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logiquement que ces caisses ne rentraient pas dans le système, qu’on verrait plus tard s’il était possible de leur faire une place dans la nouvelle organisation, mais qu’il fallait se garder de consacrer d’avance leur existence. J’ai fortement insisté, à plusieurs reprises, pour qu’on fît, au contraire, une réserve en leur faveur. Sans être convaincu de la possibilité d’introduire en Suisse l’assurance-maladie obligatoire, je voulais cependant que la question fût étudiée ; or, il me paraissait indubitable que, si l’on ne donnait pas de garanties aux caisses existantes, l’article constitutionnel ne passerait pas; il aurait contre lui les 200 000 membres de ces caisses avec leurs tenants et aboutissants.

C’est en soupirant qu’on s’est décidé à introduire cette réserve. Plus tard, le rédacteur du projet de loi suisse a dû reconnaître qu’elle était en effet extraordinairement gênante; il a voulu réduire les caisses libres à la portion congrue, et cela pour d’excellents motifs, qu’on ne peut qu’approuver en plein si l’on se place au point de vue de l’obligation et des conséquences qu’elle entraîne. Mais il a dû ensuite battre en retraite devant l’opposition formidable des caisses libres, et je suis persuadé qu’il est aujourd’hui navré des concessions qu’il a dû faire et qui sont de nature à fausser le système.

On ne saurait en disconvenir, toutes les raisons qu’on donne contre l’admissibilité des caisses libres dans l’assurance-accidents s’appliquent, d’une manière complète, à l’assurance-maladie. Dès l’instant que

cessité de l’obligation pour venir en aide, bon gré mal gré, à la classe ouvrière, et on laisse de côté ceux qui en auraient le plus besoin ! Ils peuvent seulement, s’ils le veulent bien, se faire recevoir d’une caisse à l’assurance entière ou à la demi-assurance. Mais, s’ils ne paient pas leurs cotisations, on les laisse simplement courir, et ils perdent tout droit à l’assurance ! N’est-ce pas la preuve que silice terrain la contrainte ne peut être réellement efficace ?

Ce n’est pas l’unique difficulté que rencontre l’assurance-maladie obligatoire. Depuis longtemps, les ouvriers prévoyants ont fondé des caisses libres qui, par la contagion du bon exemple, se sont développées d’une manière étonnante et qui vont se développant

Souvent elles tâtonnent

tous les jours davantage au début et font de dures expériences, faute de reposer sur des bases techniques solides. Mais, même alors, les participants tiennent à leur œuvre, qu’ils affectionnent parce qu’ils l’ont créée, et, en général, ils la corrigent jusqu’à ce qu’elle soit consolidée. Peu à peu, l’expérience des uns profite à tous; aujourd’hui, un grand nombre de ces caisses sont bien organisées. Que doivent-elles devenir avec l’assurance obligatoire ?

En 1888, lorsque nous discutions au conseil fédéral l’article constitutionnel permettant à la confédération d’introduire l’assurance obligatoire, les partisans les plus décidés de cette mesure voulaient faire abstraction des caisses libres. Ils alléguaient très

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sation proprement dite, ni de capital, ni d’assurés. Ces caisses devant accepter toutes les personnes assujetties à l’assurance, même celles qui ne sont occupées que casuellement, le nombre de leurs sociétaires est susceptible de subir de très fortes fluctuations: en effet, ce nombre est très élevé durant les mois d’été et très bas au milieu de l’hiver, et c’est ce qui empêche leur développement constant et progressif. Il faut ajouter aussi que, surtout au début, les autres catégories de caisses étaient mal disposées en faveur des caisses territoriales. Étant donné ces circonstances, il est facile de comprendre que toutes les caisses territoriales n’ont pu surmonter les difficultés qui s’opposèrent à leur développement et qu’un nombre considérable d’entre elles se trouvent même aujourd’hui dans une situation précaire. »

En Suisse, l’organisation de ces caisses présente d’ailleurs une autre grosse difficulté provenant de nos institutions fédératives. Pour la surmonter, le projet suisse est obligé de bousculer ces institutions et de pénétrer dans le domaine de la législation sur les communes, jusqu’ici réservé exclusivement aux cantons. Il est douteux que, dans un pays si attaché à son autonomie communale, on accepte ces empiétements, mais qui sont d’ailleurs inévitables, si l’on veut faire une œuvre qui, au point de vue de la technique de l’assurance, puisse tenir debout.

Mais mon but n’est nullement d’examiner ici le projet suisse; ce projet n’est du reste pas encore sorti des délibérations du conseil fédéral, et on ne sait quelles modifications il subira. J’en ai dit assez pour montrer à quels obstacles se heurte, en Suisse comme ailleurs, l’assurance obligatoire en cas de

les caisses libres jouissent du droit à l’existence, sous la seule condition qu’elles offrent les garanties strictement nécessaires, — et non point des garanties exagérées à plaisir par l’autorité de surveillance, — elles recruteront les bons risques et les bons payeurs, et laisseront les mauvais à la charge des caisses officielles. Qui devra combler les déficits de celles-ci’? A coup sûr, les communes, ou, ce qui revient au même, l’état. Nous arrivons ainsi à l’assistance par l’impôt, même avec les assurés qui ont un patron pour répondre des cotisations ; car les gens maladifs seront repoussés des caisses libres et tomberont à la charge des caisses officielles, qui devront les secourir, alors même que le patron n’aura plus l’obligation de payer la cotisation.

C’est là ce qui m’a rendu toujours hésitant sur l’opportunité de rendre obligatoire l’assurance-maladie. Je l’ai écrit en 1885, je l’ai dit en 1893 dans la commission consultative pour les projets de lois suisses, il ne me paraît guère possible d’aboutir à de bons résultats sur ce terrain. Je suis confirmé dans cette opinion par le rapport que M. Kaan, inspecteur supérieur au département des assurances du ministère de l’intérieur à Vienne, a présenté à Milan sur les caisses-maladies territoriales en Autriche :

« Ces caisses, dit-il, vrai support du principe obligatoire se trouvaient, surtout dans les premiers temps de leur existence, dans une situation fort défavorable; cela était, d’ailleurs inévitable, car elles devaient concourir avec les caisses d’an-

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termes, ne peut-on obtenir le bon fonctionnement de l’assurance-accidents sans créer un outil plus gros encore et qui refuse en bonne partie le service auquel il est destiné ?

En France, où la chambre des députés admet l’assurance-accidents obligatoire, elle ne charge pas les caisses de malades des petits accidents, mais elle les met simplement, pour les trente premiers jours, au compte de l’employeur, qui y fait face par luimême ou au moyen d’arrangements avec les caisses de malades. On peut prévoir aussi une entente générale entre l’assurance-accidents et les caisses libres, surveillées par l’état. Y a-t-il réellement là un obstacle insurmontable ?

Je n’hésiterais pas à tirer, pour la maladie, les mêmes conclusions que pour l’accident, c’est-à-dire à admettre, comme l’une des solutions possibles, l’organisation de l’assurance par l’état, si je n’étais absolument convaincu: 1" que, le point de départ étant différent, les résultats ne peuvent être les mêmes; 2“ que l’existence des caisses libres s’opposera toujours à une organisation rationnelle de l’assurance obligatoire; 3° que l’obligation restera lettre morte précisément pour ceux qui en auraient le plus besoin.

Dans ces circonstances, ne vaudrait-il pas mieux renoncer à chercher dans cette voie la solution du problème, et se borner à des mesures qui peuvent produire tous les bons résultats probables avec l’obligation, sans se heurter de toutes parts à des difficultés majeures? A mes veux, ces mesures consis-

Peut-on organiser l’assurance obligatoire poulies accidents sans l’organiser en même temps pour la maladie?

Non, disent les uns, car le rapport est si étroit entre la maladie professionnelle, qu’on doit assimiler aux accidents, et la maladie ordinaire; en outre, la surveillance sur les petits accidents est tellement difficile à exercer par les organes de l’assurance-accidents, qu’on ne peut guère faire autrement que de charger les caisses de malades du soin des petits accidents, ainsi que des maladies professionnelles pendant la première période. Or, pour cela, il faut que l’assurance-maladie soit aussi organisée par

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nellement que s’il les tient de la munificence de l’état ou de la commune. La valeur de tout bien se mesurant à la satisfaction qu’il nous procure, celle de l’assurance dépend donc, non seulement de l’importance des secours, mais aussi de leur qualité. »

J’applaudis des deux mains à ce langage en tant qu’il s’agit de subventionner l’assurance obligatoire. Déjà en 1885 je montrais la pente irrésistible sur laquelle on roule et se précipite aussitôt que l’état veut se charger lui-même du service de l’assurance en cas de maladie ou de décès ; c’est en fin de compte l’impôt qui sera chargé d’en faire tous les frais. Mais mon raisonnement ne s’applique ni à l’assurance-accidents organisée comme je l’ai indiqué, ni au subventionnement des caisses libres. Ainsi, en Suisse, la confédération et les cantons subventionnent l’assurance contre la grêle, sans assumer la responsabilité des engagements contractés par l’assureur. C’est un encouragement, rien de plus. Il n’y a pas de doute qu’une mesure semblable contribuerait notablement à développer l’assurance-maladie ; je crois qu’en peu de temps le nombre des membres des caisses libres serait doublé et triplé. On atteindrait ainsi les mêmes résultats ou à peu près qu’avec la contrainte, sans en avoir les énormes inconvénients.

La première condition que je mettrais au subventionnement, celle du contrôle de l’état, en est à proprement parler tout à fait indépendante, car, à mon avis, même si l’état ne juge pas à propos d’organiser ou de subventionner l’assurance, il n’en a pas moins

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le devoir de surveiller les caisses libres soit d’accidents, soit de maladies, de contrôler leurs bases techniques et d’exiger d’elles les garanties nécessaires pour l’accomplissement de leurs obligations. Dans plus d’un pays, on a constaté que l’organisation défectueuse ou la mauvaise gestion des caisses de secours nuisait considérablement à leur popularité et à leur développement. Lorsque, comme par exemple en Angleterre, ce pa}^s si respectueux de la liberté individuelle, l’état est intervenu pour assainir la situation, ce genre d’assurance a gagné en peu de temps un terrain immense. Il y a là une mesure de la plus haute importance pour tous les pays qui ont des caisses libres.

Quant à la seconde condition, celle de prendre à leur charge les petits accidents, elle peut présenter quelques difficultés d’exécution, mais qui sont loin d’être insurmontables. J’estime que la chose pourrait se régler par exemple ainsi qu’il suit. La loi fixerait la durée pendant laquelle l’accident est à la charge de la caisse de malades ; disons trois semaines. C’est ce qu’on appelle en Allemagne die Carensseit. L’accident serait immédiatement annoncé à la caisse libre, qui en prendrait soin et paierait pendant la Carensseit l’indemnité fixée par la loi. Les ouvriers qui ne font pas partie volontairement de caisses libres seraient attribués, disons par l’autorité locale, à l’une ou à l’autre de ces caisses, mais seulement en vue des cas d’accident et de la Carensseit. Les patrons ou l’assurance-accidents verseraient à la caisse libre un

tant pour cent du salaire de chaque ouvrier se trouvant au bénéfice de la loi sur les accidents et qui serait inscrit à la caisse soit comme membre régulier, soit seulement pour la Carensseit. Les membres de cette dernière catégorie n’auraient pas voix au chapitre ou n’exerceraient que des droits limités.

Ce n’est qu’après de longues réflexions que je suis arrivé à cette conclusion. Pendant un certain temps, entre autres à l’époque du congrès de Berne, j’inclinais à croire, avec beaucoup d’autres personnes, que l’assurance-maladie obligatoire était le corollaire obligé de l’assurance-accidents obligatoire. Mais, en voyant les embarras inextricables dans lesquels se débat depuis bien des années le rédacteur du projet suisse, et en creusant moi-même le problème, j’ai dû réformer ma manière de voir. Et je suis aujourd’hui pleinement persuadé qu’on peut organiser l’assuranceaccidents obligatoire en s’en tenant, pour la maladie, aux services des caisses libres contrôlées et subventionnées par l’état, à charge pour elles, si on le juge à propos, de s’occuper des petits accidents, soit en vertu d’une disposition légale, soit à la suite d’une entente avec ceux qui ont à pourvoir aux soins de l’accident.

Je n’ai pas abordé ici l’assurance en cas d'invalidité et de vieillesse, qui touche par certains côtés au même ordre de questions. Mais le sujet est moins actuel, et il faut d’abord savoir ce qu’on fera pour l’accident et la maladie.

Ml

V oici maintenant mes conclusions. Je me suis efforcé de les faire aussi générales que possible pour qu’elles puissent embrasser le plus grand nombre des pa3"s qui étudient encore le meilleur s\’stème à adopter.

D’abord, je suis de ceux qui pensent qu’il faut tâcher d’aboutir sans plus tarder, en profitant des expériences acquises, afin de ne pas regretter ensuite ce qu’on aura fait.

Dans ce but, les règles suivantes me paraissent

devoir être recommandées;

1° Les seuls s\*stèmes logiques, entre lesquels il faut choisir, sont, soit pour l’accident, soit pour la maladie, ceux de la liberté de l’assurance, d’une part, et de l’assurance obligatoire organisée par l’état, d’autre part. Toute combinaison intermédiaire donne lieu à des difficultés pratiques extrêmement grandes, sinon insurmontables.

2® La question de savoir si, pour l’accident, le système de la responsabilité civile produit des résultats meilleurs ou plus mauvais que l’assurance obligatoire telle qu’elle fonctionne en Allemagne et en Autriche ne pourrait être appréciée sûrement que si, en regard des statistiques certainement peu satisfaisantes de ces deux pa^-'s, on pouvait mettre des données précises provenant d’un pays qui a le risque professionnel sans l’assurance obligatoire. Ces données font défaut et la Suisse seule pourrait les procurer. Il serait désirable qu’elle le lit.

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3° 11 faut se garder, à cause des conséquences, de confondre l’assurance-accidents et l’assurance-maladie comme si elles procédaient du même principe. Le seul lien qu’on puisse équitablement établir entre elles est un lien de convenance, pour la surveillance des accidents pendant la première période. Ce lien peut être créé non seulement entre deux assurances obligatoires, mais aussi entre une assurance-accidents obligatoire et des caisses libres de malades, entre des caisses libres des deux sortes, entre des employeurs et des caisses libres.

4® L’assurance obligatoire contre la maladie présente, même en supprimant les caisses libres, des difficultés considérables. Comme elle ne se justifie pas au nom de la responsabilité patronale, mais au nom de l’intérêt social, elle ne saurait, sans mentir à son principe, laisser en dehors ceux qui en ont le plus besoin. Mais alors elle tombe inévitablement dans l’assistance. C’est pourquoi il est douteux que la contrainte produise ici des résultats meilleurs que la liberté.

5® C’est le devoir de l’état d’exercer une surveil-

lance sur les caisses libres, soit quant à leurs bases techniques, soit quant â leur gestion. En échange, il est utile de les subventionner, surtout si l’on arrive à mettre à leur charge, moj^ennant une équitable contribution, le soin des accidents pendant la

L’ASSURAXCE OBLIGATOIRE

prouve grandement les articles 14 à 26, relatifs à la manière de régler les contestations et qui ont pour effet de créer des juridictions véritablement impartiales, auxquelles on ne pourra pas adresser le reproche d’être juges en leur propre cause, de défendre l’institution (et sa caisse) contre les réclamations des ouvriers, ou de subir des influences systématiquement hostiles aux patrons. Je crois que la France donnerait à d’autres pays un exemple utile si le projet de loi présenté au Sénat pouvait bientôt être transformé en loi.

En somme, c’est la même idée qui était à la base de mon avant-projet de loi de 18S5, repoussé par la commission consultative que j’avais réunie alors (voir la note complémentaire à la fin du précédent article). Seulement, elle a trouvé, dans la proposition de M. Poirrier, des développements beaucoup plus amples et plus précis.

Note complémentaire

Lorsque j’ai écrit ces lignes, je ne connaissais le projet de loi de la commission du Sénat que par le résumé qu en avait donné M. Maurice Bellom dans son mémoire au congrès de Milan : « État actuel de la question des accidents du travail dans les différents pays » (p. 29). Dès lors a paru le rapport très remarquable de M. le sénateur Poirrier, dont j ai pris connaissance avec le plus grand intérêt. Je n hésite pas h déclarer qu’à mon sens le système proposé par la commission sénatoriale est une heureuse solution de la difficulté. On obtiendrait la garantie effective du risque, sans être obligé de recourir à l’assurance obligatoire. D’après ce système, une commission cantonale dresserait la liste de tous les cheL d’entreprise soumis à la loi et fixerait le montant de la garantie imputable à chacun d’eux. Les intéressés pourraient former