mais il faUait un motif grave pour que les censeurs prissent une pareille détermination, et fissent perdre au magistrat une place que l'usage lui donnait. Voyez Livius xxiii , 23 ; Sigonins , De ari" tiqua jure pop, rom,, lib. ii, cap. 1; Ferratius, lib. ii , ep. 1.

(2) Pro Sextio, 137. In Ferr. iv, 25.

~ 56 — ^ (( creaverunt, ut consilium senatus reipublicae prse- « ponerent sempitemum , seligerentur autem ad id « consilium ab universo populo, aditusque in illunci (( summum ordinem omnium civium induslriae atque « virtiili pateret. Senatum reipubliœ custodem , pne- « sidem, propugnatorem collocaverunt. Hujus ordi- « nis auctoritate uti magislrafus, et quasi ministros « gravissimi consilii esse voluerunt. Senatum autem '< ipsum proximorum ordinum splendore confirmari, u plebis libertatem et commoda tueri atque augere « voluerunt ».

Ainsi le pouvoir du sénat, considéré comme conseil, était celui dune cbambre unique, tel à peu près que serait la puissance de la chambre des lords ou plutôt du sénat américain , s'il n'y avait point pour la modérer une chambre de représentants. Le séttat , non plus que nos chambres, n'avait point, à proprement parler, d'action directe sur les magistrats, et les ordres qu'il donnait aux consuls n'étaient point obligatoires; leur forme était celle d'un conseil, si consul/dus i^idetur (1). Mais pour nous qui avons l'expérience du gouvernement des assemblées, il nous est aisé de comprendre que ces conseils étaient des ordres ; car nous nous figurons facilement quelle influence devait appartenir à une assemblée telle que le sénat , seul pouvoir indépendant du peuple , et qui ne changeât pas quand tout changeait annuellement autour de lui. Il est évident que les consuls, les préteurs, comme aujourd'hui nos ministres, devaient tendre toujours à se maintenir en bonne harmonie avec le sénat; et, en effet, cet accord était, chez les Romains comme chez nous , un principe fondamental

(1) Dopât in Terent. Adelph.^ a m, se, v, v. i. Ubi aliqu^d senatus consulibus iDJuDgit, addit : si eis videatur. — Brisson, De Formiil. II, 36, 109.

qui n'était pas moins certain pour n'être écrit nulle part (1). L'histoire nous montre les magistrats toujours soucieux de ranger le sénat de leur côté, et Cicéron a pu dire, sans trop d'exagération, que Pison et Gabinius furent les premiers consuls qui se mirent en état d'hostilité permanente contre le sénat (2).

A l'influence qui appartenait au sénat, comme conseil de la république, joignez la part importante qui lui appartenait dans le gouvernement intérieur de la ville et dans l'administration extérieure , et vous ne vous étonnerez plus que les étrangers aient pris le sénat pour le seul pouvoir de la république , et aient adoré le Dieu Sénat (0£ov SuyxWrov) , comme ils adoraient la Déesse Rome (Beav Pw|uiviv) (3). Gardons-nous seulement de tomber dans cette méprise , comme ont fait la plupart de ceux qui ont écrit l'histoire romaine , et ne transformons pas en factieux tous ceux qui, dans les derniers temps de la république, résistèrent aux envahissements du sénat.

La constitution donnait au sénat trois des plus puissants ressorts de l'État : la religion , les finances, l'administration extérieure.

La religion se mêlant chez les Romains à tous les actes politiques de quelque importance , le sénat se

(1) Cic. Pro Sextio^ 42. In Pisonem, 23. Tu eliam mentioDem faciès consulatus tui ? Aut te fuisse Romae consulem dicere audebis ? Quid? tu in lictoribus, in toga et praetexta esse consulatum putas? Aninio consulem esse oportel, consilio, fide, gravilate , vigilantia, cura , toto denique munere consulatus omni ofticio tuendo, maximeque, id quod vis noniinis praescribit, reipublicse consuleudo. Ego consulem esse putem , qui senatum esse in republica non putavit? £t sine eo consilio consulem numerem, sine quo Romae ne reges quideni esse potuerunt ? lùid,, 26, 29. — Liv. xlv, 21.

(2) Cic. Post redit, in senatu, 17.

(3) Spanheim, De iisu et prœst. numism., t. i, p. 139. — Polybe, vi,13i§8.

~ 58 — trouvait avoir un pouvoir presque égal à celui des tribuns, pour paralyser les mesures qui lui semblaient dangereuses. Maître des auspices, juge suprême de l'observation des rites religieux, il lui était souvent facile de supposer une irrégularité qui entraînait la suspension ou la nullité des actes populaires les plus importants, des jugements, par exemple, des nominations, et même des lois qu'on votait dans les comices (1 ). C'est ainsi que tombèrent les lois du tribun Livius Drusus; le sénat déclara qu'elles avaient été rendues contre les auspices, et que le peuple n'était point tenu de leur obéir (2). C'était par les mêmes moyens que, quelques années plus tôt , le sénat avait empêché la colonisation de Cartilage , malgré la loi votée sur la proposition de Caius Gracchus. Pour anéantir ce plébiscite , il suffit au sénat de déclarer que les dieux s'opposaient manifestement à ce qu'on relevât la rivale de Rome (3).

(1) Cic. De Lc^ib. ii, 14, 31. Maximum aulem et praestantissimum in republica jus est augurum cum auctoritateconjunctum. . . Quid enira majus est, si de jure quaerimus, quam posse a summis imperiis et summis potestatibus comitiatus et concilia, vel instituta dimittere, vel habita rescindere? Quid gravius quam rem susceptam dirimi, si unus augur alto die dixerit ? Quid magniflcentius , quam posse decernere ut magistratu se abdicent consules ? Quid religiosius quam cum populo, cum plèbe agendi jus aut dare aut non dare? Quid? legem si non jure rogata est, tollere? ut Titiam décrété collegii ; ut Livias consilio Philippi , consulis et auguris ; nihil domi, nihil militiae, per magistratus gestum , sine eorum anctoritate posse cuiquam probari. De Legib. m , 12. De Divin, ii, 35. — Liv. IV, 7; V, 14; x, 47; xxi , 63; xxn, 33.

(2j Ps. Ascon. (Ed. Orell., p. 68). Puto vos reminisci bas esse leges Livias, quas illis Coss. M. Livius Drusus tribunus plebis tulerit. Qui cum senatus partes tuendas suscepisset et leges pro optimatibus tulisset, postea eo licentiae est progressus, ut nuUum in )iis morem servaret. Jtaque Philippus consul , qui ei inimicas erat, obtinuit a senatu , ut leges ejus omnes uno senatusconsulto toUerentur. Decretum est enim , contra auspicia esse latas , neque lis teneri populum.

(3) Appien, Guerre civ. i, 24.

Cette autorité religieuse , le sénat Fexerça jusqu'à la fin de la république; c'est ainsi qu'il essaya de paralyser les projets de Sulpicius (1) , ainsi que, par l'intermédiaire du consul Bibulus, il voulut rendre impuissant le consulat de César (2) ; mais l'abus même qu'il fit de telles prérogatives amena leur ruine , et une rogalion de Clodius détruisit un pouvoir que Cicéron considère comme un des plus fermes étais de la république , et qui, défait, était la barrière la plus puissante que l'aristocratie put opposer aux envahissements du parti populaire ; car, en opposant les auspices aux fureurs tribunitiennes , le sénat s'appuyait sur le dernier sentiment qui survécût dans le cœur des citoyens romains , le respect de la religion, qui se confondait pour eux avec l'amour de la patrie (3).

Le sénat avait en outre les finances; il conserva ce pouvoir jusqu'à la fin de la république, sans que le peuple y prétendît rien. C'étaient, il est vrai , les censeurs qui dressaient le budget de l'État pour cinq aimées, mais ils n'étaient en ce point que les exécuteurs de la volonté du sénat , et ne pouvaient imposer un nouvel impôt sans son agrément (4); c'étaient également les censeurs qui affermaient les revenus publics, mais c'était le sénat seul qui connaissait de l'exécution du fermage, et qui, par conséquent, pouvait modifier (5) et même annuler le contrat ; son droit allait même jusqu'à consentir la remise des

(1) Druniann. ii, p. 437.

(2) Drumann. iv, p. 204.

(3) Cic. Pro Sextio, 33, 56. In Pison. 9. De Rep. ii, 17.— Ferrât, lib. III, ep. i et 2. — Haeckermanii, De legishtione decemvirali j Gryphae, 1843, p. 409 et ss.

(4) Polybe, vi , 17, 5. - Liv. xl, 46.

(5) Liv. XXXIX, 44. — Sigoa. lib. ii, c. 4. — Plut. Flamin, 19.

— no —

fermages , quoique le peuple se soit aussi inéié quelquefois de cet adoucissement(l). Également, c'étaient les questeurs qui administraient Vœrarium^ mais ces officiers devaient rendre compte au sénat qui les tenait sous sa main.

Cette disposition des finances, disposition a))solue puisque le sénat ne fut jamais soumis à aucune responsabilité , mettait à ses ordres, non-seulement les publicaniy et toute la classe de gens qui, dans un pays sans industrie, ne vivaient que des fermes de l'impôt ou des travaux publics (2), mais encore lui assujétissait les plus hauts magistrats, tels que les consids, les préteurs, les édiles. Car les consuls devaient justifier, au sénat , de l'argent qu'ils prenaient de leur chef dans Xœrarium; et en outre les fournitures à faire par les provinciaux, soit en argent, soit en blé, soit en habillements , ne se livraient que de l'ordre exprès du sénat. Or, ces fournitures étaient certainement la part la plus importante des dépense de l'armée; les consuls se trouvaient donc de ce côté dans une dépendance des plus grandes , car il suffirait du mauvais vouloir du sénat pour que tous leurs projets fussent paralysés (3). Quant aux autres magistrats, c'était du sénat qu'ils pouvaient attendre les fonds nécessaires pour la poursuite de la guerre, l'administration des pays conquis, ouïes dépenses publiques de Rome. Le sénat les tenait donc sous sa dépen-

(i)Polybe, VI, 17. — Liv. xliii, 16.

(2) Poljbe, VI, 17. — Liv. xxxix, 44. — Dio Cass. xxxviii, 17. — Appien, Guerre ctv» ii, 13.

(3) Polybe, vr, 15, § 4. A^Xov yâp, wç Bii fisv s^TrtTrs^Treo^Oai toîç orpaTOiri^oiç àsi zàç /opiryiaç* âvsy Si toO zf,ç oor/x^tToy j3ou).jQ|xaT05 ovT£ ctTOç, oOts i^Tio-^ôçy 0VT6 Q-^oivia ^ùvaTai ;^opvy6ÎO'ôai toîç o-TpaTOTTÉ^oiç. ÛCT* ocTrpâxTOvç yiyvEO'ôai ràç lizi^olàç t«v nyoMidvoKty sO&>oxaxsîv xaî xu^uo'tspyccv 7r|»o0e^uévii}ç Tîjç ovyxHfou.

dance plus étroitement encore qu'il ne tenait les consuls.

La puissance absolue du sénat sur les finances doit nous étonner singulièrement, nous qui considérons le vote de Fimpôt et le contrôle des dépenses, non-seulement comme la plus solide garantie des libertés publiques, mais encore comme un instrument de pouvoir des plus énergiques ; mais il faut considérer comment la fortune publique était organisée chez les Romains. A Fépoque où le sénat prit une influence prépondérante dans TÉtat , et où le contrôle des finances eût été le plus nécessaire pour tenir en bride le noblesse, c'est-à-dire après la guerre de Macédoine, le peuple romain était exempt d'impôts, et non-seulement il ne payait point de contributions publiques, mais encore il était enrichi par les généraux qui, pour avoir son suffrage, partageaient avec lui leur butin ; le peuple n'avait donc aucun intérêt direct à surveiller les dépenses et l'administration financière; le système de l'impôt resta jusqu'à l'empire un mystère connu des seuls sénateurs, et que le peuple ne se soucia point de pénétrer.

C'était encore le sénat qui, seul chargé de l'administration extérieure, assignait aux consuls et aux préteurs les provinces à conquérir ou à gouverner, les autorisait à lever des troupes, fixait le nombre de légions , et le commandement expiré, leur prorogeait Vimperium ou donnait à un autre magistrat la poursuite de la guerre, ou l'administration de la province(l); c'était du sénat, par conséquent, que les ambitieux avaient tout à espérer, jusqu'au triomphe

(i) Polybe, VI, 15, 66. — Corn. Nepos, Cato, c. 2.— Cic. Pro Domo sua, c. 9. — Cicéroa {PhiL xi, 12) nous a conservé la for* mule d'un de ces sénatus-consultes.

qui ne pouvait avoir lieu que du consentement de cette assemblée , après qu'elle avait voté les fonds nécessaires à cette dépense publique (1 ).

Enfin , c'était le sénat qui, seul, représentait Rome pour les peuples étrangers; c'est lui qui recevait et qui envoyait les ambassades (2); lui qui décidait du sort des nations vaincues, réglait l'administration des provinces conquises (3), exerçait la juridiction suprême sur tous les crimes qui, hors de Rome, pouvaient menacer la sécurité de l'État ou la tranquillité publique (4); c'était aussi le seul recours des provinciaux contre les malversations et les cruautés des gouverneurs (5), comme nous le dirons plus loin en parlant de la juridiction criminelle.

Ainsi, c'était sur le sénat que roulait toute l'administration, c'était lui qui, en contact perpétuel avec les magistrats , devait prévenir des frottements dangereux et assurer le jeu des institutions; et, ce qui est bien remarquable , cette assemblée, avec une pareille puissance, était irresponsable et souveraine. Le peuple n'avait prise sur le sénat qu'indirectement , et par la responsabilité des magistrats, car le sénat ordonnait d'agir, mais n'agissait point, et ceux qui exécutaient ses ordres obéissaient à leurs risques et périls (6).

De si grandes prérogatives expliquent l'erreur des

(l)Poljbe, VI, 15, S 7 et 8.

(2) Cic. In Fatin. 45.

(3) Liv. XLV, 17. — Sali. Jug. 16.— Appien, De Reb. hispan. 90 ; de Reb. punie. 135.

(4)Polybe, vi, 13. — Dirksen Veber die Kriminal Juris diction des Sénats dans ses Civilist. j4bhandl., t. i, p. 93, er ss. — Ducker ad Liv. XXXIX, 14.

(5) Liv. XXIX, 16; xxxix, 3 ; xlii, 14 j xliii, 2. — Cic. Pro Milone, c. 33.

(6)Polybe, vi, 14, 4.

— essayants modernes qui ont pris trop souvent le sénat pour la république , et la volonté de celte assemblée pour celle de la nation. Il s'en fallait de beaucoup cependant que le sénat jouât, dans la république, le rôle unique. D'une part, les magistrats, dépendants de fait pour tout ce qui concerne la partie financière , étaient indépendants de droit , et le sénat qui pouvait bien par des moyens détournés les mettre dans r impossibilité d'agir , était impuissant à les arrêter par une défense directe , quand ils trouvaient moyen de se passer de son secours. Le sénat, en effet, n'avait point d'action propre , il ne pouvait ni nommer directement des commissaires, ni saisir directement le peuple d'une question , ni abroger un commandement (1), il ne pouvait pas même se réunir sans être convoqué par un magistrat ; et César, dans son consulat, se défendit contre le veto de Bibulus, en s' opposant à toute réunion du sénat, empêchant ainsi cette assemblée suprême de manifester même sa désapprobation des violations journalières que se permettait l'ambition du consul (2). Ainsi, ce grand corps ne pouvait agir qu'avec l'aide des magistrats ou des tribuns , et ces officiers nommés par le peuple avaient une puissance trop indépendante et une responsabilité trop grande pour que le sénat pût les transformer en instruments de sa volonté. L'autorité du sénat trouvait donc un premier contre-poids dans la puissance du magistrat; elle en trouvait un second dans la puissance du peuple.

(i) Les exemples cités par Beaufort, t. i, p. 479 (édit. in-8°), sont des derniers temps de la république , et ne prouvent rien pour l'époque où les différents pouvoirs de PÉtat fonctionnèrent régulièrement.

(2) Appien, Guerre civ. , u , 40. — Cic. Pro Sextio, c. 19,

. 64 — Le peuple, en effet, contenait le sénat : par la puissance législative; car les lois votées dans les comices obligeaient le sénat comme le reste de la nation , et ces lois n'étaient pas seulement comme chez nous des règlements généraux, mais pouvaient comprendre au besoin toutes les mesures possibles d'administration , le vote de la guerre , le commandement des armées, le partage des provinces : par le tribunat, le sénat ne pouvant rien faire , pas même se réunir, dès qu'un tribun s'opposait; et lors même qu'il n'y avait point d'opposition absolue, le sénat était tenu en respect, puisqu'il avait toujours à craindre que quelque tribun n'évoquât l'affaire devant le peuple , ressort suprême auquel cette assemblée avait toujcui's peine à se soumettre. Enfin le peuple maintenait chaque sénateur et par le droit de suffrage , puisque ' c'est du peuple seul qu'on pouvait obtenir le pouvoir et l'entrée dans les magistratures, et par la puissance judiciaire, le peuple s' étant réservé les jugements criminels comme une part essentielle de la souveraineté. Ainsi, comme le remarque le grave Polybe, quelque grand que fût son pouvoir, le sénat se trouvait encore inférieur an peuple qui avait gardé les plus importantes attributions delà souveraineté. Car, le peuple était seul maître et seul dispensateur des récompenses et des peines , ces deux mobiles de tout gouvernement , de toute république , en un mot , de toute vie humaine.

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(1) Polybe, VI, 14, §4.