I, — ÉTATS BÉNÉFICIANT DE LA GARANTIE

Aux termes de l’article 22, $ 5, du Pacte de la Société des Nations et des dispositions des chartes des mandats, la garantie internationale d’égalité est accordée aux Etats membres de la Société des Nations.

En vertu de traités spéciaux, on l’a vu par ailleurs, les Etats-Unis ont acquis le droit de solliciter dans les territoires soumis au régime du mandat B, un régime identique au régime consenti aux membres de la Société des Nations. à

Les textes sont donc ici d’une grande clarté. Leur interprétation ne paraît pas devoir soulever a priori de grandes difficultés : de vives discussions pourtant ont été éveillées au cours des dernières années, à propos

(1) Bileski, op. cit., p. 224 et suiv.

de la situation juridique des Etats qui, après avoir fait partie de la Société des Nations, après avoir été ainsi appelés à bénéficier des dispositions des chartes, se sont retirés de la Société. Faut-il appliquer à la lettre les textes du régime, et autoriser les Etats mandataires à prendre à l’encontre des intérêts des Etats qui perdent leur qualité de « membres de la Société des Nations », diverses mesures de discrimination ?, Faut-il au contraire admettre que l’établissement de pareilles mesures de discrimination serait contraire au souci, dont on a rappelé l'importance, de donner à la règle d’égalité, un large domaine d’application ?

Juridiquement parlant, toute préoccupation de pure opportunité étant écartée a priori, il ne semble pas que les dispositions très claires qui régissent la matière puissent permettre aux Etats qui se sont retirés de la Société des Nations de prétendre au maintien de leurs privilèges.

Le Japon a pourtant présenté une argumentation assez serrée qui semble avoir exercé sur la Commission des Mandats, favorable à une interprétation large des textes régissant l’application du principe de l’égalité, une certaine impression. Cette argumentation se trouve exposée dans un memorandum annexé au procès-verbal de la 28 session (52).

Les arguments donnés par le Gouvernement japonais en faveur de sa thèse sont nombreux : leur multiplicité même n’est pas peut-être sans éveiller des doutes sur leur rigueur.

Le Japon déclare en premier lieu qu’en le considérant comme privé à l’avenir, du droit d’invoquer la règle de

(52) C.P.M., P.V., 28° session, p. 184.

l'égalité, la Société des Nations sanctionnerait une modification apportée au régime actuel des anciennes colonies allemandes. Or, toute modification à ce régime doit être soumise à l’approbation des Principales Puissances Alliées et Associées, auxquelles il a appartenu après la guerre, de désigner les Etats mandataires et de fixer les termes des mandats. L’adhésion du Japon — Puissance comprise sous l’appellation « Puissances Alliées et Associées » — serait donc ici indispensable.

Cet argument est fort contestable. Nous avons vu plus haut que la thèse d’après laquelle l’approbation des Principales Puissances Alliées et Associées serait aujourd’hui nécessaire pour toute modification à apporter au régime des mandats appelle de grandes réserves.

Mais surtout, est-il possible de considérer le refus d'accorder au Japon le bénéfice de la garantie internationale prévue par le paragraphe 5 de l’article 22 du Pacte comme une modification au régime des anciennes colonies allemandes ? Il s’agit au contraire d'assurer ici l'application d’une des dispositions essentielles de ce régime. Sans doute une modification est apportée aux effets matériels d’un texte du régime : maïs ce texte lui-même n’est appelé à subir aucune altération ; bien au contraire, on s'efforce d’en faire respecter les dispositions.

Le Japon fait observer en second lieu qu’il serait inadmissible que sa situation juridique, au regard des territoires sous mandat, fût inférieure à celle des Etats membres de la Société des Nations, alors qu’il a exercé lors de la fondation du régime nouveau à appliquer à ces territoires, une fonction, et partant, une responsabilité, épargnées à ces Etats.

On voit mal qu’elle pourrait être la valeur juridique

de cet argument. Comme le dit fort exactement M. Bileski (53), le «critérium ici, ne peut être autre chose que la qualité de membre de la Société des Nations, et en conséquence, les services rendus par le Japon, aux origines historiques du régime mandataire, sont juridiquement ici sans importance ».

Un troisième argument ne paraît pas devoir être invoqué avec plus de bonheur. Le Japon s’appuie sur Pexemple des Etats-Unis qui bénéficient de la règle de Pégalité bien qu’ils n’aient jamais appartenu à la Société des Nations. Mais on peut répondre que si les Etats-Unis bénéficient de ces privilèges, ce n’est en aucune manière en raison de leur qualité de « Puissance Alliée et Associée >», mais bien en vertu de traités spéciaux. L’argument se retourne contre ceux qui y ont fait appel : si les Etats-Unis ont dû pour jouir des privilèges consentis à d’autres Etats par le Pacte, conclure avec les Puissances Mandataires des traités spéciaux, c’est là la preuve qu’ils ne pouvaient puiser, dans leur seule qualité de « Puissance Alliée et Associée », le droit à de semblables privilèges.

Un dernier argument invoqué par le Japon mérite de retenir plus longuement l’attention. Rappelant que l'expression « Etats membres de la Société des Nations » a été interprétée dans l’article 23 du Pacte à propos des principes à appliquer par les Etats dans la détermination de leur politique économique et commerciale générale comme équivalant à l'expression «Etats du Monde » « Etats de la Communauté Internationale », il prétend étendre le même procédé d'interprétation aux dispositions de l’article 22. Toute application trop stricte de ces dispositions se heurterait ainsi à la volonté et

(53) Bileski, op. cit., p. 225,

des auteurs des textes, et des autorités chargées d’en assurer l’exécution.

Il est certain que l’expression «Etat membre de la Société des Nations» avait à l’origine de l'institution de Genève une portée, il faut l’avouer, fort différente de celle qui s’y attache aujourd’hui. Si l’universalité même de la Société des Nations était parfois mise en doute, sa vocation au moins, à l’universalité était alors peu discutée. En fait, pratiquement, l'expression <« Etats membres de la Société des Nations » avait pu être considérée, lorsque la Société des Nations apparaissait comme une expression politique et juridique de la Communauté du droit des gens, synonyme de l'expression « Etats membres de la Communauté Internationale ».

Mais cette foi en l’universalité de la Société des Nations avait pour exigence que les divers Etats appelés à composer l'institution nouvelle fussent les uns et les autres soumis à des charges et à des devoirs que le Pacte se proposait de fixer. En aucune manière et à aucun moment il ne pouvait être fait allusion à une distinction à établir entre l’application des bénéfices prévus par le Pacte en faveur des Etats membres, et l’application des devoirs fixés par le Pacte à la charge de ces Etats. Rien n’autorise à invoquer l’universalité des dispositions fondamentales de la Société lorsque ces dispositions fixent des droits, si par ailleurs on nie et partant si l’on contribue à détruire cette même universalité, lorsqu'il s’agit de se voir fixer des obligations ou des devoirs.

Ainsi le dernier argument mis en avant par le memorandum japonais ne paraît pas devoir être retenu, non plus d’ailleurs que le souci, exprimé en conclusion, de voir éviter en acceptant la thèse japonaise, les mesures

susceptibles d'accroître les difficultés rencontrées par les Puissances Mandataires dans l’exercice de leur mission : il n’y a là qu’un vœu dont on aurait peine à préciser la valeur en droit.

Saisie de ces prétentions, la Commission des Mandats semble hésiter à prendre parti. Envisageant les problèmes que ne pouvait manquer de faire naître la sécession du Japon, la Commission avait adressé aux Puissances Mandataires, dès sa 27° session, en 1935, un questionnaire, en les invitant à exprimer leur opinion à propos du régime juridique applicable aux intérêts japonais. Les réponses reçues n’ayant pas été jugées toujours très précises, la Commission a jugé bon de renouveler ses demandes. Entre temps, la sécession de l'Allemagne et tout récemment, l’annonce de la sécession de l'Italie, donnaient au problème un intérêt nouveau.

Les représentants des Puissances Mandataires ont manifesté le désir de ne pas introduire a priori de régime de discrimination à l’encontre des intérêts des Etats ayant quitté la Société des Nations. Particulièrement nettes à cet égard sont les déclarations de M. Findlay, délégué du Haut-Commissariat de Grande-Bretagne au Cameroun britannique : «Le Gouvernement de Sa Majesté estime que les Etats qui ne sont pas membres de la Société des Nations ne peuvent réclamer légalité économique pour leurs marchandises importées dans un territoire sous mandat, ni en vertu des termes du mandat, ni en vertu de l’article 22. De l'avis du Gouvernement… les Etats en question ne peuvent réclamer légalité de traitement pour leurs importations qu’en vertu d’accords conclus à cette fin avec la Puissance Mandataire. Le Gouvernement de Sa Majesté n’a pas actuellement l'intention d'inviter les autorités com-

pétentes à instituer une législation qui priverait les Etats non membres de la Société de l’égalité économique dont ils jouissent en fait actuellenrent dans les territoires placés sous mandat du Royaume-Uni» (54).

Mais si les Etats non membres de la Société des Nations ne se trouvent plus juridiquement fondés à exiger l'application en faveur des intérêts de leurs nationaux, de la règle de l'égalité, les Puissances Mandataires ne devraient-elles pas obtenir, en contre-partie de privilèges qu’elles accordent par simple bienveillance, des concessions de réciprocité ? C’est la question que posait récemment à la Commission des Mandats M. de Penha-Garcia. C’est en effet, — on reviendra plus loin sur ce point — un des plus graves défauts de la règle de la «Porte Ouverte» que de priver les territoires soumis à ce régime, de tout droit à l’exigence d’une contre-partie aux avantages qu’ils accordent en vertu d’une obligation unilatérale. Il serait légitime, sinon peut-être toujours opportun, de subordonner l’octroi de privilèges à la concession d’un régime de réciprocité.

Aïnsi le fait pour un Etat d'abandonner la Société des Nations lui interdit d’invoquer en faveur du maintien de la règle d’égalité, un argument juridique, déduit des dispositions fondamentales du régime des mandats. Mais un souci d'opportunité, la préoccupation par ailleurs de donner à la règle d’égalité l'interprétation la plus extensive possible, peuvent conduire les Etats Mandataires à conserver au profit d'Etat tiers des privilèges acquis et juridiquement perdus.

Cependant il est bien entendu que la sécession ne saurait porter atteinte à lexécution des engagement spé-

(64) C.P.M., P.V., 31° session (1937), p. 61,

ciaux contractés par l'Etat mandataire envers d’autres Etats, à propos du régime applicable aux intérêts des nationaux de ces Etats dans les territoires sous mandat. Les conventions commerciales en particulier, contenant la clause de la nation la plus favorisée, voient leurs effets persister. Mais — et c’est là ce qu’il convient de préciser maintenant — l’étendue des privilèges accordés aux Etats tiers en vertu de la garantie internationale générale prévue par les régimes mandataires apparaît plus grande que celle que prévoient d’ordinaire les conventions purement commerciales.