II. — Les difficultés d'application
Les conditions de procédure elles-mêmes ne présentent pas de difficultés spéciales. L’adoption de la règle de la non-discrimination pourrait résulter d’un accord
international préparé par les chancelleries. Elle pourrait aussi simplement résulter des conventions commerciales, le bénéfice de ces dispositions étant étendu le cas échéant par le jeu normal de la clause, inconditionnelle ou conditionnelle, de la nation la plus favorisée. Les conditions de fond sont au contraire extrêmement délicates. Peut-on espérer obtenir aisément le consentement des intéressés ?
A) L’adhésion de a Métropole et des Dominions. — L’adoption générale du principe de la non-discriminatoïin dans des territoires d’une large étendue risque de léser gravement des intérêts économiques importants de la métropole. Il faut s’attendre à ce que les projets se heurtent à de vives oppositions.
La politique de préférence impériale risque en effet de se trouver en jeu.
Lord Lugard (48) juge l’adoption d’une DOS plus large de non-discrimination aux colonies de la Couronne compatible avec le maintien ou l’affermissement d’une politique de préférence impériale, à l’intérieur du système de Grande-Bretagne-Dominions.
Mais M. Roden Buxton, M. Leonard Barnes et les autorités compétentes du Labour Party se montrent au contraire hostiles aux principes dont font application les accords d'Ottawa. Pour eux l'adoption d’un régime de non-discrimination général dans les territoires coloniaux n’aurait que la valeur d’une étape vers le retour à des méthodes plus libérales de relations économiques internationales.
Or, le régime des colonies anglaises de la Couronne
(48) V. Lord Lugard, art. précité du Times, 14 janvier 1936.
intéresse directement non seulement la Grande-Bretagne elle-même, maïs aussi les Dominions — et particulièrement le Dominion de l’Union Sud-Africaine — Rien ne permet d'affirmer que leur adhésion soit facile à obtenir (49).
Si en effet les territoires où pourrait être appliqué le régime de la non-discrimination, dépendent, au regard de leur vie politique et administrative de la Grande-Bretagne seule, économiquement ces territoires dépendent de l’Empire britannique tout entier.
En particulier, lors de la Conférence Interimpériale des concessions économiques à recevoir dans les colonies de la Couronne ont été accordées aux Dominions à titre de monnaie d’échange (50). La poitique de préférence à l’intérieur du système Dominions-Grande-Bretagne est intimement liée à la politique générale de préférence prévue à l’intérieur du système Dominions-Colonies, c’est-à-dire à l’intérieur de l’Empire tout entier. Tout se passe, aujourd’hui, on le sait, comme si les colonies de la Couronne cessaient d’être des colonies de la Grande- Bretagne pour devenir les colonies du système Dominions-Grande-Bretagne.
Lord Lugard estime que les dommages qui pourraient être subis par les Dominions à la suite de la perte éventuelle de leur influence économique dans les colonies anglaises seraient compensés par l’amélioration de leurs échanges avec les nations d'Europe, telles que l’Allemagne.
On ne peut nier que les Dominions souffrent très vivement des difficultés auxquelles se heurtent leurs expor-
(49) V. Lord Lugard, le Times du 14 janvier 1936.
(50) V. Imperial Economic Conference at Ottawa, 1932, Summary
of Proceedings and Copies of Trade Agreements (Gmd 4174 of 1932). V. aussi Raw Materials and Colonies, p. 42.
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tations de matières premières à destination de l’Europe et de l'Allemagne en particulier ; ils seront certainement toujours soucieux de pallier ces difficultés : la création l’an dernier à Londres de la Compensation Brokers Co. peut être considérée à cet égard, comme une preuve (51).
Mais estimera-t-on dans les Dominions que ces avantages nouveaux à acquérir dans les pays d'Europe centrale compenseront réellement les pertes qui pourraient résulter pour eux de l’adoption du principe de la nondiscrimination dans les colonies de la Couronne ? La réponse de Lord Lugard n’est fondée, en définitive, que sur une hypothèse.
B) L’adhésion des colonies elles-mêmes. — On ne saurait oublier que ladoption du régime de la nondiscrimination dans un territoire donné, souhaitée parfois par les puissances métropolitaines pour des raisons politiques ou économiques générales, est assez rarement aujourd’hui considérée avec faveur par les colonies où ce régime doit être appliqué.
Longtemps, on a pu admettre qu’à certains égards l’adoption du régime de la non-discrimination comporte pour les intérêts mêmes de la colonie, des avantages sociaux et économiques importants. La prospérité économique d’une colonie, on l’a fait souvent observer, peut être a priort plus grande si cette colonie se trouve en mesure de vendre ou d’acheter sans discrimination sur le marché où les conditions les meilleures lui sont offer-
(51) La Compensation Brokers C°, société d’intermédiaires, a été fondée à Londres par la Hambros Bank, la banque Schrôder et l’Anglo Foreign Securitas Corporation, en vue d'effectuer des opérations de «troc triangulaire» entre l'Empire britannique d’une part, l’Europe Centrale d’autre part. (Times, 28 décembre 1936).
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tes pour ses échanges : l’existence d’un régime de libre concurrence peut être ainsi pour elle une garantie précieuse (52).
Cependant, l’avantage économique ainsi défini ne peut être acquis que si un pareil régime de libre concurrence est appliquée d’une manière générale aux échanges internationaux. Quelle peut être, en fait, la situation d’un territoire colonial obligé d’accorder, sans aucun choix de sa part, à toutes les nations avec lesquelles il entretient des échanges, le même traitement économique, lorsque le régime général international de ces échanges n’est pas un régime libéral ?
Aux avantages qui résultent simplement de lapplication d’un régime de libre concurrence à ses marchés, une colonie tendra à préférer, dans de telles conditions, les avantages qui peuvent résulter pour elle d'une convention de réciprocité (53).
Grâce à des concessions économiques, une colonie, en effet, peut obtenir, soit la garantie de la stabilité d’un marché, soit une amélioration générale des conditions de ses ventes ou de ses achats. Sous un régime de nondiscrimination, un territoire est tenu d’accorder automatiquement et sans aucune intervention de volonté, à différentes nations un traitement égal sans recevoir aucune compensation et sans jouir ainsi, ipso facto, du traitement de la nation la plus favorisée pour ses échanges avec ces mêmes nations. Aux ressortissants de ces nations, le territoire soumis au régime de la non-discrimination doit accorder un régime favorable ; mais ces nations ne sont nullement tenues d’assurer par ré-
(52) V. supra. p. , et Fauchille, Traité, t. I, 2° partie, 8° éd., p. 823 ; Stoyanovsky, op. cit., p. 163.
(53) Voir pour la discussion du problème de la réciprocité, Bileski, op. cit., p. 298 : Abendroth, op. cit. p. 294,
ciprocité, aux ressortissants de ce territoire, les mêmes bénéfices. En ce qui concerne le régime des mandats en particulier, aucune disposition ma prévu l'extension aux territoires soumis à ce régime, des conventions économiques internationales particulières conclues entre les puissances mandataires et les autres Etats membres de la Société des Nations.
Enfin, il n’est pas douteux que le brusque développement des exportations japonaises a attiré l’attention sur les difficultés qu’entraînerait pour certains territoires la privation de toute liberté de décision en matière de politique économique (54).
Aussi les représentants de territoires soumis au régime de la non-discrimination n’ont-ils pas manqué de souligner les difficultés qu’apportait pour le développement économique de ces territoires l’obligation de respecter la règle de l’égalité économique (55).
Est-il possible de pallier ces inconvénients ?
a) La question a donné lieu déjà à de très vives discussions au sein de la Commission des Mandats.
En 1925 avait été examiné le problème particulier de l'extension aux territoires sous mandat du bénéfice des conventions économiques conclues par divers Etats avec les puissances mandataires (56). Ce problème a fait l’ob-
(64) Cf. Roger Lévy, Les consèquences du développement économique du Japon pour l’Empire français. Publication du Centre d’Etudes de Politique Etrangère, 1936.
(55) V. en particulier Eliezer Yapou, De la non-discrimination en matière économique, notamment en ce qui concerne les pays de protectorat et les pays sous mandat, Paris, 1935 (préface de M. de Lapradelle). M. Yapou considère le régime de la Porte Ouverte comine instituant pour les territoires qui y sont soumis une « spoliation organisée et continue ».
(56) V. rapport Pallacios et la Résolution de la C.P.M. 6 juillet
jet d’études approfondies poursuivies par M. Van Rees (67) et par M. Rappard (58). Pour M. Rappard, «la solution cherchée doit servir, comme cela a été démontré abondamment, à pallier les inconvénients qui résultent de l’absence de toute base juridique permettant d'exiger de la part des Etats membres de la Société des Nations la réciprocité du principe de l'égalité économique dont bénéficient ces Etats dans leurs rapports avec des territoires sous mandat A et B».
La Commission permanente des mandats adressa alors au Conseil la résolution suivante : « La Commission permanente des Mandats, après avoir examiné la question au cours de ses 14° et 15° sessions, a l’honneur de recommander au Conseil d’inviter les Puissances chargées des mandats À et B à faire savoir si elles jugent nécessaire et opportun d’envisager la conclusion d’une convention internationale destinée à assurer aux territoires sous mandat À et B, le bénéfice à titre de réciprocité de l’égalité économique que ces territoires sont tenus d’accorder aux Etats membres de la Société des Nations, ou si elles estiment préférable et suffisant de poursuivre le but indiqué par la voie de négociation directe et bilatérale ». Le Conseil adopta cette résolution le 6 septembre 1929.
Un certain nombre de réponses parvinrent à la Commisssion (59). Aucune décision ne fut prise par la suite.
(57) Rapport C.P.M., P.-V. XIV, annexe 3, p. 236.
(58) Rapport C.P.M. P.-V. XV, annexe 13, p. 275.
(59) En particulier la réponse de la France fit observer que l’application à un territoire sous mandat d’un traité de commerce contenant la clause de la nation la plus favorisée semble contraire au principe de l’égalité économique due à tous les Etats membres de Ia Société. On contesta pourtant qu’une atteinte à l'égalité économique pût résulter de l’autorisation donnée à un territoire d'exporter à l'étranger aux mêmes conditions que celles qui étaient assurées à ja Métropole et à ses colonies (sfricto sensu).
Ces discussions à la Commission des Mandats avaient ainsi attiré l’attention sur la gravité des problèmes posés ; on ne peut dire qu’elles les avaient résolus.
b) On a proposé (60) d’assouplir le système de la nondiscrimination en écartant l’application de l’un des principes qui le régissent.
Par définition même, a-t-on dit, le régime de la nondiscrimination enlève aux territoires qui y sont soumis la possibilité de contracter des conventions bilatérales, créant des conditions spéciales pour les échanges du territoire avec une nation donnée.
Mais est-ce à dire que l’on doive a priori interdire toute convention commerciale à passer par un territoire sous mandat ? On pourrait imaginer que le territoire soumis au régime de la non-discrimination détermine a priori un traitement de faveur et qu’il soit tenu d’appliquer automatiquement un pareil traitement à toutes les puissances qui consentiraient à ce territoire certains avantages définis. Toutes les nations seraient ainsi en mesure d’adhérer suivant leur volonté à une sorte de convention ouverte à conclure par le pays soumis au mandat. Leur adhésion à cette convention aurait, si l’on veut, ainsi un caractère comparable à ces actes que, dans certaine école juridique moderne, on nomme « actes-conditions ».
On va parfois plus loin et l’on propose l'établissement par le territoire sous mandat d’un double tarif, le tarif «minimum » étant accordé automatiquement, sans autre exigence à toutes les nations qui en mériteraient l'application par l’octroi au territoire de certains avantages économiques.
(60) V. Yapou, ouvrage précité.
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Il est inutile de souligner qu’un pareil régime serait difficilement compatible avec un régime d'égalité économique.
c) Lord Lugard (61) estime qu’en réalité on ne saurait considérer la colonie soumise au régime de la Porte Ouverte comme privée a priori de toute arme efficace au regard de la politique économique par l'obligation qui lui est faite d'appliquer, automatiquement, le même traitement aux différentes nations. Rien ne lui interdit, si elle veut accorder certains avantages à une nation qui lui a fait des concessions précieuses, d'orienter en fait son commerce vers cette nation ; à défaut ainsi d’une convention expresse définissant les conditions de ses échanges économiques, la colonie se contenterait d’une sorte de «convention tacite» portant simplement sur le volume de ces échanges ; à défaut d’autres avantages, il pourrait être ainsi assuré aux nations disposées à favoriser le territoire la garantie de la stabilité du marché de ce territoire.
On n’a pas manqué de faire remarquer à Lord Lugard (62) que cette orientation collective volontaire des échanges supposait a priori qu’une décision d’une portée générale puisse être prise et strictement appliquée dans la colonie en cause. Il faudrait ainsi imaginer que la colonie puisse exprimer à cet égard une sorte de « volonté collective >». Or, il paraît difficile a priori de dégager une telle volonté dans une colonie quelle qu’elle soit, en raison de l’inévitable divergence des intérêts en jeu. En définitive, on doit s’attendre à ce que l’extension du domaine d’application du régime de la non-discrimination
aux colonies se heurte à d’assez graves difficultés.
(61) Lord Lugard, articles précités du Times. (62) V. lettres au Times de M. W.M. Mc Kean (17 janvier 1936).
Aussi, s’est-on demandé si plutôt que de définir, pour des territoires coloniaux donnés, un statut général, liant d’une manière à la fois complète et.définitive, la politique commerciale et économique de ces territoires, il n’était pas préférable de prendre en considération des matières premières, des ressources données, et de s’efforcer d’en faciliter l’accès à des nations autres que la nation souveraine sur les territoires producteurs. La participation de ces nations étrangères serait ainsi dans les cas particuliers envisagés, plus précise et plus sûre ; mais cette participation résulterait non de l'exercice d’une faculté juridiquement prévue par un statut général, mais de droits spécialement définis par des accords particuliers. C’est à ce souci que répond la proposition de création de Compagnies Internationales à Charte.
