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traitement favorable, est une situation difficile (38). Les colonies aujourd’hui jugent essentielle la considération de la stabilité de leurs approvisionnements et de leurs débouchés, et elles n’ont pas hésité à diverses reprises à se louer des heureux résultats des politiques de préférence.
Il paraît impossible aujourd’hui de nier que les intérêts de la population indigène et les intérêts des Etats tiers peuvent entrer en conflit (39). L'existence de ce conflit risque de mettre en question l’avenir même du régime de la Porte Ouverte : pour le sort de ce régime aujourd’hui, il n’est pas de problème plus grave à résoudre.
Si donc le souci du bien-être de la population indigène devait l’emporter sur toute autre considération, il faudrait soutenir, contrairement à la thèse du Gouvernement japonais exprimée plus haut, que les textes relatifs aux garanties accordées aux Etats tiers devraient être interprétés d'une manière restrictive (40).
Il nous paraît ainsi nécessaire de considérer loyalement que dans le régime des mandats, trouvent appli-
(38) V. infra, III partie, ch. II, à propos des projets tendant à donner à la règle de la Porte Ouverte, une plus large application, la discussion du problème posé par la non-réciprocité des avantages consentis au titre du régime de la Porte Ouverte. Sur tous ces points, voir Bileski, op. cit., p. 228-255, et Abendroth, op. cit., p. 293 et suiv.
(39) V. Bileski, op. cit., p. 235. Cf. Van Rees, op. cit., t. IL, p. 125. Yapou, De la Non-Discrimination en matière économique, notamment en ce qui concerne les pays de protectorat et La pays sous mandat, Paris, 1935, p. 116.
(40) En ce sens, Bileski, op. cit., p. 235 «Si un pareil conflit existe (entre l’obligation de respecter le principe de légalité économique et l'obligation d’assurer la prospérité de la population indigène) laquelle des deux obligations doit l’emporter ? On ne peut résoudre cette question, dans le sens des dispositions de l’article 22 du Pacte, qu’en faveur de la population du territoire sous mandat, puisque le bien-être et le développement de cette population est la raison d’être du système du Mandat lui-même, »
cation deux principes généraux distincts : d’une part, le principe de la protection des intérêts des indigènes, d'autre part le principe de la protection des intérêts des Etats tiers. Ces deux principes n’ont en aucune manière le même fondement, ils n’ont en aucune manière les mêmes exigences.
C’est cette même idée que l’on a parfois exprimée en rattachant l’obligation internationale de respecter la règle de la Porte Ouverte au principe dit du « désintéressement de la Puissance Mandataire ». Telle était l'opinion affirmée par le Président de la Commission des Mandats qui était alors M. Theodoli, lors de la deuxième séance de la Commission Permanente (41).
Il résulte de ce que nous avons dit plus haut que nous sommes d’accord avec la thèse générale exprimée par M. Theodoli : nous écartons cependant les termes « désintéressement de la Puissance Mandataire » qui ne figurent pas dans les dispositions du Pacte, et qui laissent place à une équivoque. Le principe du « désintéressement de la Puissance Mandataire » interdit sans aucun doute à l'Etat mandataire de s'enrichir aux dé-
(41) C.P.M., P. V., 12° séance, p. 168. Déclaration de M. Theodoli : «Mais à la suite de l’étude de la question des mandats, il s’est convaincu qu’à la base de tout le système il y a, en outre, un autre principe de toute importance, le principe de l’égalité économique. Il n’est pas nouveau dans l’histoire coloniale, mais n’a jamais été énoncé d’une façon aussi large et aussi explicite que dans les mandats. C’est au moment de leur institution, pense-t-il, qu’on a voulu rémédier par sa réalisation, à la répartition peu équitable des territoires d’outre-mer et permettre à un plus grand nombre d'Etats (la Société des Nations compte 55 membres) de participer aux avantages des 14 territoires sous mandat. Vis-à-vis des autres Puissances, les Puissances Mandataires étant sur place se trouvèrent au point de vue économique, dans une situation plus favorable ; maïs cet avantage est corrigé par un autre principe, sur lequel la commission a maintes fois insisté, suivant lequel la Puissance Mandataire, ayant été choisie en raison de ses ressources et de son expérience, ne doit tirer aucun profit direct de son mandat ; c’est le principe du « désintéressement » de la Puissance Mandataire. »
pens du territoire placé sous sa garde — d’où les dispositions applicables, dans les mandats, à propos des régimes fiscaux — mais les règles générales du régime des mandats ne peuvent concerner et en fait ne concernent aucunement l’attitude à adopter au regard du problème — aujourd’hui à peu près insoluble pour les économistes (42) — de l’enrichissement de la nation mandataire en tant que collectivité sociale. La confusion entre ces deux notions a été faite à diverses reprises notamment à propos des emprunts conclus par la collectivité sous mandat auprès d'entreprises bancaires ressortissantes de l'Etat mandataire. On encourage cette confusion en liant les obligations relatives à l’égalité économique et la règle du désintéressement, règle où nous serions tentés de voir plutôt un aspect, à vrai dire essentiel, du principe de non-annexion de la collectivité sous mandat par l’Etat mandataire (43).
Pour nous, l’obligation de respecter les intérêts des Etats tiers paraît se rattacher simplement à une volonté commune de donner un caractère juridique à une règle de solidarité interétatique. On s’accorde à penser que l'expansion des activités nationales au delà des frontières, dans des régions à ouvrir aux exploitations européennes, — quel que soit le caractère que l’on donne à cette expansion, que l’on y voie un phénomène purement économique, ou politique, ou, plus généralement, biologique, — doit être soumise à un ordre juridique, capable d'exprimer l’exigence première d’une solidarité non exactement internationale mais intersociale. Plusieurs méthodes seraient a priori concevables pour défi-
(42) Sur la valeur économique des colonies en général pour la Métropole, v. Grover Clark, Balance sheets of imperialism, New-York,
(43) Sur le sens à donner à ce principe, v. supra, p. 124 et suiv.
nir et délimiter cet ordre juridique : la méthode de la garantie internationale d’un accès aux ressources de ces territoires, trouvant sa source dans une obligation internationale assumée par l'Etat investi d’une compétence générale, de se soumettre dans l'exercice de cette compétence, à une limitation volontaire, est la méthode qu’ont choisie les signataires du Pacte de la Société des Nations. Ainsi d’après nous, la garantie internationale d'accès aux territoires accordée aux Membres de la Société se rattache à l’idée, exprimée par le $ 2 de l’article 22 du Pacte de l’exercice par les mandataires de leur tutelle « au nom de la Société ».
Il s’agit donc, d’après nous, d’une règle très générale, dont l'interprétation doit être non pas restrictive, mais au contraire extensive.
L'examen des travaux préparatoires (44) incite en effet à penser que les auteurs des dispositions de l’article 22 attachaient en majorité une très grande importance au principe de l'égalité économique et que c'est en considération des caractères particuliers de certains territoires et des exigences à leur sujet qu’ils ont renoncé à une application plus étendue du principe qu’ils avaient ainsi défini.
Le recours à l'historique (45) confirme cette opinion. Les préoccupations relatives à «l'accès aux matières premières» à «la non-discrimination » étaient familières aux auteurs du Pacte (46), qui avaient tenu, dans
(44) V. supra.
(45) Sur la distinction du «recours aux travaux préparatoires » et du «recours à l’historique » voir Marcelle Jokl, De l’Interprétation des traités normatifs d’après la doctrine et la jurisprudence internafionale, thèse, Paris, 1935, 194 (en particulier p. 147 et suivantes).
(46) Sur les discussions du problème des matières premières à la Conférence de la Paix, v. Kapp, op. cit. et Ray Stannard Baker, Woodrow Wilson and the World Settlement, t. II, p. 409 et sqq.
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Particle 23, à donner, conformément au vœu exprimé par le troisième point du message du Président Wilson, une portée générale au souci d’une « égalité commerciale ». Lord Robert Cecil, président du Conseil Economique Suprême, avait le 9 mai soulevé au Conseil des Quatre le problème de l'accès aux matières premières (47). Le memorandum français, non daté, remis à la Commission Economique de la Conférence de la Paix, réclamait dans son article 3, la suppression des droits d'exportation et d'importation entravant le commerce des principales matières industrielles (48). Comme le dit Baker, les expressions «porte ouverte», «liberté des mers», «égalité commerciale >» étaient devenues de « popular phrases » (49) — nous dirions aujourd’hui, irrévérencieusement peut-être, des « slogans» — et il ne faut pas oublier que la Conférence de la Paix, si elle n’avait jamais cherché à étudier d’une manière générale le problème de la distribution des ressources du monde, avait eu à maintes reprises pourtant, l’occasion d’en signaler ou même d’en éprouver elle-même la gravité (50). 22
Il nous paraît en conclusion, impossible de voir dans l’affirmation de la règle de l’égalité économique par les dispositions relatives au mandat B, une conséquence des principes généraux exposés dans le même article au regard de la protection des indigènes, une simple application d’une norme de droit colonial. Il s’agit là d’un principe différent, auquel à tort ou à raison — la question ici n’a pas à être posée — les auteurs du Pacte
(47) Baker, op. cit., t. II, p. 410.
(48) Baker, op. cit., t. III (Document n° 60), p. 413.
(49) Baker, op. cit., t. III p. 411.
(50) Rappelons les affaires de pétrole roumain (Baker, op. cit., t. II, p. 423), du pétrole d’Irak (Bileski, op. cit., p. 258 et sqq), etc.
avaient tenu à accorder la plus grande importance et la portée la plus étendue. C’est par application du souci général de soumettre à un ordre juridique la concurrence des mouvements d'expansion des nations européennes et extra-européennes qu'a été mise en œuvre, à notre avis, la méthode discutable peut-être, mais fermement définie, d’une garantie juridique internationale à prévoir en faveur des Etats tiers.
Rien n'autorise en conséquence à attribuer à cette disposition une portée limitée : elle exige, d’après nous, une interprétation extensive : aussi extensive que le permet le respect des fonctions assumées par l'Etat mandataire.
