CHAPITRE VIL

Réflexions sur l'équilibre des pouvoirs publics clans la république.

Ainsi , en résumé , la république portait tout entière sur quatre pivots : le peuple, le sénat, les hauts magistrats (je comprends sous ce nom les consuls, les censeurs, les préteurs, les édiles et les questeurs) et les tribuns. De ces quatre pouvoirs, deux n'avaient point d'initiative ni d'action, le sénat et le peuple, et se personnifiaient, le peuple dans le collège des

(1) Liv. m, 13 ; ix, 3i ; xxxvin, 60. — Livii , ep. lix.

(2) Cœl. Ad Cic. (Ep. ail Fani. vm, 5). Nosti enim hœc tralalitia : de Galliis constituetur : erit qui intercédât; deinde alius existet , qui, nisi libère liceat de omnibus provinciis decernerc senatui, rcliquas impediat. Sic multum ac diu ludetur, atque ita diu, ut plus biennium in bis tricis moretur.

— 73 ~ ti*ibuiis , le sénat dans la personne des consuls ou des préteurs : distinction importante, que je ne crois avoir rencontrée nulle part, et qui jette une vive lumière surFhistoire de la constitution.

Si j'ai donné au lecteur une idée suffisante de l'action qui appartenait aux consuls , de l'intervention des tribuns, de l'influence modératrice du sénat (je ne parle point du peuple qui ne jouait un rôle que parla dispensation des magistratures), on verra que le mécanisme de l'administration était plus simple qu'on ne suppose d'ordinaire. Le gouvernement reposait sur un petit nombre de règles et de précédents, suivis dans toute la rigueur de leur développement, avec cette sévérité formaliste qui donne à l'aristocratie romaine une physionomie particulière, et qui, dans les temps modernes, ne se retrouve que dans Ja i^ieille Angleterre, En droit, le magistrat était tout-puissant; mais la coutume l'emprisonnait dans un cercle de précédents dont il lui était comme impossible de sortir. Free by law, slm^eby custom : cette devise du citoyen anglais était aussi celle du magistrat romain, qui se glorifiait de son respect pour la tradition, et considérait la coutume comme une des bases les plus solides de l'État.

Moribus aniiquis stat res Romaiia, viiisqiic.

Ainsi, par exemple, le consul avait le droit de saisir directement le peuple d'une question, quelque grave qu'elle fut, même d'une déclaration de guerre; mais c'était une violation ouverte des précédents que de faire cette proposition sans l'aveu du sénat (1); également les tribuns avaient un droit de veto absolu; mais c'était fouler aux pieds les anciens usages, et

(i) Liv. XLV, 21.

~ 74 — manquer au respect dû au souverain , que de s'opposer à une loi avant qu'elle eût été présentée au peuple, et qu'on eût laissé aux citoyens la liberté de la défendre ou de la combattre (1). Tite-Live nous a signalé ces deux règles du gouvernement ; mais combien d'autres nous révélerait une étude plus attentive de Polybe, de Cicéron, de Tite-Live, d'Appien, et combien sont perdues pour nous par la négligence des historiens ou Finjure du temps !

Ainsi, la coutume, le veto du collègue, du supérieur ou des tribuns limitaient le pouvoir de chaque magistrat ; le sénat, placé entre les consuls et les tribuns, se servait alternativement des uns et des autres pour maintenir l'équilibre, et les magistrats, de leur côté, maintenaient le sénat par les rotations qu'ils portaient dans les comices , et par les entraves qu'ils pouvaient toujours opposer aux mesures d'administration qui leur déplaisaient.

Il n'y avait donc en réalité qu'un seul pouvoir absolu dans la république , celui du peuple. Le peuple, dans les comices, pouvait défaire ce qu'avaient fait le sénat ou les magistrats, donner, prolonger ou retirer, à son gré , le commandement des provinces et des armées, déclarer la guerre, juger les officiers publics : c'était le souverain. Mais ce souverain, comme aujourd'hui nos chambres, n'avait point d'initiative ni d'action; pour se prononcer, il fallait qu'il fût saisi par un consul ou par un tribun , et il ne pouvait agir que par leur intermédiaire. Dès que les magistrats et les tribuns étaient d'accord ils pouvaient se passer du vote populaire, et jusqu'à un certain point, du sénat, si bien qu'il suffît à Auguste, pour obtenir le souverain pouvoir, de se faire revêtir du consulat et de la puis-

(1) Liv. XLV, 21.

sance tribunitienne; le sénat et les comices n^ayant point d'initiative , et n'étant saisis que des questions que l'empereur jugeait à propos de leur soumettre , tombèrent à rien dès que le prince négligea de les consulter.

Sous la république, à une époque où l'amour de la patrie et de la liberté vivait dans tous les cœurs, l'accord des consuls et des tribuns n'était possible qu'autant qu'ils agissaient dans l'intérêt général , et qu'ils étaient soutenus par l'opinion; l'union de ces magistrats dans le but de bouleverser F État eût été aussi impossible que serait de nos jours une conspiration des trois pouvoirs pour anéantir les libertés publiques; théoriquement, on peut craindre un pareil danger, en réalité , une telle frayeur est chimérique. Que se passait-il donc le plus ordinairement à Rome? Précisément ce qui se passe aujourd'hui dans les gouvernements constitutionnels. Ces pouvoirs indépen* dants, les consuls, les tribuns, le sénat , s'entendaient comme aujourd'hui les chambres et le pouvoir exécutif; les consuls essayaient de se maintenir constamment in auctoritate senatus, et le sénat, de son côté , s'efforçait de conserver la bonne intelligence entre les tribuns et les consuls. On était tout-puissant par l'union , mais chacun était sans force dès que l'accord n'existait plus. 11 fallait donc atout prix conserver cette harmonie , et c'est ce qui explique comment tout se faisait par une suite de transactions , de concessions mutuelles, de tempéraments perpétuels. Il n'y avait rien de moins absolu en fait que ces pouvoirs sans limites; c'est ce que nous dit Polybe(l), et ce

(1) Polybe, VI, 18, § 7. ÉTret^àv ^àp gÇot^oOv rt twv jiAipwv yt^ovsix^y y.ol\ ttXsov toO 5s6vto$ gTrtxpaT^raf 5^ov, w^ où^evô; aùroT*-

~ 76 — qu'il est aise de comprendre si Von veut réfléchir à la perpétuelle surveillance du sénat , à la rivalité des collègues , à la jalousie des consuls et des tribuns , à la force de l'opinion publique, et enfin à la facilité qu'avait le citoyen d'en appeler à ses concitoyens pour obtenir réparation des injures dont il avait pu souffrir (1).

Les magistratures ainsi contre-balancées , on peut se demander comment se perdit un équilibre que la prudence du sénat avait eu tant de peine à établir; la réponse est aisée : cet équilibre qui n'existait que dans Rome , et qui n'était calculé que pour le gouvernement d'une ville, fut détruit par la prépondérance que le sénat et les magistrats prirent dans le gouvernement des provinces. La république n'eut à se plaindre de ses magistrats que lorsque, transportés hors de Rome avec un pouvoir illimité , et loin des yeux de leurs concitoyens, ils cédèrent à toutes les mauvaises passions que soulèvent dans le cœur humain la suprême puissance et la certitude de l'impunité. Mais tandis que les gouverneurs s'abandonnaient dans les provinces à tous les égarements , les officiers restés à Rome se contraignirent pour plaire au peuple ; et c'est ce qui explique pourquoi , jusqu'aux derniei*s temps de la république , avant qu'on eût jeté le masque , il y eut si peu de procès contre les magistrats urbains ; c'est ce qui explique aussi comment Rome , tranquille et respectée à l'intérieur, ne s'aperçut des

navra yà/3 6f*|X8vgt rotç OTroxet^évotç , rà psv xw^yôusva Tijç opuriç , rà ^6 IÇ àp^fiç ^g^toTa Tïjv SX ToO TzéloLç èmfTzatTLv.

(1) Cic. In Fcrr. v, 143. Relineri enim putatis opoiiere jura libertatis, non modo liic ubi tribuni plebis sunt, iibi ceteri magist^at^s, ubi forum plénum judiciorum, ubi senatus auctoritas, ubi cxistimatio populi et frequentia, sed ubicuraquc terraruni et gentium violatuni jus civium Romanorum sit, statuitis id pertinere ad communem causam libertatis et dignitatis.

77 — orages qui la menaçaient du dehors que lorsqu'il fut trop tard pour les conjurer.

Dans cette position difficile le sénat seul eût pu maintenir les magistrats dans le devoir, mais le sénat lui-même était sorti le premier des limites de la constitution , et, loin de pouvoir contenir les officiers publics, il était le premier complice de leurs malversations. La confiance du peuple romain fit sa perte ; dans les premiers siècles , le peuple laissant au sénat le soin des affaires du dehors, ce fut le sénat seul qui régla F administration des provinces , et disposa en maître absolu de la Sicile , de la Grèce , de F Asie , de l'Afrique. C'est pour assurer sa grandeur que les légions romaines versaient le plus pur de leur sang , c'est de lui seul que relevaient rois , princes et peuples étrangers, généraux de la république et traitants ; armées, flottes, impôts, il tenait tout dans sa main, et tandis qu'à Rome, et en apparence, il n'était qu'un des pouvoirs de l'État, il était en réalité le maître du monde. Dans l'enivrement d'une position si haute, le sénat se crut trop aisément la seule puissance de la république et se constitua , en quelque façon , le successeur de ces patriciens qui avaient tenu si longtemps la plèbe dans l'asservissement. La noblesse s'organisa en un nouveau patriciat qui se partagea les dépouilles du monde, à l'exclusion de tous les citoyens qui n'appartenaient pas à la classe privilégiée. Alors s'engagea entre la noblesse et le parti populaire cette lutte dans laquelle périt la liberté; alors commencèrent les tentatives des Gracques pour rétablir la constitution romaine dans sa pureté , tentatives infructueuses, efforts désespérés, mais dont le mauvais succès ne doit faire oublier ni la grandeur ni la justice.

SECONDE SECTION

DES DIFFÉRENTES JURIDICTIONS QUI ASSURENT LA RESPONSABILITÉ DES MAGISTRATS (1).