I. — LA SOUVERAINETÉ DÉFINIE PAR L'OBJET D'UN POUVOIR

Examinant le principe de l'attribution de la souveraineté dans le régime mandataire, M. Quincy Wright (14) définit la souveraineté comme le pouvoir de modifier la constitution de l'institution à laquelle elle s'applique, ou d’aliéner ou de transférer le territoire où s'exerce cette institution.

M. Verdross, reconnaissant qu’une souveraineté dans le sens d’une compétence étatique normale, ne se retrouve dans aucune forme de mandat, estime qu «il n’est pas superflu de poser la question de savoir où la souveraineté réside, si on se sert de ce terme dans le sens du droit de disposer d’un territoire » (15).

Aiïnsi l'opinion de M. Wright et de M. Verdross se rattache à la conception d’après laquelle la souveraineté serait le pouvoir même de détermination de la compétence. Modifier la constitution, aliéner ou transférer le territoire-limite des compétences prévues pour cette institution, c’est en effet essentiellement une œuvre d'organisation de compétences. Ainsi l'opinion de M. Wright répond aux exigences de l’école qui avait défini jadis la souveraineté comme la Kompetenz-Kompetenz, comme le pouvoir même de répartir et d’attribuer les compétences.

C’est à cette conception de la souveraineté que se rattachent deux opinions essentielles émises à propos des problèmes que nous abordons ici :

{4 Wright, Sovereignty of the mandates, American Journal of International Law, 1923, p. 681.

(5) Verdross, Règles Générales du Droit International de la Paix, Recueil des Cours de l’Académie de La Haye, 1929, t. V, p. 399.

1) L'opinion d’après laquelle la souveraineté appartiendrait au Condominium des Principales Puissances Alliées et Associées ; rs

2) L'opinion d’après laquelle la souveraineté serait divisée entre la Société des Nations et le mandataire ou entre la Société des Nations et les Etats-Unis.

Le critère dans les deux cas est identique. L'autorité souveraine sera l'autorité compétente pour modifier le régime juridique fondamental actuel des anciens territoires allemands.

Les divergences entre ces thèses résultent seulement de conflits nés de l'interprétation des dispositions formelles fixant les caractères de ce régime.

a) L'attribution de la Souveraineté aux Principales Puissances Alliées et Associées (16)

Nous avons vu que divers auteurs ont analysé les diverses sources juridiques du régime des mandats en répartissant les effets de ces sources dans l’espace. En particulier certains auteurs ont été conduits à admettre que l’article 119 du traité de Versailles réglait les conditions d’attribution de la jouissance même de la souveraineté, l’article 22 du Pacte et les Chartes des Mandats se bornant à venir régir les conditions d’exercice de cette souveraineté (17).

(16) V. en particulier Pitman B. Potter, Origin of the System of Mandates under the League of Nations. American Political Science Review, XVI, 1922, p. 570. Vallini, ? Mandati Internazionali della Societa delle Nazioni, 1923, p. 88 et sqgq.

(7) Millot, op. cit., p. 111. « Serait donc souverain sur les colonies allemandes le bloc formé par les Principales Puissances Alliées et Associées en faveur de qui l’Allemagne s’est déssaisie de lPensemble de ses colonies par l’article 119 du traité de Versailles. Par cet articles en effet qui a ce mérite d’être extrêmement clair, ont été transférées à ces puissances tous les droits et titres que l’Allemagne détenait sur ses territoires coloniaux». Du moment que

Mais nous avons vu que cette analyse des sources juridiques, si intéressante qu’elle fût en elle-même, ne pouvait à elle seule, aboutir à la détermination du régime même de la souveraineté sur les territoires auxquels ces sources s'appliquent. Cette analyse suppose en effet a priori comme admise rationnellement, la possibilité d’une attribution de la souveraineté aux Principales Puissances. Or cette possibilité n’est nullement démontrée.

1) On oppose tout d’abord à cette théorie que les Puissances Alliées ont écarté l’idée d’une annexion des anciennes colonies allemandes, en refusant de prévoir, en vertu de l’article 257 du traité de Versailles, une compensation en faveur de l’Allemagne du fait de la perte de ses territoires d'outre-mer. Cette disposition en effet n’est, dit-on, légitime que si l’on admet qu’aucune puissance ne s’est trouvée enrichie à la suite de la renonciation par l’Allemagne à ses droits ; autrement dit, que si l’on écarte l’idée d’un transfert de souveraineté effectué au profit des Puissances Alliées et Associées.

Nous devons pourtant, croyons-nous, faire des réserves quant à la valeur de cette objection. Il est possible de considérer que l’enrichissement des Puissances Alliées ait pu être limité ou même a priori anéanti par les conditions mêmes dans lesquelles ces Puissances

le texte dit expressément {ous ses droits, il faut nécessairement y comprendre ses droits de souveraineté. Et nul autre accord ou convention n’étant intervenu à l’effet de rétrocéder à qui que ce soit ces droits, les Principales Puissances Alliées et Associées les ont donc conservés par devers elles, par conséquent qu’on le veuilie ou non, elles sont souveraines.

Cf. Hoiïjer, Le Pacte de la Société des Nations, p. 374, cité par Pélichet, La personnalité internationale des collectivités sous mandat, thèse Lausanne, 1932, p. 85.

auraient assumé les charges d’une «souveraineté >» sur les territoires à mandat.

2) Nous reprocherions plus volontiers à la thèse de la souveraineté des Principales Puissances d’attribuer des pouvoirs considérables à une entité juridique — le Condominium des Principales Puissances Alliées et Associées — dont l’existence en tant qu’institution appartient au passé, en admettant même qu’elle ait pu être considérée comme juridiquement régulière.

S'il est exact que l'Italie, la Japon, la Grande-Bretagne, les Etats-Unis et la France doivent donner leur assentiment à un transfert de mandat (18), il paraît rationnel de déduire cette compétence de l’origine juridique même du régime mandataire : cette compétence des diverses Puissances ainsi énumérées s’imposera en effet dans la mesure où la conclusion d’un acte contraire, c’est-à-dire la formation d’un contrarius consensus exigera leur adhésion pour une modification du régime mandataire originaire : il ne paraît pas légitime de déduire de la nécessité de cette participation de certains Etats à une réforme du régime primitif — en admettant que cette nécessité même soit prouvée — l'existence au profit de ces Etats d’une souveraineté pro indiviso sur les territoires soumis au mandat.

Nous serions donc disposés à critiquer le criterium même de la détermination de la souveraineté sur les territoires sous mandat et non pas seulement l’application de ce critérium à la recherche de la situation des Principales Puissances Alliées et Associées.

Enfin, il faut le rappeler, la thèse repose tout entière sur une certaine analyse juridique des sources du ré-

(18) V. infra, IF partie, chap. I. Transfert de Compétences,

gime actuel des compétences. Bien que la théorie exposée à propos de cette analyse juridique des sources soit, on l’a vu, d’un très grand intérêt, cette théorie ne s’impose en aucune manière comme une explication nécessaire. D’autres analyses peuvent être à leur tour invoquées, qui n’impliquent nullement la persistance étrange au profit d’un Condominium dont l’existence même aujourd’hui peut et doit être mise en doute, de compé-

tences à exercer sur les territoires soumis au mandat.

b) La Théorie de la Souveraineté Divise entre la Société des Nations et le Mandataire ou entre la Société des Nations et les Etats-Unis

Plusieurs théories renonçant à attribuer la souveraineté au sens classique du terme à un organe particulier, la confèrent à un groupe d’organes.

Juridiquement il importe de distinguer à cet égard des opinions qui divisent la notion même de souveraineté, soit dans l’espace (mi-souveraineté), soit dans le temps (souveraineté virtuelle) (19) — thèses que nous retrouverons plus loin — les thèses qui, sans porter atteinte au caractère «indivisible > de la souveraineté en tant que «substance», en répartissent l’exercice entre divers sujets du droit international.

C’est à cette catégorie qu’il faut rattacher l’idée de Schneider (20) d’un « Coimperium » (le mot de Condominium étant écarté à dessein) entre la Société des Nations et les Principales Puissances Alliées et Associées. Cette. thèse ingénieuse qui concilie non sans élégance l’article 22 du Pacte de la Société des Nations et l’ar-

(9) V. Millot, op. cit. 118 ; Stoyanowski, op. cit., p. 83. (20) Schneider, Das Vétkerrechtliche Mandat, Stuttgart, 1926, p. 32,

ticle 119 du traité de Versailles s’appuie sur diverses considérations émises par le rapport dit «rapport Hymans » adopté par le Conseil de la Société des Nations le 5 août 1920, à propos de la nécessité pour les puissances mandataires de posséder un double titre émanant l’un des Principales Puissances, l’autre de la Société des Nations (21). :

Mais le principal exemple de théorie de souveraineté divise est fourni par la théorie de la souveraineté divise entre la Société des Nations et le Mandataire. Cette thèse qui peut invoquer l’appui d’Oppenheim (22), est celle à laquelle a paru se rallier M. Quincy Wright (23).

M. Wright définit avec précision l’objet de ses recherches. Il rappelle que la souveraineté doit être attribuée, d’après lui, à l’autorité ou au groupe d’autorités dont la compétence pour la modification des règles fondamentales du régime des mandats est établie par les textes.

Or il paraît difficile d'admettre qu’en l’état actuel du droit des gens, la Société des Nations soit seule compétente pour modifier ce régime. Sans doute les auteurs favorables à la thèse de la souveraineté de la Société des Nations attribuent à la Société un droit absolu de reprise, de révocation et de réinvestiture (24) en matière de mandats. L’adhésion de l'Etat mandataire aux transformations du régime ne serait donc pas nécessaire : puisque dans la compétence même de la Société

(21) V. Rapport Hymans, Document de l’Assemblée S.D.N., A. 161, 1920, annexe 4, p. 17.

(22) Oppenheim, op. cit., p. 215.

(23) Q. Wright, article précité de l’American Journal of International Law, 1923, p. 681.

(24) V. Redslob, Le Système des Mandats Internationaux, Bulletin de l’Institut Intermédiaire International, octobre 1926, p. 284 et suiv. et la Théorie de la Société des Nations, Paris, 1927, 349 p., p. 175 et suiv.

rentrent, dit-on, des mesures qui ne peuvent être prises qu’à l'encontre de cet Etat. Mais, normalement, d’après M. Wright, et dans l’état actuel du droit, c’est à la Société des Nations et au mandataire agissant conjointement qu’il appartient d'apporter au régime des mandats les modifications fondamentales. L’adhésion simultanée de l'Etat mandataire et de la Société des Nations étant nécessaire pour ces modifications de régime, on en déduit que la souveraineté appartient divisément à la Société et à cet Etat.

Analysant de même les conditions d’un transfert de mandats, M. Verdross (25) parvient à la conclusion que pour un tel transfert, l’adhésion de la Société des Nations et des Etats-Unis est nécessaire et suffisante. M. Valdross en déduit, par application du même critérium, que la « souveraineté sur ces pays réside en réalité dans le pouvoir constituant de la Société des Nations agissant d'accord avec les Etats-Unis ».

C’est sur le critérium même qu’il faut, à notre avis, faire les plus grandes réserves. La souveraineté peutelle être définie par l’objet, par le contenu de la Puissance ? Peut-eile être assimilée au pouvoir d’organiser les compétences sur un territoire ?

Cette assimilation paraît extrêmement contestable. Même en se refusant à chasser, a priori, la notion de souveraineté de la science juridique, il paraît pourtant nécessaire de reconnaître que le pouvoir de détermination des compétences constitue lui-même une fonction, une compétence qui doivent être exercées confor-

(25) Verdross, op. cit., p. 402.

mément aux règles du droit international. Si l’on assimile la souveraineté au pouvoir de déterminer les compétences, on aboutit, comme Je prouve l'exemple même de la théorie de la Kompetenz-Kompetenz, à voir, dans la souveraineté, un pouvoir par essence illimité. |

Or le pouvoir de détermination des compétences est soumis en matière de mandats comme en toute autre matière, à des règles du droit des gens qui présentent ici le caractère particulier d’être extrêmement nombreuses et étroites. Ces règles ne peuvent être modifiées que dans les conditions mêmes où il peut être porté atteinte à une norme internationale : parmi ces conditions figure, on le sait, si cette norme a pour origine un traité, la nécessité d’une participation des signataires de la convention primitive. Ainsi s'explique la nécessité de prévoir pour toute modification à apporter au régime mandataire, la participation de la Société des Nations, de l'Etat mandataire, et aussi, peutêtre, des diverses puissances désignées sous le nom ae Principales Puissances Alliées et Associées (26). Il n’y a là que l'application pure et simple d’une règle de droit international général. Sous prétexte que le régime de protection des minorités ne peut être modifié sans le consentement des diverses Puissances signataires des conventions primitives, dira-t-on que ces Puissances exercent un droit de souveraineté sur les territoires soumis à ce régime ? Nul ne l’a jamais prétendu.

En réalité, il semble qu’il faille distinguer ici un double problème. D’une part, le problème de la détermination des normes internationales auxquelles doit se

(26) Voir infra, p. 314 et suiv. pour cette discussion,

soumettre un organe dans l’exercice de ses activités juridiques ; en second lieu, le problème des conditions d'exercice par ces organes des compétences qui leur sont reconnues. Le premier problème se ramène à un problème d’analyse de sources : il s’agit de définir l’origine des règles de droit applicables à la détermination du régime des compétences sur ces territoires. Le second problème seul est un problème de «souveraineté » : c’est celui qu’il convient d'examiner maintenant.