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primitive, il faut supposer, pour que la clause joue, un bouleversement des conditions initiales dans lesquelles avaient été conclues les conventions primitives. L'effet de la clause repose en définitive sur une interprétation de la volonté des parties (9).

Or ici, rien ne permet d’invoquer un pareil bouleversement des conditions primitives. Aucun fait nouveau n’est venu rendre, depuis la guerre, injustes, ou d'exécution plus difficile, les dispositions du Traité de Versailles relatives aux colonies. C’est sur la volonté même des parties qu’il s’agirait de revenir.

En réalité, il est inutile de chercher ici à rattacher l’idée d’une transformation du régime mandataire par l'entremise complaisante de fictions juridiques, à la volonté initiale des parties ; il s’agit ici non seulement de modifier les termes des expressions de volonté primitives, mais encore de faire prévaloir de nouveaux mobiles, de chercher à atteindre de nouvelles fins. Il s’agit ainsi en définitive d’une réforme du statut actuel qui résulterait d’une réforme des desseins poursuivis. Une telle réforme ne peut avoir d’autre fondement juridique que l’émission, par un acte contraire aux actes primitifs, de volontés nouvelles.

(9) Bürckhardt, «La Clausula rebus sic Stantibus en droit international », Revue de Droit international et de Législation comparée, 1933, p. 1 et suiv. en particulier p. 8 et suiv. Cf. sur les fondements de la clause et ses effets, les études de MM. Scelle, Le Fur ei Radoïkovitch, citées plus haut à propos de la révision des traités, et aussi l’ouvrage de Cattand, « La Clause Rebus sic stantibus », thèse Paris, 1929 ; et les articles de Garner, Clause « rebus sic stantibus », American Journal of International Law, 1927, p. 510 ; Sir John Fisher Williams, « Permanence of treaties», American Journal of International Law, 1928, p. 95 et suiv. ; Genet, « Le Problème de la Clause rebus sic stantibus, Caducité on Révision », Revue générale de Droit International public, 1930, p. 287 et suiv,

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TRANSFERT DE SOUVERAINETÉ 321 IT, —— CONDITIONS DU TRANSFERT 1. — Compétence nécessaire pour procéder au transfert

Si on se reporte aux textes qui régissent le statut des territoires sous mandat, on constate qu'aucune disposition ne prévoit le transfert volontaire des droits et obligations attachés à la qualité de mandataire.

Les opinions exprimées dans les enceintes internationales et dans les Parlements ont été très diverses.

Les opinions manifestées au sein des institutions internationales. — a) On a tout d’abord invoqué à diverses reprises le précédent fourni par l’histoire d’aprèsguerre. En fait, on le sait, c’est aux Principales Puissances qu’il a appartenu de répartir les territoires sous mandat (10).

b) L’attitude du Conseil a été exprimée avec une très grande netteté après la guerre lors des incidents soulevés à propos de l’île Yap. L’incompétence du Conseil de la Société des Nations pour procéder à la désignation des mandats a été alors soulignée. Les Etats-Unis ayant protesté contre la désignation du Japon comme mandataire, le Conseil avait approuvé, le 1* mars 1921, le texte d’une lettre adressée par son président au secrétaire d'Etat américain. « Le Conseil de la Société des Nations, déclarait cette lettre, se permet de rappeler à Votre Excellence que la répartition des territoires soumis au mandat est du ressort du Conseil Suprême, non de celui du Conseil de la Société. Ce qui regarde

(10) Pour l’historique de la répartition des mandats après la guerre, v. supra, l'° partie, chap. I.

la Société des Nations, ce n’est pas l’attribution de ces territoires, c’est leur administration. L'attribution au Japon de toutes les îles du Pacifique situées au nord de l’'Equateur ayant été notifiée au Conseil de la part des Principales Puissances Alliées et Associées, celui-ci s’est borné à exécuter la tâche qui lui convenait, celle d’établir les termes des mandats » (11).

c) La Commission des mandats a parfois abordé le problème.

M. William Rappard déclarait en 1925 qu’il ne croyait pas que le Conseil de la Société des Nations eût le pouvoir de modifier l’attribution des mandats. Ce pouvoir, du moins en ce qui concerne les mandats B et C, paraissait avoir été seulement accordé au Conseil Suprême des Puissances Alliées et Associées comprenant ainsi les Etats-Unis (12).

À propos de la Syrie, le président de la Commission des mandats rappela au début d’une discussion que « … la Société des Nations n’est pas intervenue dans l'attribution des mandats et n’a d’autres tâches qu’un contrôle sur l’administration de ce territoire, sur la base de l’article 22 du Pacte » (13).

À propos de la Palestine, M. Rappard répliquait au représentant accrédité de la Grande-Bretagne, le Dr Shiels, qu’il ne devait pas être fait allusion à « un mandat recu de la S.D.N. » (16).

Ainsi les opinions émises au sein des organes de la Société des Nations sont le plus souvent défavorables

(11) Journal officiel de la S.D.N., 1921, p. 143. Voir Jean Ray, Commentaire du Pacte de la S.D.N., p. 603.

(2) C.P.M. P.-V. 2° ses., 46 et Journal of British Institute of International Affairs, sept. 1925, p. 207.

(14) Boutant, op. cit., p. 22,

à la thèse d’une compétence de la seule Société des Nations pour procéder au transfert.

Mais en même temps, au cours de diverses discussions internationales, l'attention a été souvent appelée sur la nécessité d'obtenir l'approbation du Conseil de la Société des Nations aux transferts éventuels de mandats.

La Commission permanente des Mandats avait eu l’occasion de préciser ce point à propos de l'affaire de l’lie de Nauru (15). Le mandat sur l’île de Nauru avait été accordé à « His Britannic Majesty »; aucun gouvernement n’avait été nommé pour agir en son nom ; or, l’administration du mandat fut transférée à l’Australie pour une durée de cinq ans sans qu’aucune notification ait été faite à la Société des Nations. La nature juridique de cette opération fut discutée au sein de la Commission. À ce propos, l’obligation d’obtenir le consentement du Conseil pour la validité des actes de transfert fut soulignée.

Lors de l’examen du problème des emprunts à conclure au profit des communautés sous mandat, la Commission avait incidemment évoqué l'éventualité d’un transfert. Les prêteurs, en effet, hésitaient à investir des capitaux dans des territoires dont le statut ne paraissait pas fixé dans le temps d’une manière suffisamment précise. L’opinion avait été alors défendue dans la Commission que le transfert ne pourrait avoir lieu sans le consentement du Conseil qui déterminerait les conditions et les effets de l’opération (16).

(15) Voir C.P.M. Observations à propos du rapport portant sur les Mandats C. (1922, Min. XIII, 226).

(16) Voir les discussions à propos des emprunts, C.P.M. V° session, 176, 177 ; VI, 172. — V. le rapport de M. Rappard, Min,, VI: session, P.-V., p. 156.

En définitive, il résulte des opinions émises au sein de la Commission des mandats que le transfert des droits et obligations attachés à la qualité de mandataire exigerait à la fois le consentement des Principales Puissances Alliées et Associées et l’approbation du Conseil de la Société des Nations.

Les opinions des autorités poiltiques. — Le problème juridique des transferts de territoires a été évoqué à la Chambre des Communes au cours de plusieurs discussions. Répondant à Sir John Simon qui avait laissé entendre que la compétence en la matière appartenait à la Société des Nations elle-même, M. Austen Chamberlain rappelait les dispositions de l’article 119 du Traité de Versailles et déclarait que la compétence, en matière de transfert, en réalité, ne pouvait être reconnue qu'aux Principales Puissances Alliées et Associées.

A la séance de la Chambre des Communes du 27 avril 1936, M. Baldwin abordait la question. Il en soulignait la complexité, après avoir indiqué qu’aucun texte ne réglait explicitement ou implicitement les difficultés à prévoir. M. Baldwin fit observer que l’opération de transfert exigerait vraisemblablement l’adhésion : 1° des Principales Puissances Alliées et Associées ; 2° du Conseil de la Société des Nations unanime ; 3° des populations sous mandat elles-mêmes.

En fait d’ailleurs, l’opération d’un transfert serait une opération si grave qu’on ne peut guère imaginer que les décisions à cet égard soient prises en dehors des principales puissances du monde et sans que les intérêts des populations indigènes aient été pris en considération. |

Les opinions doctrinales. — Pour de nombreux auteurs (17) l’autorité compétente pour procéder au transfert serait par définition même l’autorité exerçant sur ces territoires la souveraineté. On doit reprendre ici les opinions exprimées dans la première partie de cette étude à propos de la souveraineté en matière de mandats. Ainsi, on l’a vu, la compétence en matière de transfert, appartiendrait soit aux Principales Puissances Alliées et Associées, soit à la Société des Nations seule investie de la compétence de nomination du mandataire, soit divisément à la Société des Nations et au mandataire, ou à la Société des Nations et aux Etats- Unis.

Nous nous sommes, quant à nous, efforcés au contraire de distinguer les notions de souveraineté et la notion du pouvoir d'organisation des compétences. Il semble préférable de rattacher la théorie du transfert de territoire à la théorie de l’acte contraire. Il s’agit en définitive ici, en premier lieu, de déterminer la nature exacte des diverses opérations juridiques qui ont donné naissance au régime mandataire, en second lieu de préciser quels étaient les Etats parties à ces actes.

L'étude que nous nous sommes efforcé d’entreprendre au début de cet ouvrage, à propos de la théorie des sources du régime mandataire, nous permet d’orienter ici la recherche d’une solution.

Nous avons vu que l'attribution des compétences d'Etat mandataire avait été effectuée par les Principales Puissances Alliées et Associées, le 7 mai 1919 et que cette attribution avait été approuvée par la Société des Nations en 1922. Ce sont donc les décisions des Puissances en date du 7 mai 1919 et de la Société des

(17) V. la discussion, supra, 1'° partie, chap. III.

Nations en date du 18 juillet 1922 qu’il s’agit de réformer. L'adhésion des Principales Puissances Alliées et Associées paraît nécessaire, ainsi que celle de la Société des Nations.

Deux difficultés pourtant peuvent se trouver soulevées.

En premier lieu, l’adhésion de la Société des Nations implique-t-elle l’adhésion du Conseil de la Société ou de l’Assemblée ? I1 semble qu’il faille répondre que le rôle essentiel ici incombe au Conseil. L’importance de son rôle serait justifiée par l’étendue des obligations qu’il assume au regard de l’administration des territoires sous mandat (18).

En second lieu, on peut se demander si parmi les Puissances Alliées et Associées, il faut comprendre les Etats-Unis. Nous avons vu (19) qu’il ne semblait pas possible d’affirmer que l’article 119 du Traité de Versailles ait pu créer de droits au profit des Etats-Unis qui n’ayant pas ratifié le traité, doivent être considérés au regard de ce traité, comme des tiers. Ils ne se trouvaient donc pas compétents pour répartir les droits et obligations attachés à la qualité de mandataire.

Quant au traité de Berlin, il n’a pas pu investir les Etats-Unis d’aucune compétence nouvelle, l'Allemagne ne pouvant transférer au profit de son co-contractant, d’autres droits que ceux dont elle disposait elle-même. Ainsi, on l’a vu plus haut, l’argumentation juridique sur laquelle s’appuyait l'intervention américaine appelle les plus grandes réserves.

Cependant aujourd’hui la situation des Etats-Unis est

(18) Jean Ray, op. cit., p. 608.

(19) V. supra, I"° partie, chap. I.

différente. D’après les traités (20) conclus en effet avec les Puissances mandataires, l’assentiment des Etats-Unis est requis pour toute modification au régime des mandats. Leur adhésion paraît donc désormais nécessaire.

. 2. — Qualités exigées d’un Etat pour bénéficier du transfert

1° Conditions générales. — Le Pacte prévoit que les mandataires doivent être des «nations avancées» qui en raison de leurs ressources, de leur expérience ou de leur position géographique semblent mieux à même d'assumer cette responsabilité et qui l’acceptent.

La nation mandataire doit-elle être soumise à un régime politique démocratique ? M. Furukaki (21) l’a prétendu. Mais les auteurs écartent le plus souvent cette exigence, en se fondant sur la difficulté pratique de définir à partir de quel moment un régime politique peut être considéré comme démocratique (22). Ce refus paraît devoir être fondé avant tout sur l’absence de toute disposition formelle à cet égard.

Le texte ne prévoit pas que la Société des Nations, recevant notification des demandes, soit tenue de faire une enquête afin de déterminer si les puissances qui font acte de candidature remplissent les conditions exigées.

2° Conditions particulières. — Le mandataire doit-il être membre de la Société des Nations ?

(20) Cf. l’Art. 5 des Conventions du 13 février 1923 entre la France et les Etats-Unis à propos des mandats français. (Conventions publiées par Millot, op. cit., p. 215 et 222).

(21) Furukaki, Les Mandats internationaux de la Société des Nations, thèse, Lyon, 1923.

(22) Pic, article précité de la Revue de Droit international public et de Législation comparée, t. V, p. 337.

Aucune disposition précise du Pacte ne l’exige. En fait, au moment où l’on discutait au sein des institutions internationales de la possibilité de ‘soumettre l'Arménie à un régime de mandat, et après qu’on eût écartée l’idée de confier ce mandat à la Société des Nations eilemême, le Conseil de la S.D.N. avait exprimé l’espoir que pourrait être trouvé, pour remplir cette charge, «un membre de la Société des Nations ou quelque autre puissance ». Le mandat avait été offert aux Etats-Unis (23).

Pourtant, comme on l’a fait observer, il serait à peu près impossible, en théorie et en pratique, de conférer les droits et obligations de mandataire à un Etat qui ne fût pas membre de la Société des Nations. « L’absence d’un tel lien implique d’un côté ou de l’autre un manque avoué de confiance qui est difficile à concilier avec l’institution du mandat et qui rendrait singulièrement délicat l’accomplissement des devoirs assignés par l’article 22. » (24) Pratiquement, les difficultés qu’éprouverait la Société des Nations à contrôler l’administration d’un Etat qui ne serait pas un de ses membres apparaîtraient, dit-on, insurmontables (25). M. Stoyanovsky redoutait en outre, dans le cas où le mandataire ne serait pas membre de la Société, un danger d’annexion (26).

Néanmoins, lorsque le Japon a quitté la Ligue, il a conservé les droits et obligations attachés à sa qualité de mandataire. Cette situation a donné lieu, en particulier aux Etats-Unis, à de très vives controverses (27).

(23) V. sur tous ces points, Wright, op. cit., p. 438 et suiv.

(24) Jean Ray, op. cit., p. 608.

(25) Wright, op. cit., p. 489.

(26) Stoyanovsky, op. cit., p. 55.

(27) V. Luther Harris Evans, « Would japanese Withdrawal from the League effect the status of the japanese mandate ? », American Journal of International Law, 1933, p. 140 (favorable à la thèse d’après