II. — LA SOUVERAINETÉ DÉFINIE PAR LA QUALITÉ D'UN POUVOIR

Diverses écoles juridiques modernes préoccupées de qualifier la situation juridique d’un Etat au regard d’autres Etats et au regard de la communauté même du droit des gens, ont défini la souveraineté comme une indépendance juridique, à la fois limitée et garantie par la règle de droit international. Aïnsi la souveraineté de l'Etat se caractériserait suivant une méthode comparable à celle qui a tendu à prévaloir pour la définition de la notion de liberté. L’idée de souveraineté, comme l’idée de liberté, suppose non seulement l’idée d’une puissance d’affirmation, mais encore l’idée d’une faculté de choix. L’autorité souveraine est compétente pour créer des règles de droit comme l'individu libre est capable d'accomplir des actes juridiques. Mais cette compétence, comme cette capacité, ne s’analysent pas en un pouvoir discrétionnaire : elles sont la traduction juridique d’un souci de répartition des tâches dans la vie sociale. La règle de droit qui prévoit l'existence de ces compétences et de ces capacités et en garantit la

jouissance, en limite en même temps les conditions d'exercice.

Ce qui définit ainsi la souveraineté, c’est la manière d’être d’une puissance, la qualité d’un pouvoir. La théorie de la Vôlkerrechtsunmittelbarkeit (27) de l’école autrichienne conçue pour définir l'Etat, peut être considérée comme constituant en définitive, le fondement d’une théorie moderne de la souveraineté.

Mais les théories modernes de la souveraineté se proposaient de définir la situation juridique de la puisance étatique. Si l'Etat est défini par la «Vôlkerrechtsunmittelbarkeit» le concept de l «immédiateté» de Ia compétence et le concept d'Etat au sens du droit des gens, se trouvent donc intimement liés.

Sans doute toute collectivité étatique ne peut être considérée comme souveraine au sens que la théorie de l'Unmittelbarkeit permet d’attribuer à ce mot : tout Etat du droit interne ne constitue pas un Etat au sens du droit international. Mais à l’inverse, toute collectivité investie de la souveraineté-indépendance est bien un Etat : le concept de la souveraineté-indépendance ne serait, a priori, applicable qu’à une collectivité étatique.

Or, en matière de mandats, concourent au fonctionnement du régime, divers organes : la Société des Nations, l’Etat mandataire, et dans une mesure à préciser, la collectivité sous mandat; seul de ces organes, l’organe mandataire constitue un Etat au sens que le droit des gens attache à ce mot. Ni la Société des NAES ni la collectivité sous mandat, dont nous aurons à préciser la qualification juridique, ne semblent à priori pouvoir constituer un Etat.

(27) V. surtout Verdross, Die Verfassung der Vôlkerrechtsgemeinschaft, Vienne, 1926, p. 118 et suiv. (v. bibliographie à la fin de l’étude).

C’est, semble-t-il, l'intérêt principal de l’étude de la souveraineté en matière de mandat, d’obliger à prendre parti sur le point de savoir si la notion de souveraineté, conçue comme la liberté pour un organe d’exercer les compétences qui lui sont reconnues par le droit international, s’applique aux seuls Etats ou peut être étendue à des collectivités non étatiques.

Si nous définissons a priori la souveraineté comme la dépendance immédiate des compétences d’un organe à l’égard du droit international, une multiplicité d’attitudes reste possible à l’égard de la place que cette notion peut occuper en matière de mandats. Il est donc

-nécessaire de préciser la notion et de la limiter plus

encore.

Ou bien nous admettrons, conformément à la thèse classique, que cette définition de la souveraineté ne peut être considérée comme légitime que dans la mesure où la compétence à laquelle elle s’appliquait est une compétence du type étatique. Dans ces conditions la notion d'indépendance juridique ne peut servir à définir une théorie de la souveraineté que dans la mesure où elle s’applique à l'Etat mandataire. La souveraineté en matière de mandats, conçue comme l’indépendance, garantie et limitée par le droit international, d’une collectivité étatique dans l’exercice de ses compétences, ne peut appartenir a priori ni à la Société des Nations, ni à la collectivité sous mandat. Ainsi la souveraineté ne peut être attribuée qu’à l'Etat mandataire.

Mais cette attribution n’est plus alors le résultat d’une

recherche : elle est contenue dans la définition même, fixée a priori, de la souveraineté.

Ou bien, on admettra que rien ne-s’oppose à ce que cette définition de la souveraineté soit étendue à des collectivités non étatiques. Pratiquement, le problème de la souveraineté avait été posé surtout à propos de la détermination de la nature juridique de l'Etat fédéral : les collectivités qu’il s’agissait ici de qualifier étaient des collectivités du type étatique : on s’appliquait à déterminer seulement lesquelles de ces collectivités pouvaient être considérées comme de véritables Etats. Mais si le droit international au lieu de se borner à réglementer les compétences de collectivités du type étatique, investit de compétences sur des territoires, divers organes non étatiques, ne peut-on pas admettre a priori que la liberté d'exercice, par ces organes, des compétences qui leur sont attribuées par le droit international, constitue une véritable souveraineté ?

Ainsi le problème se poserait de savoir si la Société des Nations ou la collectivité sous mandat ne pourraient être considérées comme souveraines, non pas au sens que M. Wright attribuait à ce mot, à savoir que ces organes seraient compétents pour modifier le régime des compétences établi en matière de mandat — mais au sens de l'indépendance d’un organe dans l’exercice d’une compétence fixée et garantie par le droit des gens.

Il faut bien voir qu’ainsi posé, le problème peut conduire a priori à des solutions qui risquent de paraître inadmissibles au regard des théories classiques. Rien n’interdit de concevoir que, dès lors que la souveraineté se trouve définie comme l’immédiateté du rapport de dépendance entre un organe et le droit internatio-

nal, l’on puisse aboutir à une multiplicité de souverainetés coexistantes : on peut admettre que les divers organes concourant au fonctionnement du régime mandataire soient, a priori, souverains chacun dans l’exercice de leur compétence propre. Reconnaissons que multiplier ainsi les souverainetés revient pratiquement à en nier l’existence même : nous devons dire alors, avec M. Georges Scelle, qu’il existe au moins un domaine des relations internationales où le concept fait « faillite définitivement » et que le mandat ne comporte qu’un aménagement et une répartition de compétences entre gouvernants et agents soit de la Société des Nations, soit de l'Etat mandataire, soit de la collectivité sous mandat (28). Ces autorités demeurent évidemment libres d’exercer ces compétences dans les conditions fixées par la règle de droit international.

Nous ne croyons pas pouvoir nous rallier à cette deuxième attitude. Non que l’explication qu’elle donne des qualifications à apporter aux institutions auxquelles elle s’applique soit inexacte, mais seulement peut-être parce que cette explication, en raison des scrupules mêmes qui l’inspirent, risque de demeurer en deçà des exigences que peut comporter l’activité juridique de ces institutions.

Cette deuxième attitude aboutit, en effet, à mettre sur le même rang, en se bornant à les désigner, les unes et les autres, sous le même nom de compétences, des fonctions extrêmement différentes : exercice d’un contrôle supérieur, exercice d’un droit de pétition, exercice d’un pouvoir d'émission de règles de droit. N’est-il pas légitime de distinguer ces différentes fonctions et d’attirer l'attention par l’emploi d’une désignation particu-

(28) Scelle, Précis de Droit des Gens, t. L p. 173.

lière sur la fonction de création de règles juridiques formelles ?

Nous en arrivons ainsi à une définition de la souveraineté dont l’objet est de préciser dans un cas particulier, la notion générale de souveraineté-indépendance, sans contester l'intérêt fondamental des principes qui la déterminent. La souveraineté peut se définir ici, semble-t-il, comme la liberté de création de règles formelles de droit, dans les limites d’une compétence d'émission fixée et garantie par le droit international.

La conception de la souveraineté à laquelle nous nous arrêtons ne nous permet pas a priori d’écarter les thèses attribuant la souveraineté aux divers organes concourant au fonctionnement du régime mandataire : collectivité sous mandat, Société des Nations, Etat mandataire. Elle se bornera à nous guider dans l’appréciation nécessaire des thèses ainsi proposées.

a) L’Attribution de la souveraineté à la Collectivité sous Mandat

La théorie de la souveraineté de la collectivité sous mandat, après avoir eu d’ardents défenseurs dans les années 1924-1926, connaît aujourd’hui une nouvelle faveur. Les discussions de l’Institut de Droit International en 1931 à propos de la personnalité internationale de ces collectivités, ont attiré l’attention sur la situation juridique générale de ces groupes sociaux. Récemment, un auteur suisse, M. Pelichet (29), est venu donner un appoint de force à la thèse que MM. Millot, Stoyanowski

(29) Pélichet, La Personnalité Internationale des Collectivités sous Mandat, thèse Lausanne, 1932, p. 98 et suiv.

et Pic avaient, sous des formes diverses, défendue auparavant depuis la guerre.

Il importe de noter tout d’abord que la théorie de la souveraineté de la collectivité sous mandat a été inspirée le plus souvent aux auteurs par la considération du régime défini pour les mandats A. Elle a été ensuite étendue aux mandats B et C pour former une théorie juridique générale du régime mandataire.

Cette théorie de la souveraineté de la collectivité sous mandat présente deux aspects très différents qu’il paraît nécessaire de distinguer nettement.

1) Elle a été rattachée tout d’abord à la théorie générale de la liberté des peuples à disposer d'eux-mêmes, dont l’application est ici la théorie de l’émancipation. C’est à cette conception que se rattachent les conceptions de M. Millot, la théorie de la souveraineté virtuelle de M. Stoyanowski (30) et la théorie de la souveraineté nue de M. Pic (31). D’après M. Stoyanoswski, le peuple sous mandat possède les droits de la souverainetéliberté «comme les autres peuples, en vertu des principes des nationalités et de libre disposition qui sont à la base du droit international moderne » (32).

Application a été faite, dit-on, de ces théories générales au régime mandataire par les chartes mêmes du régime. Une allusion à une émancipation des peuples soumis au mandat est contenue dans le paragraphe I de l’article 22 du Pacte, dont les principes s’appliquent aux «colonies et territoires. qui sont habités par des peuples non encoré capables de se diriger eux-mêmes dans les conditions particulièrement difficiles du monde

(30) Stoyanowski, op. cit. p. 71 et suiv.

(31) Pic, Le Régime du Mandat d’après le traité de Versailles, R.G.

D.I.P., XXX (1923), p. 321 et suiv.

(32) Stoyanowski, op. cit., p. 83,

moderne ». Le paragraphe 5 du même article parle du «degré de développement» atteint par ces peuples : allusion est ainsi faite à une sorte d’évolution de ces populations, évolution dont le terme ne peut être que l'émancipation. |

Bien plus, des textes formels ont même reconnu à ces collectivités une capacité internationale. Diverses dispositions des traités de Sèvres, non ratifiés, avaient prévu, en effet, la cession des territoires anciennement soumis à la domination turque aux Etats nés sur ces territoires.

Si l’on objecte que ces textes ne concernent que les populations sous mandat À, on peut faire observer, au regard des mandats B et C, que dans son discours du 5 janvier 1918, M. Lloyd George avait très nettement reconnu la légitimité d'appliquer le principe des nationalités aux anciennes colonies allemandes elles-mêmes.

Ainsi a été définie l’idée d’une sorte d’évolution de la souveraineté dans le temps, parallèle à l’évolution même des conditions dans lesquelles la collectivité sous mandat se trouve appelée à exercer son activité. Si une « faculté d’émancipation » ultérieure est prévue par le Pacte au profit des collectivités sous mandat, ces collectivités possèdent dès aujourd’hui une souveraineté virtuelle, destinée à se transformer un jour en souveraineté réelle. |

Il résulterait donc de cette théorie, comme le fait remarquer M. Abendroth, que la déclaration d’émancipation, le jour où elle aurait lieu, aurait une valeur simplement déclarative et non constitutive (33).

Nous croyons que, sous ce premier aspect, la théorie

(33) Abendroth, op. cit., p. 138,

de la souveraineté de la population sous mandat se heurte dès l’abord à des objections décisives.

Il faut tout d’abord n’accepter dans notre étude qu'avec précautions les considérations tirées d’une comparaison du régime des mandats A et du régime des mandats B et C. Il est possible que divers textes aient reconnu aux collectivités soumises au mandat À une certaine capacité internationale. Mais aucune disposition semblable n’est prévue en faveur des peuples sous mandats B et C. Quant à la déclaration de M. Lloyd George, l’argument qu’on en tire se retourne contre : ceux qui l’emploient : le souci d'admettre qu’il soit recouru, pour la détermination du sort des anciennes colonies allemandes, à l’application du principe des nationalités et du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes — deux principes d’ailleurs très nettement distincts que M. Stoyanowski rapproche, semble-t-il à tort — aurait exigé la recherche par un procédé technique quelconque, du vœu des populations soumises au mandat. Or une telle consultation n’a pas été effectuée et ne pouvait pratiquement avoir lieu.

Par ailleurs, la notion d’une faculté ultérieure d’'émancipation de la collectivité paraît avant tout une notion politique, et non juridique. Qu’il soit un jour politiquement légitime et même nécessaire d'accorder à ces collectivités une large indépendance, c’est une considération qu’il ne nous appartient pas de discuter ici ; mais que cette possibilité lointaine d’émancipation puisse exercer une influence sur le caractère du régime juridique actuel de la répartition de compétences dans les territoires sous mandat, c’est là ce que nous contestons. L'existence de la faculté d’émancipation a pour effet d'inviter à considérer qu’un nouveau régime pourra un

jour succéder au régime présent; mais de l’idée de cette succession nécessaire dans le temps de régimes divers, peut-on déduire la thèse d’une sorte -de compénétration des deux régimes appelés à se succéder ? On voit mal, à vrai dire, l'utilité de cette virtualité de souveraineté accordée à la collectivité sous mandat; l'attribution de cette souveraineté virtuelle apporte à cette collectivité sous mandat non l'exercice d’une activité juridique, mais l’espérance d’un bienfait politique : cette espérance était pourtant déjà prévue par la charte même de l'institution.

2) La thèse a été ensuite rattachée à la fhéorie de la personnalité internationale des collectivités sous mandat. On a fait observer que la collectivité sous mandat est dès aujourd’hui destinataire de normes juridiques internationales. Des règles précises, en effet, déterminent pour ces collectivités une sorte de statut propre, qui permettent de distinguer pour la collectivité sous mandat soumise à l’autorité du mandataire, un régime de compétences territoriales et personnelles différent du régime général des compétences exercées par l'Etat mandataire. C’est ainsi que des dispositions internationales interprétées par la Commission des Mandats ont permis d’édifier la théorie de la non-annexion par l'Etat mandataire du territoire sous mandat, que la nationalité des indigènes se trouve être différente de la nationalité de l'Etat mandataire. On a déduit de l’existence et de la distinction de ces normes l’idée d’une personnalité internationale des collectivités sous mandat, et certains auteurs ont cru pouvoir joindre à la notion de personnalité, la notion de souveraineté.

Nous ne pouvons songer dans le cadre de cette étude à exposer et à discuter la théorie de la personnalité

internationale (34). Il semble admis aujourd’hui que, à côté des personnes internationales que sont les Etats, existent diverses personnes juridiques reconnues par le Droit international. Quel doit être le critérium de cette personnalité ? Suffit-il qu’une collectivité soit destinataire et bénéficiaire de normes juridiques internationales pour être considérée comme investie d’une personnalité juridique ? (35) Ne faut-il pas au contraire

(34) V. Anzilotti, Cours de Droit International, t. I (trad. Gilbert Gidel), p. 121 et suiv. ; Fauchille, Traité, 8° éd., t. I, 1°° partie, p. 207 et suiv. Cf. Cavaglieri, I soggetti del diritto internazionale, Rivista di diritto internazionale, vol. XVII, 1925, p. 18 et suiv. 169 et suiv. ; G. Gidel, Quelques idées sur la condition internationale de la Papauté, Revue Générale de Droit International Public, vol. XVIII, 1911, p. 589 et suiv. ; Le Fur, Etat fédéral et Confédération d'Etats, Paris, 1896, p. 104 et suiv. ; Verdross, Die Verfassung der Vôlkerrechtsgemeinschaft, p. 155 et suiv.

(35) Anzilotti, op. cit., p. 121 : «Les normes juridiques, en prévision de faits déterminés, imposent des devoirs ou attribuent des droits ; les entités auxquelles les normes rattachent ces devoirs et ces droits, en d’autres termes les destinataires de ces normes, qui sont en somme les membres de la Société dont l’ordre juridique est Vinfra-structure, se nomment sujets juridiques ou personnes. La personnalité exprime donc une relation entre une entité et un ordre juridique déterminé. Ainsi on est une personne dans jia mesure où on est destinataire de normes juridiques.» On ne doit pas interpréter cette opinion de M. Anzilotti en l’isolant de l’opinion émise un peu plus loin par cet auteur à propos des groupes sociaux qui, par leurs conditions de vie et de civilisation, n’ont pas participé aux accords constitutifs des normes internationales. «leur incapacité à comprendre, et par suite, à vouloir les normes qui constituent le droit international, est la raison pour laquelle elles ne participent pas aux accords et n’y adhèrent pas ; l’absence de participation exclut pour ces groupes la personnalité internationale ». Pour qu’une entité puisse être considérée comme une personne internationale, il est certes nécessaire qu’elle soit destinataire de normes juridiques, en ce sens que, comme le dit M. Anzilotti «il n’y a pas de personnes par nature ; les personnes existent dans un ordre juridique donné et seulement par l'effet de cet ordre juridique ». Mais encore faut-il semble-t-il, que cette entité soit investie d’une certaine compétence de droit international ; ainsi les groupes sociaux dont il est question plus haut, même s’ils sont l’objet de normes juridiques internationales, ne constituent pas des personnes puisqu'on ne leur reconnaît pas la compétence de participer, comme le dit quelques lignes plus loin M. Anzilotti « aux actes constitutifs des normes internationales ».

exiger pour que cette personnalité soit reconnue, que la collectivité dont il s’agit soit investie d’une compétence de droit international ? Si on s'arrête à cette définition, faudra-t-il considérer comme une compétence de droit international suffisante à ce propos, le droit ouvert à une collectivité de présenter une pétition à une autorité internationale ?

Nous serions, quant à nous, tentés de nous rallier à la thèse d’Oppenheim (36), qui dénie à la collectivité sous mandat le caractère d’une personne de droit international. Mais en admettant même que la collectivité sous mandat soit reconnue comme devant être investie d’une personnalité, faut-il déduire, comme M. Pélichet, de l’attribution à cette collectivité de la personnalité, l'attribution de la souveraineté ?

Si conformément aux principes qui inspirent la théorie de la Vôlkerrechtsunmittelbarkeït, on définit la souveraineté d’un organe par la dépendance immédiate de cet organe au regard du droit international, il semble que toute reconnaissance à un organe d’une compétence de droit international et partant, d’après la terminologie classique, d’une personnalité internationale, exige l’attribution à cet organe de cette qualité que l’école de M. Verdross désigne sous le nom de souveraineté à compétence limitée. D’après cette école, par exemple, les colonies auxquelles l’article 1, paragraphe 2, du Pacte de la Société des Nations reconnaît une certaine capacité, et partant, une personnalité juridique internatio-

(6) Oppenheïim, op. cit., t. I, Peace, ed. Lauterpacht (7° éd.), p. 199. Pour l'exposé des diverses thèses en présence, v. le compte-rendu des discussions de la session de Cambridge de l’Institut de Droit Inter-

national, Anuaïire de l’Institut de Droit International, 1931, p. 49 et suiv.

RE LET is

nale, sont bien des organes souverains à compétence limitée.

Sans vouloir examiner ici dans son ensemble la situation juridique des colonies prévues à Particle 1, $ 2, du Pacte de la Société des Nations, il paraît légitime de préciser le critérium défini à ce propos par l’école autrichienne récente. Peut être déclaré «souverain » pour nous, on l’a vu — au besoin souverain à compétence limitée — tout organe qui se trouvera libre de créer des normes juridiques, dans les limites d’une compétence d'émission définie par le droit international. Tout organe compétent pour créer des règles de droit dans les conditions prévues par l’ordre juridique international est, d’après cette thèse, souverain.

Mais il faut bien observer que le critérium auquel nous nous sommes arrêté exige la reconnaissance à la collectivité en cause, d’une compétence de création de normes juridiques. C’est là une condition essentielle — indispensable — de l’attribution de la souveraineté. Le fait pour une collectivité d’être simplement destinataire de normes juridiques internationales et de bénéficier d’un statut distinct ne saurait, à notre sens, en aucune manière conférer à cette collectivité la souveraineté en admettant même que l’on veuille, dans cette situation — opinion que nous n’hésiterions pas d’ailleurs à rejeter — reconnaître à cette collectivité une personnalité internationale.

Ainsi dans la mesure où il est possible de concevoir que dans les mandats À, la collectivité sous mandat est investie d’une compétence, si limitée soit-elle, de « participation aux actes constitutifs de normes internatiopales », il nous paraît infiniment légitime de considérer cette collectivité comme une collectivité souveraine à

compétence limitée. Nous ne pouvons entrer ici dans l'étude du régime de la Palestine pour apprécier sil est exact que les textes ont prévu en faveur de la Palestine une pareille capacité.

Mais dans le cas des anciennes colonies allemandes, on ne peut citer comme «compétence» de la collectivité sous mandat que le droit de pétition reconnu par délibération du Conseil du 23 avril 1923 à la collectivité sous mandat. Or, il faut observer tout d’abord que ce droit de pétition est soumis à des conditions qui en limitent très nettement l’exercice. En particulier, on le sait, la pétition doit être soumise à l'Etat mandataire et elle n’est remise à la Commission des Mandats que par l'intermédiaire de cet Etat. Par ailleurs, un droit de pétition dont l’existence pouvait être jugée suffisante à certains auteurs pour la reconnaissance à la collectivité qui l’exerce, de la personnalité, ne constitue pas cette compétence d'émission de normes juridiques qu’il paraît nécessaire d'exiger, selon nous, d’une collectivité pour lui attribuer la qualité de « souveraine ».

b) Attribution de la Souveraineté à la’ Société des Nations (37)

De très nombreux auteurs ont apporté leur appui à la thèse de la souveraineté de la Société des Nations.

(37) La thèse a été notamment défendue en Allemagne par Schuking et Wehberg, Die Sazung des Vôlkerbundes, p. 428 et sqq. V. ausi Cioriceanu, Les Mandats Internationaux, 1920, p. 36 et 38. Redslob, Bulletin de l’Institut International, vol. XV, 1936, p. 284, sqq. Wolf, Scope of Mandates under the League of Nations, International Law Ass. 1920, p. 132. Bileski, Das Mandat des Vôlkerbundes, Zeitschrift für Vôlkerrecht, 1922, vol. XII, p. 66 sqq. Verdross, Die Verfassung des Vôlkerrechtgemeinschaft, 1926, p. 162. Lauterpacht, Private Law Sources and Analogy of International Law, p. 168 sqq. Fischer, Die Formelle Natur der Vôlkerrechtlichen Mandate, etc. thèse Tübingen, 1935 précitée).