ER T

à la faveur de tolérances des Métropoles. Venue plus tard à l’expansion coloniale, l'Allemagne eût pu craindre de la part de ces Métropoles, à une époque où la règle de la Porte Ouverte était plus largement appliquée que de nos jours, des mesures de représailles funestes aux intérêts de nombre de ses ressortissants.

Ce même souci qui explique le but de la politique allemande paraît expliquer aussi le caractère particulier de la méthode suivie par l'Allemagne pour accomplir son dessein. Alors que l’Angleterre avait généralement refusé de se lier par traité à pratiquer une politique d’égalité commerciale dans les territoires soumis à sa domination, l’Allemagne au contraire a cherché à signer des conventions de réciprocité (6), s’assurant ainsi que sa générosité fortifiait elle-même la position de ses nationaux dans d’autres territoires. On peut citer comme exemples de pareils traités, la convention du 10 avril 1886, signée avec la Grande-Bretagne, relative à l’application du régime de la Porte Ouverte dans le Pacifique Occidental, la convention du 16 février 1900 portant sur le régime des îles Samoa. En Afrique du Sud, le régime de la Porte Ouverte était appliqué en dehors de tout traité.

Il semble qu’en pratique, la règle de la non-discrimination douanière ait été effectivement observée dans les anciens territoires allemands. La part du commerce allemand dans le commerce de ces territoires atteignait 60 à 70 %, mais on ne saurait déduire de cette propor-

(6) Dans l’Empire allemand, les pouvoirs de gouvernement dans les protectorats étaient exercés par l'Empereur au nom de l'Empire ; de sorte que l’Empereur et sous son autorité les Gouverneurs des territoires avaient le contrôle exclusif de la politique douanière

* des protectorats (Cf. Chéradame, La Condition Juridique des Colonies allemandes, thèse Paris, 1904 et Gerig, op. cit., p. 64 et note 3),

tion la certitude d’une méconnaissance des principes de légalité (7). ne

Ainsi, en refusant de prévoir le régime de la Porte Ouverte dans les chartes des régimes nouveaux, les Puissances s’exposaient à se voir reprocher de rendre plus difficile dans ces territoires la situation des tiers, situation qu’il s'agissait précisément de fortifier.

b) Le souci particulier de prévoir en faveur des tiers, une garantie juridique d’accès aux ressources des territoires répondait en outre à une préoccupation alors très générale, la préoccupation de fixer, dès l’abord, à la signature même des traités de paix, une méthode a priori capable de résoudre les conflits diplomatiques qui pourraient s’élever dans l’avenir à propos de l’exploitation de ces territoires, entre diverses Puissances, et notamment entre les Puissances victorieuses ellesmêmes.

Il était, il faut l’avouer, inévitable que la répartition des compétences effectuée au lendemain de la guerre sur les anciens territoires allemands fût imparfaite et soulevât des mécontentements. Il fallait s’efforcer d’en pallier les défauts. En considérant l’adoption du principe de l’égalité économique parmi les règles fondamentales du régime des mandats B, comme une compensation accordée à certaines puissances, l’ancien Président de la Commission des Mandats, le marquis Theodoli, n’a pas, semble-t-il, déformé l'intention des auteurs du Pacte (8).

(7) Des plaintes avaient été élevées seulement à propos de l’attitude des autorités des ports maritimes envers les navires étrangers, et à propos de la création de taxes imposées aux voyageurs de commerce de nationalité non-allemande. Il ne semble pas que ces infractions à la règle aient été d’une grande importance (Gerig, op. cit., p. 72).

(8) Lors de la 12° séance de la Commission Permanente des Man-

Or, et avant que les chartes des Mandats fussent déjà toutes rédigées et définitivement approuvées par la Société des Nations, diverses nations, et au premier rang l'Italie, avaient posé dans les enceintes internationales, le problème de la répartition des matières premières (9).

Les signataires du Pacte exprimaient leur désir de voir régler les conflits à naître de rivalités économiques dans ces territoires d'outre-mer, suivant la méthode qui avait inspiré l’accord de Berlin de 1885 et aidé à résoudre pendant de longues années ensuite, les nouveaux différends issus des heurts des impérialismes : la méthode de la libre concurrence, définie par le double libéralisme du régime des échanges et du régime des investissements. C’est là, on l’a vu, le trait caractéristique du système des mandats B, système qui apparaît non pas tant peut-être comme un compromis entre une volonté d’annexion et un scrupule hostile à tout impérialisme, compromis inventé à une époque donnée pour résoudre un problème donné, que comme l'aboutissement de principes juridiques dont les premières formes d’application avaient été déterminées plus de trente années auparavant (10).

dats, le Président Théodoli avait déclaré : « C’est au moment de leur restitution [des mandats] qu’on a voulu rémédier par sa réalisation [du principe de Tégalité économique] à la répartition peu équitable des territoires d’outre-mer ». C.P.M. P. V., 12° séance, p. 168. Cf. les déclarations de M. Theodoli à la 13° séance, C.P.M. P.V., p. 172. Voir sur ces déclarations Bileski, op. cit., p. 228.

(9) V. l’importante étude du Dr Karl. W. Kapp, Memorandum on the efforts made by the League of Nations towards a solution of the problem of raw materials, précitée, et l’étude de M. Djermanovitch, Le Traité de Versailles et les matières premières, Paris, 1927, 173 p.; M. Tittoni avait soulevé la question dans un rapport présenté au Conseil le 25 octobre 1920. Lors des premières séances de l’Assemblée, la question fut l’objet de longues discussions : un important rapport fut rédigé en 1921 par le Professeur Gini. Sur le rapport du Professeur Gini et ses suites, v. Kapp, op. cit., p. 45 à 59.

(10) En ce sens Abendroth, p. 5.

Les précédents historiques

Le souci de créer et de développer un « droit colonial international» avait en effet inspiré bien avant 1920, d'importantes conventions du droit des gens.

a) A la suite de très vives protestations élevées par la France et l’Allemagne contre la reconnaissance par l'Angleterre au profit du Portugal, de certains droits sur l'embouchure du Congo, les puissances intéressées avaient décidé de prévoir, pour l’ensemble des territoires de la région du Congo, un régime économique d’égalité.

Le territoire dit « Bassin Conventionnel du Congo » comprend le Congo belge, une partie de l’Afrique Equatoriale française, une partie de l’Afrique Occidentale française, une partie de l'Afrique Occidentale portugaise, le territoire de Ruanda-Urundi (aujourd’hui sous mandat belge), du Kenya, du Tanganyika (ce dernier aujourd’hui sous mandat britannique), de l’Uganga, du Nyassaland, de Zanzibar, une partie de l’Abyssinie, une partie de la Somalie italienne, diverses régions septentrionales de la Rhodésie et de l’Angola, et une partie du Soudan anglo-égyptien.

Le régime de droit international comportait en faveur des participants à la Convention un régime de libre accès aux ressources naturelles, affirmait la libre navigation et le libre trafic sur le fleuve (articles 2, 5, 14) et interdisait l’établissement des tarifs douaniers à l’importation (art. 4).

La convention de Bruxelles de 1890 avait modifié l’acte de Berlin en autorisant l'établissement d’un droit

de 10 % sur les importations du Bassin Conventionnel : ce tarif ne devait avoir aucun caractère préférentiel. Toute taxe de transit demeurait interdite (11).

b) C’est à ce même principe que l’on eut recours en 1906 pour résoudre les difficultés posées par les rivalités des puissances au Maroc. L'application du régime de la Porte Ouverte est ici fondée sur les dispositions de la Convention d’Algésiras de 1906, conclue entre la France, la Grande-Bretagne, l'Allemagne, l'Espagne et l’Italie.

L'Allemagne a dû renoncer après la guerre aux droits qui lui avaient été accordés par la convention.

c) Après la guerre, les principes qui avaient inspiré la Convention de Berlin ont été réaffirmés à St-Germain, le 10 septembre 1919. La Convention de St-Germain, destinée à réviser les conventions de Berlin et de Bruxelles, a été signée par les Etats-Unis, la Belgique, la Grande-Bretagne, la France, l'Italie, le Japon et le Portugal. Aucune limite n’est désormais prévue au montant des tarifs douaniers susceptibles d’être établis dans le Bassin Conventionnel. Mais aucune préférence n’est autorisée. La Convention de St-Germain comprend une clause compromissoire (12).

(11) Sur la convention de Berlin, voir Geoffroy de Courcel, L’influence de la Conférence de Berlin de 1885 sur le droit colonial international, Paris, 1936, 421 p. et Gerig, op. cit. p. 31 et suiv.

(12) Dans d’autres territoires, divers accords spéciaux analogues à ceux que nous avons cités plus haut à propos de l’Empire allemand, avaient prévu, avant la guerre, l’obligation juridique, pour certains Etats, de respecter lors de la détermination du régime à appliquer aux ressortissants d’Etats tiers aux colonies, la règle de l’égalité. Aux termes d’un accord du 14 juin 1898, la France et l’Angleterre avaient défini le régime économique applicable pour leurs rspports mutuels dans une certaine zone de l’Afrique Occidentale. Cette zone comprenait deux colonies britanniques, le Nigeria et la Côte de l’Or, et deux colonies françaises : le Dahomey et la

Il est indiscutable que les dispositions de la Convention de St-Germain ont servi de modèle aux dispositions particulières des Chartes des mandats (13).

L'élaboration des textes établissant la garantie (14).

L'importance attachée par les Etats-Unis au principe de la « Porte Ouverte » a toujours été, on le sait, extrêmement grande : il est naturel que le Président Wilson se soit efforcé jusqu’à l’issue des négociations de paix, d’obtenir que le régime de la Porte Ouverte soit appliqué avec le plus grand libéralisme, dans l’ensemble des territoires appartenant auparavant à l’Allemagne. Le projet Wilson présenté le 27 janvier 1919 après la discussion violente à laquelle avait donné lieu l’exposé de la thèse des Dominions (15) prévoyait, pour l’ensemble des territoires en cause, l’adoption de la règle de non-discrimination (16). Le compromis Lloyd George du 30 janvier qui aboutit à la création des mandats C, abandonnait l’application du principe pour le régime de ces mandats (17). La disposition relative à la règle de l'égalité économique fut insérée dans le texte de l’article 22 du Pacte en ce qui concerne les mandats B ; Côte d’Ivoire ; chacune des puissances s’engageait alors à m’établir aucune discrimination commerciale au détriment de l’autre partie contractante. Le jeu de la clause de la nation la plus favorisée étendit la portée de ces dispositions. Elles étaient devenues applicables ainsi notamment à l'Italie et à l’Allemagne. Ces dispositions ont cessé d’être en vigueur depuis le 22 octobre 1936. Aux termes d’une convention signée à Londres le 13 décembre 1906 (art. 6) entre la France, la Grande-Bretagne et l'Italie, un régime d'égalité avait été prévu pour la Côte des Somalis.

(13) Comparer le texte de l’art. 6 de la Charte des Mandats {en annexe) et celui de la Convention de St-Germain (en annexe).

(14) Pour les discussions à la Conférence de la Paix, v. la bibliographie générale, p. 31.

(15) Voir supra, chap. I.

(6) Cf. Wright, op. cit., p. 35.

(17) Cf. Gerig, op. cit., p. 108,

mais l’article 22 était muet sur l’application de la règle aux mandats C. Ce silence ne pouvait être interprété que comme un refus.

Divers efforts furent poursuivis dès lors pour que la règle, à la faveur de nouvelles négociations, fût introduite dans le régime des mandats C.

Une demande fut présentée avec ce dessein par le délégué belge Hymans lors des débats de la Commission de la Société des Nations de la Conférence de la Paix. Le Général Smuts répliqua assez vivement que le problème avait fait l’objet de très longues discussions au sein du Conseil des Dix et que la décision prise à la suite de ces discussions ne pouvait, dans ces conditions, être remise sur le tapis. M. Hymans déclara alors se réserver de soulever la question en Assemblée : M. Bourgeois approuva son attitude. La question cependant ne fut pas évoquée pendant les négociations du traité de paix (18).

Elle fut soulevée encore lors des premières délibérations de la Société des Nations portant sur l’approbation des chartes des mandats par le Gouvernement japonais, soucieux de sauvegarder des droits à l’immigration et au commerce japonais dans les régions d’Afrique du Sud (19). La revendication japonaise ne fut pas prise en considération. Le délégué japonais accepta de ne pas maintenir ses résistances, et « dans un esprit de conciliation », renonça à exiger l’insertion dans la charte des mandats C, d’une disposition favorable à l’application de la règle de l’égalité économique. Mais il déclara ne pouvoir considérer comme légitime toute mesure ayant

(18) Sur tous ces points, v. Bileski, op. cit, p. 217. e à (19) Voir sur l’intervention japonaise en particulier Millot, op. cit. p. 63.

pour effet de soumettre les Japonais, dans les territoires à mandat C à un régime de discrimination. La charte des mandats C approuvée le 17 décembre 1920 ne contenait pas la clause d'égalité.

On ne doit pas oublier pourtant que, plus de dix ans plus tard, le délégué japonais à la Commission des Mandats rappela les réserves faites lors des premières délibérations de la Société par son Gouvernement, et protesta contre la décision de l’Union Sud-Africaine prise en 1930, au regard de l'immigration des peuples de couleur (20). Le Président de la Commission, tout en rappelant qu’il n’était pas d'usage que la Commission discutât des réformes à apporter aux règles des mandats, ne dissimula pas l'intérêt qu’il attachait à l’exigence formulée par le Japon, d’une extension à tous les mandats sans exception de la règle de la Porte Ouverte.

Cette insistance du Japon, légitime dans son principe, n’est pas pourtant sans surprendre, si l’on songe que dans les territoires qu’il administre sous le régime des mandats C, le Japon s’est toujours opposé à appliquer lui-même la règle dont il a défendu avec tant d’acharnement le principe (21).

Les textes

La règle de l'égalité économique dans ces conditions

(20) Sur cette intervention et ses suites, cf. Bileski, op. cit. p. 247, et les procès-verbaux de la 20° séance de la Commission (p. 50).

(21) V. Bileski, op. cit., p. 220, et la note 1. Le Gouvernement japonais avait tout d’abord répondu à la Commission (C.P.M.,:P.V., 3° séance, p. 83) qu’il respectait dans ces territoires la règle de la Porte Ouverte. Ultérieurement le Japon appliqua en faveur de ses possessions un régime de discrimination douanière, puis organisa entre ces territoires une union douanière. Les autres puissances sont aujourd’hui écartées du commerce extérieur de ces possessions,

rd'2-i

rar

n’a été prévue qu’au regard des territoires sous mandat B.

Les textes relatifs à ce régime sont :

1° L'article 22, $ 5 du Pacte de la Société des Nations:

2° Les dispositions des chartes des mandats B (article 6 des chartes des mandats particuliers au Cameroun et au Togo, article 7 de la charte des mandats de l’Est- Africain et de la charte du mandat du Rouanda-Urundi).

3° Les dispositions des traités conclus entre les Etats- Unis et les Puissances mandataires aux termes desquelles les Etats-Unis se voient reconnaître par ces puissances des droits semblables à ceux dont bénéficient, d’après les Pacte et traités de mandats, les « Etats membres de la Société des Nations ».

4 Les diverses conventions commerciales conclues par les Etats mandataires prévoyant la concession à des Etats tiers non-membres de la Société des Nations, de tout ou partie des avantages consentis aux membres de la Société des Nations, considérés comme nations les plus favorisées.

Ces textes sont-ils les seuls applicables en la matière?

Les Etats-Unis ont prétendu pouvoir invoquer, pour jouir du régime de la Porte Ouverte dans certains territoires jadis soumis à la domination allemande, les dispositions de traités qu’ils avaient conclus avant la guerre, avec l’Allemagne, à propos de ces territoires. En particulier, les Etats-Unis ont prétendu que la Convention de 1899 entre la Grande-Bretagne, l’Allemagne et les Etats-Unis, conclue au sujet des îles Samoa (22)

(22) Cette Convention prévoyait que «each of the three signatory powers shall continue to enjoy in respect to their commerce et commercial vessels, in all the islands of the Samoan group privileges and conditions equal to those enjoyed by the sovereign powers, in all

ports which may be open to the commerce of either of them ». (Cf, Wright, op. cit., p. 483, et C.P.M., P.V., 7° séance, p. 24.)

devait être considérée après la guerre comme se trouvant encore en vigueur et qu’en conséquence les Etats- Unis étaient en droit de réclamer à la Nouvelle-Zélande, puissance mandataire, l’application en faveur de leurs ressortissants de la règle de légalité économique.

Ainsi se trouvait posée la question de savoir si les dispositions que nous avons citées plus haut étaient bien effectivement les seules dispositions capables de créer, à la charge des Puissances Mandataires, l'obligation internationale de respecter la règle de la Porte Ouverte, ou si au contraire ces Puissances devaient être considérées comme soumises en outre à des traités conclus par l'Allemagne à l’époque où elle se trouvait investie sur ces territoires, d’une compétence générale.

La solution dépend de l'attitude à adopter au regard du problème des successions d'Etats en droit international, problème dont nous ne pouvons songer à examiner ici les divers aspects (23).

Que l’on rattache l’idée d’une persistance de validité des traités internationaux à la suite du transfert des compétences d’un Etat contractant à un autre Etat, à la conception de la personnalité de l'Etat, considéré ainsi comme capable de « transmettre » ses droits et obligations à une autre « personne » du droit international (24) ou bien que l’on voie dans cette persistance de validité une simple conséquence de la théorie de

(23) V. Fauchille, op. cit., t. I, 1° partie, 8 216-234 ; Oppenheim (édition Lauterpacht, Londres, 1937), $ 82 ; Huber die Staatensuccession, 1898 ; Gidel, Les Effets de l’Annexion sur les Concessions, Paris, 1904 ; V. aussi : Kelsen, Théorie Générale du Droit International Public, Cours de l’Académie Internationale de La Haye, 1932, vol. 42, p. 312-349 ; Strupp, Règles fondamentales du Droit de la Paix, ibid., 1934, vol. 47, p. 468-490 ; et Chaiïlley, La Nature juridique des Traités internationaux, Paris, 1932, 343 p.

(24) En ce sens, Lauterpacht, Private Law and Analogies of International Law, Londres, 1927, p. 125 et suiv,

l «acte contraire » (25), on admet en général que seul un petit nombre de conventions demeure en vigueur à la suite du transfert des compétences. Au nombre de ces conventions, on range les « traités-lois » et les traités portant sur des obligations dites « réelles » — l’expression ne paraissant pas, il faut l’avouer, très heureuse — en application du principe d’ « équité » (26) en vertu duquel « res transit cum onere ».

En faveur du maintien en vigueur de conventions commerciales en pareil cas, on peut cependant citer l’ar-

- bitrage de la Commission mixte de Guayaquil, instituée

pour juger l'affaire du navire « The Mechanic », qui divisait l’Equateur et les Etats-Unis. La Commission avait décidé le 17 août 1865 qu’un traité conclu entre l’Espagne et les Etats-Unis consacrant le principe « Navire libre, marchandises libres » liait la Colombie, même après qu’elle se fût constituée en Etat indépendant par sa sécession d'avec l’Espagne (27).

Un traité de commerce conclu le 5 avril 1831 entre le Mexique et les Etats-Unis a été reconnu après une discussion diplomatique entre les Etats-Unis et le Texas comme demeurant en vigueur, à la suite de l’abandon par le Mexique de ses compétences au regard du territoire du Texas (28).

Mais les décisions dont il s’agit ici résultent dans le premier cas d’un arbitrage, dans le deuxième cas, d’une discussion diplomatique ; elles ne sauraient ainsi être

(25) Chaïlley, op. cit., p. 151. |

(26 Mc Nair, La terminaison et la dissolution des traités, Recueil des Cours de l’Académie de Droit International de La Haye, 1928, IX, p. 489. j :

(27) De Lapradelle et Politis, Recueil des Arbitrages Internationaux, t. II, p. 433.

(28) J. B. Moore, Digest of International Law, vol. V, $ 773. Voir la discussion de ces exemples dans Chaïlley, op. cit., p. 149,

généralisées sans imprudence. Par ailleurs, elles concernaient l’hypothèse d’un transfert des compétences à un Etat nouveau venu dans la communauté internationale, et non l’hypothèse d’un transfert à un Etat préalablement existant de cette communauté.

Il faut en tous cas écarter de la discussion, à notre sens, les précédents relatifs au maintien en vigueur des « servitudes internationales ». M. Wright étudie côte à côte les prétentions des Etats-Unis à réclamer l’application à leur profit dans les territoires sous mandat A, de privilèges extraterritoriaux (dits privilèges de capitulations) consentis jadis par la Turquie (29), et leurs prétentions à l’application de la convention d’égalité conclue à propos de Samoa. Il semble pourtant que la distinction à établir entre la servitude internationale que lon peut analyser en un partage de compétences territoriales entre deux Etats, et l'obligation internationale, qui ne concerne que l'exercice de cette compétence, ait été aujourd’hui très nettement faite (30) ; or, comme on le verra plus loin, à notre sens, les conventions d’égalité qui laissent à un Etat, ici dans l’espèce, l'Etat mandataire, le soin de régler lui-même et seul le régime légal et administratif des ressortissants des Etats tiers, à la seule restriction de respecter un engagement sanctionné par traité, ne sauraient créer qu’une obligation internationale.

Repoussant ainsi toute assimilation entre les conventions d’égalité et les conventions portant sur des « servitudes internationales », nous serions enclins à croire quant à nous, conformément à l'opinion d’Oppen-

(29) Wright, op. cit., p. 483 et 484.

(30) Basdevant, Règles internationales du Droit de la Paix, Recueil des Cours de l’Académie de La Haye, 1936, IV, p. 633 et suivantes.

heim (31) que les conventions d’égalité, quoique ne présentant pas un caractère a priori politique général, comportent, par leur nature même, des aspects politiques et doivent être considérés comme ne survivant pas à la perte, par l'Etat qui les a conclues, de ses compétences au regard du territoire auquel elles s’appliquent.

La question fut discutée lors de la septième session de la Commission Permanente des Mandats. Le Président de la Commission appuya la thèse d’après laquelle le traité entre les Etats-Unis, la Grande-Bretagne et l'Allemagne devait être considéré comme maintenu en vigueur. Le représentant de la Nouvelle-Zélande exprima au regard de cette thèse des doutes qui nous semblent entièrement justifiés (32).

En fait, un tarif préférentiel prévoit aujourd’hui, à Samoa, des avantages économiques, au profit de l’Empire britannique (33).

Il nous paraît impossible, en conclusion, d’admettre qu’existent, aujourd’hui, en faveur de l’application du régime de la Porte Ouverte dans les anciens territoires allemands, d’autres dispositions que celles que prévoient le Pacte, les Chartes des Mandats et les accords particuliers conclus par les Puissances Mandataires.

La portée exacte de ces textes a donné lieu à de vives discussions. La nécessité de définir une méthode d’interprétation a donné à la détermination de la nature juridique et au fondement des garanties internationales accordées aux Etats tiers, une importance particulière.

(31) Oppenheim, op. cit., 8 82, éd. Lauterpacht, 1937, p. 145.

(32) C.P.M., P. V., 7° séance, p. 24. Sir James Allen « doute que cette convention existe en raison du traité de Versailles qui a été signé postérieurement ».

(33) V. Bileski, op. cit., p. 220.

Caractères généraux des. garanties: internationales

accordées-aux Etats tiers

Les dispositions que nous venons de citer ont pour objet de prévoir à la charge de l'Etat mandataire l’obligation internationale de soumettre les ressortissants des Etats tiers, à un régime d’égalité juridique.

a) La garantie trouve sa source dans une obligation internationale qui a pour effet de limiter l'exercice par l'Etat mandataire, de sa compétence générale (33).

Il ne s’agit nullement ici bien entendu d’un partage de compétence entre l'Etat mandataire et un Etat tiers : on ne saurait parler en aucune manière ici de servitude internationale (en admettant que cette expression désigne, en droit international, une situation juridique concevable). L’Etat mandataire demeure seul compétent pour définir le régime légal et administratif applicable aux ressortissants d'Etats tiers ; mais il est tenu de se soumettre, dans l’exercice de cette compétence, à des obligations qu’il a d’ailleurs, librement contractées.

L’exécution de cette obligation comme pour toute obligation prévue par les conventions de mandats, est placée sous le contrôle de la Société des Nations.

b) La garantie a pour objet d'assurer aux ressortissants des divers Etats admis à en bénéficier, une situation juridique uniforme, égale à celle que l'Etat mandataire prévoit pour ses propres nationaux (34).

Les Etats mandataires s’engagent à établir en faveur des ressortissants des Etats tiers un régime d’égalité de

(34) Van Rees, op. cit., t. II, p. 124,

droit, sans bien entendu s'engager à assurer à leur activité une égalité de fait.

« Le principe, dit M. Van Rees (35), vise l’égalité de droit. Ce qu’il exige, c’est l’établissement de règles uniformes pour tous. Ce qu’il ne saurait imposer, c’est la garantie que l’application de ces règles produira les mêmes effets pour tous, l’égalité de droit ne comportant pas indifféremment l’égalité de fait. Une inégalité de fait causée par diverses causes objectives ne violerait pas le principe, tant qu’elle n’est pas la conséquence directe de mesures générales prises par le mandataire, en sa propre faveur et à l’exclusion des autres puissances ».

c) Quel est enfin le fondement juridique de cette obligation internationale ?

1° On a soutenu que cette obligation se rattachaïit directement au principe dont le rôle dans le régime des mandats est essentiel, d’après lequel l’administration mandataire doit se donner pour fin d’assurer le bienêtre et la prospérité des indigènes des territoires qu’elle régit.

Cette thèse permettait de donner à la règle de l’égalité une application extrêmement étendue. C’est celle qu’invoqua par exemple le Japon (36) pour soutenir qu’en l’absence de tout texte, le principe de légalité économique devait recevoir application dans les territoires sous mandat C. Le souci d’une protection nécessaire des intérêts des indigènes peut et doit en effet, d’après les termes mêmes de l’article 22 du Pacte de la

(35) Van Rees, op. cit., t. IL, p. 124.

(36) Thèse du Gouvernement Japonais exprimée lors des délibérations du Conseil et de l’Assemblée en 1920. (V. Millot, op. cit., p. 63 et suivantes),

Société des Nations, inspirer l’activité des puissances mandataires, en toute circonstance et quel que soit le territoire où s’exerce cette activité, même dans les territoires où elle dispose de la liberté la plus large.

Certains auteurs, sans déclarer expressément que la règle de l'égalité économique édictée en faveur des Etats tiers se fonde sur la considération du bien-être des indigènes, admettent que les intérêts des Etats tiers et les intérêts mêmes de la population du territoire, sur ce point au moins, coïncident (37).

Cette thèse, quelle qu’en soit l’expression, nous paraît difficilement acceptable.

L'idée d’une harmonie providentielle entre les intérêts de la population du territoire et les intérêts des Etats tiers est certes séduisante, et rassurante, mais elle reste entièrement à démontrer.

Si le régime international actuel des échanges internationaux était un régime de libéralisme, il serait alors exact que la faculté donnée à la population des territoires sous mandat d’acheter et de vendre sur les marchés offrant les meilleures conditions économiques fût pour cette population, un profit direct. Mais dans la période actuelle où s’affirment les politiques nouvelles de préférence impériale, où s’effermissent les tendances autarciques, il faut reconnaître que la situation des territoires régis par la règle de la Porte Ouverte, privés de tout droit de négociation au regard de leur politique commerciale, obligés d'accorder les avantages les plus étendus aux ressortissants d'Etats tiers, sans être assurés en contre-partie d'obtenir de ces mêmes Etats, un

(37) Van Rees, op. cit., p. 125 ; Stoyanovsky, op. cit., p. 159,