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Pour que cette thèse puisse être considérée comme fondée, deux conditions, on l’a vu, sont nécessaires.

1) Il faut en premier lieu que soit admise la thèse d’après laquelle la répartition des effets des diverses sources juridiques du régime mandataire, s’étant effectuée dans le temps, l’article 22 du Pacte peut être considéré comme la source définitive du régime mandataire actuel. Nous avons vu qu'ici encore cette thèse ne se présente nullement comme une explication nécessaire des rapports des différentes sources entre elles. Cette analyse suppose elle-même qu’il puisse être rationne!lement possible d’attribuer à la Société des Nations, la souveraineté sur les territoires à mandats.

2) Il est donc essentiel, en second lieu, d’établir que l'interprétation rationnelle de l’article 22, ainsi considéré comme une source définitive du régime mandataire exige, ou tout au moins autorise, l’attribution à la Société des Nations de la qualité de souveraineté.

Comment justifie-t-on cette attribution ?

On la justifie essentiellement par la considération de la hiérarchie des pouvoirs répartis par l’article 22 du Pacte entre les diverses autorités concourant au fonctionnement du régime mandataire.

La Société des Nations, par l’entremise du Conseil, exerce un contrôle sur le fonctionnement du régime mandataire. On a déduit de l’existence de cette compétence l’idée-— il est vrai peu précise — d’une suprématie de la Société des Nations, suprématie qui comporterait pour la Société en particulier le droit de reprise et de réinvestiture. Cette thèse, comme le dit M. Redslob, considère que : « du moment que la Société des Nations, par son droit de reprise et de réinvestiture,

a le moyen de disposer du mandat, en d’autres termes, du moment qu’il lui appartient de dispenser l’autorité dans ce territoire et d’y établir le iaître de son choix, bref, du moment qu’elle est la source de tous les pouvoirs, il faut conclure qu’elle y détient le pouvoir suprême : la souveraineté » (38). Nous retrouvons le critérium que nous avons écarté plus haut.

En deuxième lieu, on justifie la thèse en invoquant la situation juridique particulière de la Société des Nations sur les territoires soumis au mandat. La Société des Nations est, dit-on, le mandant; or, en droit privé, le mandant conserve la propriété des biens dont il confie la gestion au mandataire. En droit des gens, on dira que l'institution considérée comme mandante conservera la souveraineté des territoires dont la gestion est confiée à l'Etat mandataire (39). L'article 22 est cité à l’appui de cette affirmation. Il prévoit, en effet, que les attributions de l’Etat Mandataire sont exercées « au nom de la Société des Nations ».

Enfin on ajoute que la souveraineté de la Société des Nations résulte de l'intention même des signataires du Pacte. Cette attribution de la souveraineté est exigée par les termes mêmes dont se sert le Pacte pour définir la mission confiée aux Mandataires. Le pacte déclare, en effet, que «le bien-être et le développement de ces peuples forment une mission sacrée de civilisation, etc. Une pareille mission, dit-on, ne peut incomber qu’à la Société des Nations. Il faut rappeler enfin que le Président Wilson avait été séduit par la thèse souvent exprimée lors des négociations du traité de

(38) Redslob, La théorie de la Société des Nations, Paris, 1927, p. 175 et suiv.

(39) Bileski, article précité, p. 72 et suiv.

paix, d’après laquelle la Société des Nations serait l «héritière des Empires ».

La théorie que nous venons d’exposer se heurte pourtant à de très graves objections.

1) L’argument d’après lequel l'attribution de la souveraineté à la Société des Nations résulterait de l’intention même des signataires du Pacte apparaît singulièrement discutable. M. Pitman B. Potter a montré depuis longtemps déjà (40) que l’insertion d’une mention relative à une souveraineté de la Société des Nations avait été discutée et écartée au cours de l’élaboration des textes originaires.

2) Quant à l’argument tiré de l’analogie avec le droit privé, il paraît à peine utile d’en souligner la faiblesse. Il n’est guère difficile d’invoquer, en présence d’une situation de droit international donnée, l’analogie d’une situation de droit privé. L'institution mandataire a été ainsi comparée non seulement au mandatum, mais aussi à la tutelle, ce qui est fort légitime, à la stipulation pour autrui, ce qui paraît plus discutable, et au trust contract du droit anglais. Il est pour le moins aventureux de déduire ensuite, des comparaisons ainsi établies, une théorie de l’institution soi-disant « correspondante» du droit des gens. On se trouve alors dans l’obligation de remplacer par la notion de «souveraineté» la notion de «propriété » : rien n’est plus contestable que ces enchaînements d’analogie poursuivies sans contrôle,

(40) Poiter, article précité, p. 572.

Pratiquement d’ailleurs, les résultats sont dans les différents cas, infiniment divergents; la comparaison avec la stipulation pour autrui aboutirait à conférer la propriété à la collectivité sous mandat, la comparaison avec le trust à l'Etat mandataire ; il paraît difficile de déduire d’une comparaison avec le «mandatum», la thèse d’une souveraineté de la Société des Nations: rien en vérité, à partir du moment où l’on admet ces raisonnements par analogie, ne permet d’écarter a priort la comparaison avec la stipulation pour autrui ou la comparaison avec le trust en les sacrifiant l’une et l’autre à la comparaison avec le « mandatum ». Comme on l’a très bien montré, l’analyse ainsi effectuée avec le dessein de préciser une comparaison avec le droit privé des rapports juridiques créés par l'institution mandataire, peut légitimement conduire à admettre la coexistence, suivant les rapports examinés, des relations juridiques du mandat, de la stipulation pour autrui et de la tutelle (41).

3) L'existence d’un contrôle de la Société des Nations n'implique en aucune manière une souveraineté sur les territoires soumis au régime mandataire. L’exécution des règles internationales relatives à la protection des minorités (42) est soumise au contrôle du Conseil de la Société des Nations : nul n’a jamais prétendu pourtant que la Société des Nations fut souveraine des territoires assujettis aux règles de protection. Le contrôle porte en effet sur l’exécution d'engagements internationaux de l'Etat mandataire. Il est exact que dans la mesure où la pratique des mandats et en particulier, le

(41) Stoyanowski, op. cit., p. 44, (42) V. Fouques-Duparc, La protection des minorités, Etude de Droit des Gens, Paris, 1922, 369 p.

fonctionnement même du contrôle peuvent être considérés comme aboutissant à une coutume, au sens que donne à ce mot l’article 38 du Statut de la Cour Permanente de Justice Internationale, de nouvelles obligations pourront, s'ajouter aux obligations primitives de PEtat mandataire. Mais il ne s’agira nullement d’obligations nées de l’exercice du contrôle lui-même, mais bien d'obligations coutumières reconnues à la suite du fonctionnement du régime mandataire, et dont la formation suppose, sinon exactement l’adhésion tacite de PEtat mandataire — comme l’exigerait la théorie volontariste de la coutume — du moins l’assentiment de l’ensemble des autorités concourant à la mise en œuvre du régime nouveau.

Il est donc, à notre sens, inutile de recourir, pour écarter l’idée d’une souveraineté de la Société, comme le fait M. Rolin, à l’explication d’après laquelle le Conseil de la Société des Nations serait en quelque sorte « l’intendant, le régisseur, l’agent général des nations associées chargées de veiller à l’observation de leurs engagements internationaux dans la mesure prévue par le Pacte » (43). Il suffit d’attirer l’attention sur la différence essentielle de nature qui sépare la fonction de contrôle et la fonction d'émission des règles de droit, qui, d’après les thèses que nous examinons ici, doit être une des exigences de la souveraineté.

Ainsi, on ne peut oublier que même si l’on voit dans le contrôle de la Société des Nations, comme M. Scelle, un contrôle hiérarchique (44, un contrôle de l’opportunité et non seulement de la légalité, les critiques adres-

es Rolin, Le système des mandats internationaux, R.G.D.I.P., 1920, p. 302.

(44) Scelle, Règles Générales du Droit de la Paix, Recueil des Cours de l’Académie de Droit International de La Haye, 1932, p. 506.

sées à la thèse de la souveraineté de la Société des Nations ne sauraient perdre de leur force. Il est exact que si l’on reconnaît comme de nombreux auteurs, à la Société des Nations, une personnalité internationale, on peut admettre qu’elle soit au regard du territoire sous mandat, un organe souverain à compétence limitée. Néanmoins, la thèse de la souveraineté de la Société des Nations — organe ici de contrôle, incompétent pour créer les normes juridiques législatives applicables au territoire sous mandat —— ne paraît pas conforme au critérium qui a été proposé plus haut.

c) La Théorie de la Souveraineté de l'Etat Mandataire

La théorie de la souveraineté de l'Etat Mandataire avait été défendue par de nombreux auteurs au lendemain de la guerre (45). Très discutée ensuite, elle fut reprise et soutenue avec une grande vigueur par M. Makowski en 1933 (46). Enfin, la thèse sous une forme, il est vrai particulière, a reçu récemment l’appui de Sir John Fischer Williams (47).

1) Cette thèse se concilie avec des analyses très différentes des sources du régime mandataire. C’est ainsi que M. Rolin, un de ses défenseurs, analyse les textes du traité de Versailles relatifs au régime des mandats, en répartissant les effets de ces textes dans le temps, l’article 22 du Pacte demeurant la charte définitive du régime mandataire. La base formelle de la thèse de la souveraineté de l'Etat mandataire serait, d’après cet

(45) Diena, Les Mandats Internationaux et le Droit des Gens, Rec. Cours Accad. de La Haye ; Rolin, op. cit., p. 340.

(46) Makowski, article précité, R.G.D.I.P., 1933, p. 374. (47) Times, 22 février 1937.

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auteur, l’article 22 du Pacte de la Société des Nations.

Pour d’autres auteurs, comme M. Makowski, la thèse de la souveraineté de l'Etat mandataire ne peut s’appuyer que sur la considération des faits et actes juridiques antérieurs au régime de l’article 22 du Pacte, notamment l'occupation de guerre et le partage du 7 mai 1919. C’est la thèse qu’a reprise à une époque récente, le Gouvernement japonais, lors de la sécession du Japon de la Société des Nations.

La thèse n’est nullement contredite par l’explication que nous nous sommes efforcés de donner des diverses sources juridiques du régime mandataire.

2) La thèse, conforme aux exigences des textes, estelle rationnellement fondée ?

Nul ne peut nier que les compétences exercées par l'Etat mandataire sont des compétences extrêmement limitées. Si donc on définit la souveraineté par l’objet d’un pouvoir, si l’on exige du souverain qu’il soit maître de modifier le régime même des compétences applicable au territoire soumis à son autorité, l'Etat mandataire ne saurait être considéré comme souverain.

Mais si la souveraineté d’un Etat se définit par l’ensemble des compétences reconnues à cet Etat sur la base du droit international, ou comme nous l’avons proposé plus haut, par la liberté de création de règles de droit dans les limites d’une compétence d’émission fixée et garantie par le droit des gens, on peut admettre a priori comme légitime l’existence d’une souveraineté à compétence limitée.

Or, comment s’analyse ici la situation juridique de l'Etat mandataire ? L'Etat mandataire est compétent pour émettre des règles de droit applicables au territoire sous mandat. Il est limité dans l’exercice de cette

compétence par des règles de droit international. Mais aucun pouvoir étatique ne peut être considéré aujourd’hui comme illimité : la soumission par un Etat aux règles de droit international ne peut être considérée, aujourd’hui, comme incompatible avec la souveraineté de cet Etat. Par ailleurs, il est essentiel de rappeler que l'Etat a lui-même souscrit aux obligations qui lui étaient imposées : d’après nous, en effet, il ne peut être mis en doute que ces obligations ont pour origine formelle un traité et qu’ainsi le fondement de leur validité est l'adhésion de l'Etat mandataire lui-même.

Est-ce à dire pourtant que la considération de l’origine des limitations de souveraineté imposées au mandataire puisse nous faire oublier l'importance de ces limitations ? L'importance de ces limitations n’est nullement contestable.

Les limitations imposées aux compétences de l'Etat mandataire ne constituent rien moins, en effet, a-t-on dit, qu’une sorte d'interdiction d’annexion (48).

Cette règle de la non-annexion n’a été formellement édictée par aucune disposition du régime mandataire. Mais elle résulte, a-t-on dit, de très nombreux textes et elle peut être dégagée, à titre de principe général, de diverses décisions particulières de la Commission des Mandats prises à propos du régime de la nationalité et du régime des biens dans ces territoires.

En premier lieu, cette règle est déduite des dispositions des articles 254, 256 et 257, $ 1, du traité de Versailles portant sur les compensations à accorder à l’AIlemagne à la suite des annexions effectuées au profit de diverses puissances, de territoires ayant dépendu de

(48) Sur ce principe, v. Abendroth, op. cit., p. 114 et p. 145 et sqq.

Sa souveraineté. La valeur des anciennes colonies allemandes n’est pas considérée comme devant venir réduire le montant total de ia dette allemande, alors qu’une solution contraire est donnée pour les biens anciennement allemands, « annexés » par diverses Puissances victorieuses.

L'interprétation donnée par les Puissances aux dispositions de l’accord secret conclu entre la France, l’Angleterre et l'Italie en avril 1915, appuie, dit-on, en outre, la même thèse. En fait, la création du régime des man-. dats n’a pas été exactement considérée comme un accroissement de territoires au sens que l'article de l’accord de Londres d’avril 1915 donnait à ce mot.

Dès le 16 juin 1919, d’ailleurs, les Puissances victorieuses, dans une note adressée à l’Allemagne, s’interdisaient de tirer avantage et profit des territoires soumis à leur administration.

Enfin on fait observer que l’emploi dans divers textes, de certaines formules, serait ou surprenant ou superflu si l’on admettait la thèse d’une annexion. Les articles 120, 122, 127 du Pacte de Versailles désignent le mandataire non comme «puissance souveraine», mais comme « gouvernement exerçant l’autorité sur le territoire ». L’article 22 du Pacte de la Société des Nations prévoit que le mandataire exerce son autorité «au nom de la Société des Nations » : faut-il admettre que l'Etat mandataire exerce un « droit propre» au nom d’autrui ? (49) Ces expressions sont donc surprenantes si lon écarte la règle de la non-annexion. Superîlues à l'inverse seraient les dispositions de l’article 127 du traité de Versailles qui oblige le mandataire à la représentation diplomatique de la population de la collecti-

(49) Fauchille, Traité, 8 éd., t. I, 2° partie, p. 846,

vité sous mandat hors du territoire même du mandat, et les articles 2 des traités des mandats C et 9 ou 10, suivant les cas, des chartes dès mandats B qui prévoient la compétence législative et administrative de l'Etat mandataire dans les territoires sous mandat.

En deuxième lieu, la règle de la non-annexion résulterait des décisions approuvées par la Commission des Mandats à propos du régime de la nationalité dans les territoires sous mandat et du régime des biens dans ces mêmes territoires.

Le Conseil de la Société des Nations a adopté, le 23 avril 1923, à propos du régime de la nationalité dans les mandats, une résolution aux termes de laquelle : « Le statut des habitants indigènes d’un territoire sous mandat est distinct de celui des nationaux de la Puissance mandataire et ne saurait être assimilé à ce statut par aucune mesure de portée générale. Les habitants indigènes d’un territoire sous mandat n’acquièrent pas la nationalité de la Puissance mandataire par la suite de la protection dont ils bénéficient. Il est à désirer que les habitants indigènes qui bénéficient de la protection d’une Puissance mandataire soient désignés en ce qui concerne chaque mandat par telle dénomination, qui précisera clairement leur statut sous le régime de mandat >» (50).

Par ailleurs, la Belgique ayant défini par une loi du 21 août 1925 un certain régime de la nationalité pour la population du territoire sous mandat de Ruanda- Urundi, dont les termes pouvaient laisser croire que la Belgique était disposée à considérer les membres de cette population non exactement comme ses nationaux, mais comme ses sujets, le Gouvernement allemand pro-

(50) J. O., IV, 1923, p. 604,

testa en qualité de signataire du traité de Versailles contre l'atteinte ainsi portée aux dispositions du régime mandataire. Le représentant belge déclara à la Commission Permanente des Mandats que : «la Belgique, se conformant rigoureusement aux termes du mandat, n’a nullement été guidée dans l’élaboration de cette loi par un désir d’annexion quelconque...» et « qu’aucune disposition de la loi ne visait à conférer aux habitants du territoire sous mandat le statut de sujet belge, ce qui eût été contraire à la décision prise par le Conseil de la Société des Nations, sur la proposition de la Commission Permanente des Mandats» (51).

En ce qui concerne le régime foncier, la Commission des Mandats a veillé à ce que les droits des Etats Mandataires sur les biens publics ne soient pas assimilés à des droits de propriété. Le 9 juin 1926, le Conseil de la Société des Nations décidait que : «les Puissances Mandataires ne possèdent, en vertu des articles 120 et 257 (alinéa 2) du traité de Versailles, d’autre droit que celui découlant de la charge qui leur a été confiée d’administrer ces territoires. Si le texte d’une disposition législative sur le régime foncier pouvait autoriser des conclusions contraires à ce principe, il serait désirable que ce texte fût modifié de façon à dissiper toute équivoque » (52). Cette décision reposait sur les conclusions dégagées par un Comité d’experts juridiques qui avait déclaré que « les droits de gouvernement, accordés aux Puissances mandataires, pour ce qui concerne l’administration des territoires ne comprennent pas les droits complets de souveraineté, tels qu’ils sont exercés sur le territoire de l'Etat lui-même. De même, les droits sur

(61) J. O., VII, 1926, p. 136-137 et 215.

(52) J. O., VII, 1926, p. 867,

les terres et les autres biens publics ne sont pas devenus les droits absolus de propriété...» (53).

* LE

IL est exact que la compétence de l'Etat mandataire sur le territoire soumis au mandat n’est en aucune manière comparable à la compétence de l'Etat français, par exemple, sur une parcelle de son territoire. La compétence territoriale et la compétence personnelle de PEtat mandataire se trouvent limitées par une série de règles du droit des gens : c’est ce caractère particulier de ces compétences que l’on a voulu exprimer en déclarant que l'Etat mandataire devait se soumettre à une règle de non-annexion.

Mais il en résulte simplement, d’après nous, que l'Etat mandataire est un Etat souverain à compétence limitée. Dénier à l'Etat mandataire toute souveraineté, sous prétexte que l’exercice de ses compétences fait l’objet de règles précises de droit international, c’est se rallier aux thèses de Jean Bodin, d’après lesquelles la souveraineté se définit par «ses vraies marques» par le contenu ou l’objet d’un pouvoir. Si l’on définit au contraire la souveraineté comme une liberté de création de normes juridiques dans les limites d’une compétence fixée par le droit international, il ne semble pas possible a priori d’en priver l’Etat mandataire,

Mais la même conception qui nous permet d’écarter l’objection tirée du principe dit de « non-annexion », doit nous obliger de préciser le fondement exact et les limites de la « souveraineté » de l'Etat mandataire ainsi définie.

(53) C.P.M.-P.V., IV, p. 164-165,

Nous devons écarter la thèse d’après laquelle la souveraineté de cet Etat résulterait de l’application à notre matière de la distinction classique entre la souveraineté interne et la souveraineté externe.

Saisie d’un procès en haute trahison à la suite de la révolte des Bondelzwarts, en 1923, dans le territoire du Sud-Ouest Africain, la Cour d'Appel du Cap avait soutenu en effet que, sans pouvoir être considéré comme souverain, l'Etat mandataire n’en possédait pas moins une souveraineté interne permettant de fonder l’accusation de haute trahison (54). L’analyse des opinions données par les différents juges a été faite avec beaucoup de précision par M. Wright. En fait, l’accusation se justifiait, semble-t-il en tout état de cause, par la considération des responsabilités incombant à l’Etat mandataire dans l’exercice de ses fonctions.

En réalité, il est inutile de recourir ici à la distinction classique de la souveraineté interne et de la souveraineté externe, de l’autonomie et de l’indépendance. Si l’on ne peut, croyons-nous, dénier à l'Etat mandataire la qualité de souverain, il faut préciser aussitôt que cet Etat ne peut être considéré autrement que comme un Etat souverain à compétence limitée, l’étendue de cette compétence se trouvant réglementée d’une manière étroite et précise par le droit international.

(54) Wright, op. cit., p. 425 et suiv. ; et Status of the Inhabitants of mandated territory, American Journal of International Law, 1924, p. 306 et suiv. Affaire Rex c. Christian, Cour Suprême de l’Union Sud- Africaine, 1924, Cape Times, 1° décembre 1923, British year Book of International Law, 1925, p. 211 à 219 ; v. en particulier l’opinion des juges de Villiers et Wessels.